河長(zhǎng)制下河道采砂管理體系完善對(duì)策分析

肖俊

摘 要： 非法采砂一直在河道管理中面臨的突出問題，其對(duì)水資源保護(hù)、水環(huán)境維持、防洪等都造成了非常大的危害。在全面落實(shí)河長(zhǎng)制的大背景下，必須加強(qiáng)河道采砂管理，完善相關(guān)法律法規(guī)，理順管理體制，壓實(shí)管理責(zé)任，加大對(duì)違法采砂行為的打擊力度。

關(guān)鍵詞： 河長(zhǎng)制;采砂管理;管理責(zé)任

【中圖分類號(hào)】TV85 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.38.274

2016年，河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)得以推廣，逐漸形成一套省級(jí)河長(zhǎng)牽頭，多部門聯(lián)合發(fā)力的管理格局。河長(zhǎng)制在落實(shí)河道管理、水污染防治和水資源保護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。違規(guī)采砂一直在河道管理中的一大頑疾，其破壞了河道、污染了環(huán)境，并會(huì)影響河勢(shì)穩(wěn)定，對(duì)橋梁、涵閘、碼頭等涉河基礎(chǔ)設(shè)施帶來重大安全威脅，并影響防洪、供水和航運(yùn)等河流基礎(chǔ)功能的發(fā)揮。近年來，各地對(duì)河道違規(guī)采砂行為的打擊力度。在河長(zhǎng)制下，不斷完善河道采砂管理體系，取得了較為顯著的成績(jī)。但同時(shí)，采砂管理仍面臨很多問題，急需解決和完善。

1 加強(qiáng)河道采砂管理是落實(shí)河長(zhǎng)制的必然要求

全面落實(shí)河長(zhǎng)制，需抓好保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)等主要任務(wù)。采砂會(huì)影響水資源的開發(fā)利用、給堤岸等基礎(chǔ)設(shè)施帶來安全隱患、污染水生態(tài)環(huán)境。由此可見，加強(qiáng)河道采砂管理，是全面落實(shí)河長(zhǎng)制的必然要求。

首先，采砂會(huì)導(dǎo)致河床不斷下切，增加河床的滲水量，導(dǎo)致河道輸水能力下降，并導(dǎo)致河流水位持續(xù)下降，同時(shí)還會(huì)影響河道水質(zhì)，削弱河道供水能力，增大河道引水和后續(xù)處理成本，不利于水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。

其次，影響水流走勢(shì)，改變河床結(jié)構(gòu)，影響了河床的完整性和穩(wěn)定性，給江灘、堤岸等造成安全隱患。再加上采砂過程的砂石隨意堆放，影響了水流走勢(shì)，不利于河道行洪能力，不利于泄洪防洪。

再次，會(huì)影響河流水質(zhì)。采砂作業(yè)會(huì)大量細(xì)顆粒泥沙沖入水中，會(huì)導(dǎo)致懸浮物濃度增加，水體的溶解氧降低，自凈能力下降。采砂過程中產(chǎn)生的生活垃圾，以及機(jī)器設(shè)備排放的油污水等，都會(huì)進(jìn)入水體，進(jìn)一步污染河流水質(zhì)。

最后，會(huì)損害河流生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。由于采砂活動(dòng)影響了河流的流速、水深、水質(zhì)等，導(dǎo)致河道生態(tài)環(huán)境要素發(fā)生改變，降低了生境異質(zhì)性，從而會(huì)對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的群落結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響，會(huì)降低生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并且破壞河道生態(tài)平衡。

2 當(dāng)前河長(zhǎng)制下采砂管理面臨的問題分析

2.1 法律體系不健全

目前，我國(guó)還沒有全國(guó)性的河道采砂管理相關(guān)法律，僅長(zhǎng)江干流河道有國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，不利于建立統(tǒng)一的全國(guó)范圍內(nèi)的采砂管理體制。當(dāng)前的采砂管理，呈現(xiàn)出條塊分割、多頭管理的局面，相關(guān)規(guī)則缺乏可操作性。由于缺乏上位法的支持，導(dǎo)致采砂管理實(shí)踐中同時(shí)面臨行政執(zhí)法和刑事司法兩套法律體系，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。

2.2 職責(zé)不清和權(quán)力交叉問題嚴(yán)重

河道采砂管理涉及到眾多部門，包括水務(wù)、國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)、供電、稅務(wù)等部門，各部門職責(zé)劃分不清，同時(shí)存在權(quán)力交織，再加上各部門管理思想的差異，容易引發(fā)各種矛盾，不利于統(tǒng)一管理和及時(shí)制止違法行為。

