“放管服”改革背景下高職院校政府采購績效管理研究

●別道亮

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高職院校的發(fā)展也邁入到的新的階段中，生源不斷增多，規(guī)模日益擴(kuò)大，對政府采購的需求更大。且隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，政府對高職院校采購管理工作的迫切性更高，亟待對采購制度進(jìn)行健全和完善，做好采購人主體責(zé)任劃分，形成科學(xué)的采購制度體系?；诖?，筆者對當(dāng)前高職院校政府采購績效管理中所面臨的問題進(jìn)行了總結(jié)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況提出一系列優(yōu)化對策。

一、高職院校政府采購績效管理的實(shí)施原則

高職院校政府采購績效管理不僅是對采購過程的考核，同時(shí)也是對財(cái)政資金運(yùn)用效果的管理，反映著公共資金的運(yùn)用效率以及政府職能履行情況。在采購績效管理中需要遵循如下的原則：

（一）公平原則

公平原則是維護(hù)市場秩序的重要原則，也是高校政府采購需要遵循的重要原則之一，該原則要求高校政府采購要公平公正。在采購過程中要構(gòu)建科學(xué)的競爭機(jī)制，通過優(yōu)中選優(yōu)的形式采購符合需求的物品，使財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益。同時(shí)，在采購的過程中還應(yīng)當(dāng)公平對待每一位供應(yīng)商，不能出現(xiàn)歧視符合條件供應(yīng)商的情況，并及時(shí)對采購信息進(jìn)行公開披露。通過有效地遵循公平原則，能夠提升高校政府采購的科學(xué)性，并且還可以促進(jìn)供應(yīng)商不斷提升競爭力，推動(dòng)市場秩序的穩(wěn)定。

（二）公開透明原則

公開透明原則也是高校政府采購必須要遵循的原則之一，只有提升采購的公開性和透明性，才能夠確保采購過程的規(guī)范，降低采購中的違法行為。這要求高校要對政府采購的信息以及行為等進(jìn)行全面公開，且要實(shí)現(xiàn)采購信息的透明化，避免出現(xiàn)暗箱操作的情況。而要堅(jiān)持公開透明原則同時(shí)也需要做好采購內(nèi)部管理工作，提升各個(gè)采購環(huán)節(jié)的規(guī)范性。首先，要制定包括政府采購從預(yù)算到?jīng)Q算整個(gè)過程的實(shí)施規(guī)范，對各個(gè)采購環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)管理。就重大招標(biāo)項(xiàng)目來說，還要引入財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)人員的參與，提升項(xiàng)目的科學(xué)性和合理性，且要派專人負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目的變更、簽合同、審批等工作。其次，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體系。要對政府采購整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管，制定涵蓋事前、事中、事后的監(jiān)管體系，確保采購全過程符合預(yù)算。最后，要構(gòu)建采購主體責(zé)任制，對采購計(jì)算編制、預(yù)算編制以及項(xiàng)目需求分析等有關(guān)的責(zé)任，不斷提升采購人員的主人翁意識(shí)。

（三）誠實(shí)守信原則

誠實(shí)守信原則指的是采購人在采購的過程中應(yīng)當(dāng)本著誠實(shí)守信的態(tài)度，履行采購權(quán)利和義務(wù)，要講究信譽(yù)，不能存在欺詐心理或者隱瞞心理等，不能偽造或者變造采購文件。為了確保誠實(shí)守信原則的落實(shí)，高職院校政府采購還應(yīng)當(dāng)做好評價(jià)工作，通過對整個(gè)采購過程的評價(jià)，分析采購工作的具體開展情況，明確政府采購中存在的問題，為后續(xù)更好地開展政府采購活動(dòng)提供參考和規(guī)范。可以對域外這方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，從效益性、經(jīng)濟(jì)性以及效率性等多方面出發(fā)對政府采購績效進(jìn)行評估與考核，構(gòu)建對應(yīng)的績效評價(jià)體系，合理設(shè)定指標(biāo)。

二、高職院校政府采購績效管理中所面臨的問題

當(dāng)前雖然隨著時(shí)代的發(fā)展，政府以及高職院校對采購的重視度不斷提升，一系列新的采購方式、采購流程不斷投入運(yùn)用，且對績效管理工作的認(rèn)可度也不斷提升。但是整體來看，高職院校政府采購績效管理中依然面臨很多問題，這些問題的存在導(dǎo)致政府采購工作存在低效、無效的情況，影響了財(cái)政資金效用的發(fā)揮。

（一）政府采購預(yù)算準(zhǔn)確性不高

預(yù)算是高職院校政府采購工作開展的基礎(chǔ)，關(guān)系到整個(gè)采購工作的有效性，只有提升預(yù)算的準(zhǔn)確性，才能夠更好地指導(dǎo)采購工作。詳細(xì)的預(yù)算管理流程圖如下：

由圖1 可知，預(yù)算管理涉及到諸多方面的內(nèi)容，且各個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)，環(huán)環(huán)相扣。不過目前很多高職院校都沒有認(rèn)識(shí)到政府采購預(yù)算的重要性，在具體工作中還存在無預(yù)算的現(xiàn)象，對于財(cái)政資金的運(yùn)用存在較高的隨意性，運(yùn)用效果不理想。比如，某高校在2016 年到2019 年所公開的預(yù)決算信息顯示，在這幾年的時(shí)間中政府采購預(yù)算額都是0，而具體的采購預(yù)決算總額則2016 年 為1240.65 萬 元、2017 年 為567.43 萬 元、2018 年 為275.98 萬元、2019 年為305.65 萬元。還有一些高職院校所編制的預(yù)算不夠準(zhǔn)確、完整，缺乏細(xì)節(jié)性預(yù)算內(nèi)容，這導(dǎo)致采購過程面臨較大的困難，很容易出現(xiàn)采購錯(cuò)誤或者采購無序的問題。另外，還有一些高職院校所編制的預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)，在編制預(yù)算的過程中沒有與各個(gè)院系或者相關(guān)的負(fù)責(zé)人詳細(xì)溝通，導(dǎo)致采購的物資缺乏適用性，出現(xiàn)浪費(fèi)或者閑置的問題，造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)。還有部分高職院校存在嚴(yán)重的自私心理，在編制采購預(yù)算的時(shí)候過于追求設(shè)備或者物資的新穎性、時(shí)代性和超流行，花費(fèi)大量資金購買配置高、設(shè)計(jì)新穎的設(shè)備，超出了現(xiàn)有教育活動(dòng)的實(shí)際需求，也難以真正發(fā)揮設(shè)備的價(jià)值。甚至一些高職院校編制虛假預(yù)算，為了得到經(jīng)費(fèi)而在預(yù)算清單中列入虛假名目，為后期預(yù)算執(zhí)行帶來了極為不利的影響，也影響了財(cái)政資金效用的發(fā)揮。

（二）采購程序不合理

采購程序是否合理也會(huì)直接影響采購結(jié)果，對采購績效管理帶來諸多復(fù)雜因素。當(dāng)前我國高職院校采購活動(dòng)的開展主要是采用招標(biāo)的形式，這雖然能夠提升采購的有效性，促進(jìn)采購工作的統(tǒng)一開展，但是很多院校招標(biāo)采購存在明顯的圍標(biāo)、陪標(biāo)等問題。投標(biāo)單位和招標(biāo)單位之間相互串通，不僅對市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定帶來了諸多不利影響，而且背離招標(biāo)采購的初衷，為相關(guān)人員腐敗營造了契機(jī)。比如，我國財(cái)政部在2019 年對中山大學(xué)醫(yī)療設(shè)備采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，其投標(biāo)方存在嚴(yán)重的虛假行為，所提供的材料與企業(yè)發(fā)展情況不相符，很多信息系虛假編造。同時(shí)，高職院校政府采購還面臨著招標(biāo)時(shí)間長、流程復(fù)雜等問題，采購項(xiàng)目從最初的方案擬定到完成采購之間跨越多個(gè)流程，跨越幾個(gè)月的時(shí)間，影響了高職院校對物資的運(yùn)用需求，從而對教學(xué)工作的開展帶來了不利影響。還有一些招標(biāo)工作形式化嚴(yán)重，相關(guān)人員不注重實(shí)效，草草驗(yàn)收，不能詳細(xì)公開招標(biāo)的情況，如是否符合預(yù)期、采購物品是否性價(jià)比較高、服務(wù)是否較好等。這些問題都反映出高職院校政府采購程序存在不合理之處，要想提升采購的有效性，促進(jìn)采購績效的增強(qiáng)，必須要規(guī)范采購程序。