2.3 監(jiān)管體系不完善

目前我國(guó)對(duì)河道采砂管理缺乏系統(tǒng)全面的監(jiān)管體系，在很多細(xì)節(jié)方面都缺乏有效監(jiān)管。例如在采砂設(shè)備環(huán)節(jié)，采砂船舶的建造和改建管理缺位，一些新的、未經(jīng)監(jiān)管備案的采砂船可能流入市場(chǎng)。在采砂運(yùn)輸環(huán)節(jié)，由于對(duì)“三無”船舶的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致沒有取得采砂許可及處于禁采期外的采砂船利用監(jiān)管漏洞，非常采砂運(yùn)砂。在砂石銷售環(huán)節(jié)，也缺乏完善的市場(chǎng)監(jiān)管，非法采獲的砂石隨時(shí)可上岸銷售，難以禁絕。再加上沒有采用信息化的監(jiān)管手段，自動(dòng)化監(jiān)管設(shè)備不足，都會(huì)影響監(jiān)管效率。

2.4 對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度不夠

由于建筑市場(chǎng)對(duì)砂石料具有很高的需求，采砂成為暴利行業(yè)。由于受經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，偷采盜采時(shí)有發(fā)生。除了受經(jīng)濟(jì)利益誘惑之外，懲處打擊力度不夠也是一大重要原因，對(duì)這一違法行為沒有形成足夠的震懾。目前而言，對(duì)于非法采砂行為，一般僅采用行政處罰手段，包括查封扣押違法采砂設(shè)備及行政罰款等。根據(jù)《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)于非法采砂行為，最高罰款金額為30萬(wàn)元，這與違法采砂所獲得的高額利潤(rùn)相比，微乎其微。

3 當(dāng)前強(qiáng)化河道采砂管理的對(duì)策分析

3.1 制定完善采砂管理法規(guī)

有法可依是依法治國(guó)的關(guān)鍵，為了給河道采砂管理提供強(qiáng)有力的政策和法律依據(jù)，建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)一部全國(guó)性的《河道采砂管理?xiàng)l例》，將全國(guó)各地在河道采砂管理方面一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法上升至法律層面，增強(qiáng)該部法律的可操作性和執(zhí)行效果，為河道采砂管理提供必要的法律依據(jù)。該法律還需進(jìn)一步明確河長(zhǎng)的職責(zé)，將河長(zhǎng)與采砂管理有機(jī)結(jié)合起來。除了全國(guó)性的采砂管理?xiàng)l例外，相關(guān)部門還需出臺(tái)一系列配套政策制定，圍繞“人、船、砂”和“采、運(yùn)、銷”等環(huán)節(jié)，建立全流程的監(jiān)管機(jī)制。

3.2 理順管理體制，壓實(shí)管理責(zé)任

為建立良好的河道采砂管理秩序，必須理順管理體制，明確在河道采砂管理中，水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)部門的關(guān)系及各自的職責(zé)，使相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)力對(duì)等。在嚴(yán)格的權(quán)責(zé)劃分基礎(chǔ)上，方能理順管理體制，進(jìn)一步壓實(shí)管理責(zé)任，促使相關(guān)部門嚴(yán)格履職，提升監(jiān)管效率，避免出現(xiàn)管理漏洞。各地要以河長(zhǎng)制為平臺(tái)，壓實(shí)采砂管理責(zé)任，河長(zhǎng)是相應(yīng)河段管理保護(hù)的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施非法采砂等突出問題的清理整治工作，其他相關(guān)部門需全力配合。

3.3 加大對(duì)違法采砂行為的打擊力度

需在河長(zhǎng)制的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌有關(guān)部門力量，加大對(duì)違法采砂行為的打擊懲處力度。首先，針對(duì)違法采砂行為，要確立更為嚴(yán)格的法律責(zé)任，建立包括行政處分、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任等多元化的責(zé)任形式。其次，要強(qiáng)化追責(zé)措施，包括強(qiáng)制拆卸銷毀、強(qiáng)制責(zé)任卸載和拍賣等。第三，大幅提升處罰金額，對(duì)于非法采砂、無證采砂、非法運(yùn)砂等違法違規(guī)行為，提升罰款金額，可達(dá)到違法所得金額的數(shù)倍，以提高不法分子的違法成本。最后，對(duì)非法采砂行為，根據(jù)其嚴(yán)重程度，進(jìn)行量罪入刑，增加刑法保護(hù)手段。

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