（三）績效管理重點(diǎn)不明確

我國高職院校政府采購普遍較為注重采購過程和結(jié)果，而不注重績效管理，不考慮采購回來的物資是否符合院校的實(shí)際發(fā)展需要，是否可以最大限度地滿足所需。且監(jiān)督人員在監(jiān)督的過程中，也更為注重資金節(jié)約情況、采購規(guī)模等，將注意力放在這些方面，并不關(guān)注采購效果考核。需要明白的是，節(jié)約資金并非代表高效率，尤其是在預(yù)算清單不夠詳細(xì)的背景下，資金節(jié)約往往缺乏信服力，因此過于強(qiáng)調(diào)節(jié)約資金并不能達(dá)到最優(yōu)化績效目標(biāo)。另外，政府資金的運(yùn)用具有較高的社會(huì)價(jià)值，需要發(fā)揮良好的社會(huì)效益，這要求高職院校在開展政府采購活動(dòng)的時(shí)候，要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多層面進(jìn)行分析，盡量使采購發(fā)揮更高的社會(huì)效益。對應(yīng)地在開展績效管理的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)向這些方面傾斜，但很多高職院校政府采購績效管理顯然都缺乏這些內(nèi)容的分析，對采購過程的評價(jià)也不夠合理。

三、高職院校政府采購績效管理的優(yōu)化對策

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理

高職院校政府采購預(yù)算管理作為采購過程中的重要工作，理應(yīng)得到相關(guān)人員的重視，當(dāng)然這需要高職院校和政府兩方的共同努力。

1.從高職院校層面來看，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須要提升對預(yù)算采購的重視度，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系和制度。由于高職院校政府采購行為關(guān)系到政府職能的發(fā)揮、財(cái)政資金社會(huì)效益的發(fā)揮，所以這一活動(dòng)被賦予了強(qiáng)烈的社會(huì)使命感，高職院校對這一行為的管理已經(jīng)不僅僅是對自身發(fā)展的管理，或者單純的資金管理，而是站立在社會(huì)人民視角對財(cái)政資金進(jìn)行管理，因此更應(yīng)當(dāng)有莊重感和實(shí)效性，對預(yù)算管理的要求也更高。要結(jié)合歷年來院校的實(shí)際發(fā)展情況、對物資設(shè)備的使用情況，以及未來發(fā)展規(guī)劃等制定政府采購預(yù)算管理制度體系，設(shè)立專業(yè)化預(yù)算崗位，安排專業(yè)化技能、綜合素質(zhì)較高的人員來開展政府采購預(yù)算工作。還要制定科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)，設(shè)定預(yù)算指標(biāo)，并加強(qiáng)預(yù)算管理人員與其他各個(gè)院系、部門人員的溝通與聯(lián)系，切實(shí)根據(jù)各個(gè)院系的發(fā)展來開展預(yù)算編制，確保編號的預(yù)算編制切實(shí)符合各個(gè)部門的實(shí)際情況，降低預(yù)算失誤率。

2.從政府方面來看，要做好高職院校政府采購預(yù)算編制的強(qiáng)制性規(guī)定，要求每個(gè)高職院校編制采購預(yù)算，并做好預(yù)算審核。政府部門擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，代表人民的利益，所以更應(yīng)當(dāng)對財(cái)政資金的運(yùn)用提升關(guān)注度，做好信息公開，并通過多種途徑提升財(cái)政資金的運(yùn)用效率。要求高職院校做好政府采購預(yù)算工作，加強(qiáng)審核是對財(cái)政資金運(yùn)用效果負(fù)責(zé)的良好體現(xiàn)。根據(jù)教育部公布的2016 年到2019 年時(shí)間段中政府采購預(yù)決算信息（高校政府采購支出占比高于90%）可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算總額和節(jié)約額處于增加的狀態(tài)中，但預(yù)算完成率卻持續(xù)下降，這說明政府采購任務(wù)并沒有被完成，且采購預(yù)算與實(shí)際需求之間存在差距。詳細(xì)信息如下：

表1 2016—2018 政府采購預(yù)決算信息

針對于這一情況，政府必須要進(jìn)一步提升對高職院校政府采購預(yù)算管理的重視度，要根據(jù)區(qū)域、工作范圍等對預(yù)算管理工作職責(zé)進(jìn)行分配，設(shè)立專門的高職院校預(yù)算管理崗位，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)高職院校政府采購預(yù)算信息審核，嚴(yán)格依據(jù)審核好的預(yù)算清單劃撥資金。同時(shí)，還要構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行體系，派專人負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督與跟蹤，切實(shí)使財(cái)政資金發(fā)揮有利作用。

（二）規(guī)范采購程序

采購程序的規(guī)范需要從如下幾個(gè)方面入手：第一，相關(guān)的負(fù)責(zé)人員要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)范編制招標(biāo)文件，對合同條款、評標(biāo)辦法等進(jìn)行明確，并做好項(xiàng)目清單、工程量等的說明，提升文件的科學(xué)性與規(guī)范性；第二，對招標(biāo)采購期中不同環(huán)節(jié)的完成時(shí)限、工作內(nèi)容、采購注意事項(xiàng)等進(jìn)行明確，做好招標(biāo)文件有關(guān)的準(zhǔn)備工作，并加強(qiáng)聯(lián)系，促進(jìn)招標(biāo)進(jìn)度的提升，將采購周期適當(dāng)縮短；第三，要構(gòu)建專門的小組對項(xiàng)目進(jìn)行跟進(jìn)，分析項(xiàng)目的開展情況，對其中存在的問題進(jìn)行總結(jié)，并做好跟進(jìn)報(bào)告的編制，以便為后續(xù)更好地開展項(xiàng)目提供參考依據(jù)。另外，還可以通過對先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用，構(gòu)建對應(yīng)的招投標(biāo)信息化平臺(tái)，借助于平臺(tái)對具體的項(xiàng)目開展情況進(jìn)行直觀立體反映，為相關(guān)人員更深刻地了解項(xiàng)目提供平臺(tái)，對問題的解決營造更為有利的環(huán)境。

（三）明確績效管理重點(diǎn)

高職院校政府采購績效管理重點(diǎn)的明確，能夠提升績效管理的有效性，促進(jìn)政府采購效益的提升。要將過去在開展績效管理工作時(shí)候過于注重結(jié)果和形式的觀念摒棄掉，對采購物資的操作性、實(shí)用性等進(jìn)行考核，明確采購的物資是否符合高職院校的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，是否能夠滿足高職院校相關(guān)院系的需要，且是否存在較高的性價(jià)比。同時(shí)，還要對采購過程進(jìn)行詳細(xì)分析，探究采購的物資是否與國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)、持續(xù)發(fā)展等理念相契合，明確其有無響應(yīng)國家號召，或者有無符合國家生態(tài)化發(fā)展理念，將這些內(nèi)容納入到績效考核過程中，以推動(dòng)績效考核更為規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮有利作用，帶動(dòng)高職院校政府采購工作的更好開展。這需要構(gòu)建多維度、立體化的采購績效評價(jià)體系，將這些內(nèi)容以指標(biāo)的形式體現(xiàn)在評價(jià)體系中，通過多樣化指標(biāo)明確績效管理重點(diǎn)。