領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方法創(chuàng)新

劉仲文+劉業(yè)欣+張閩軍+劉俊民

我省作為全國(guó)生態(tài)文明先行先試示范區(qū)，“河長(zhǎng)制”是其重要內(nèi)容，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要組成部分，開展領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方法創(chuàng)新勢(shì)在必行。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要目標(biāo)

實(shí)施的“河長(zhǎng)制”，是指由省、市、縣黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任行政區(qū)域“河長(zhǎng)”、“副河長(zhǎng)”，開展領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以積極全面的推動(dòng)各級(jí)黨委、政府組織全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任，強(qiáng)化河流資產(chǎn)及環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，強(qiáng)化建立一把手負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”。審計(jì)明確主要審計(jì)對(duì)象為審計(jì)地方的“第一河長(zhǎng)”。開展領(lǐng)導(dǎo)干部河流保護(hù)離任審計(jì)是建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的一個(gè)重要舉創(chuàng)，是創(chuàng)新綠色發(fā)展指標(biāo)體系的重要組成部分。審計(jì)將以“河暢、水青、岸綠、景美”的河長(zhǎng)制管理目標(biāo)為重點(diǎn)，突出水污染防治、水資源保護(hù)、水生態(tài)維護(hù)、河湖健康保障等核心內(nèi)容，審查各級(jí)黨委、政府以及村級(jí)組織是否多級(jí)聯(lián)動(dòng)，建立水陸共治、部門聯(lián)治、全民群治的河湖保護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，是否全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任。切實(shí)加強(qiáng)水管理，保護(hù)水資源，防治水污染，維護(hù)水生態(tài)，保障河湖健康。

二、開展領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)

開展領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作要緊緊圍繞河長(zhǎng)制工作要求，要與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任掛鉤，審計(jì)任初級(jí)離任時(shí)間節(jié)點(diǎn)時(shí)期河流保護(hù)情況，水體變化情況，審查水域岸線兩個(gè)保有率不萎縮，即水域面積、自然岸線保有率不萎縮；水質(zhì)不惡化，即水質(zhì)功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地表水達(dá)標(biāo)率、集中式飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。切實(shí)了解領(lǐng)導(dǎo)干部在任時(shí)期對(duì)河流保護(hù)具體開展的工作和成效，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行“河長(zhǎng)制”的情況。主要圍繞加強(qiáng)水管理、保護(hù)水資源、防治水污染、維護(hù)水生態(tài)，明確“統(tǒng)籌河湖保護(hù)管理規(guī)劃、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、開展江河源頭和飲用水源地保護(hù)、加強(qiáng)水體污染綜合防治、強(qiáng)化跨界斷面和重點(diǎn)水域監(jiān)測(cè)、推動(dòng)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、加強(qiáng)水域岸線及采砂管理、加強(qiáng)行政監(jiān)管與執(zhí)法、完善河湖管理保護(hù)制度及法規(guī)開展領(lǐng)導(dǎo)干部河流資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)作出任期內(nèi)河流資源環(huán)保責(zé)任評(píng)價(jià)。在開展“河長(zhǎng)制”領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中促進(jìn)河湖保護(hù)管理和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

三、開展領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要內(nèi)容

1.審查河流資源環(huán)境管理方面約束性指標(biāo)、綠色發(fā)展指標(biāo)體系和目標(biāo)責(zé)任制完成方面。審查是否劃定禁止開發(fā)范圍、劃定飲用水源保護(hù)區(qū)，是否實(shí)現(xiàn)江河源頭保護(hù)區(qū)零排放等約束新指標(biāo)，“水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污”三條紅線控制情況，審查是否落實(shí)生產(chǎn)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度，了解水土流失綜合治理、生態(tài)修復(fù)力度、生態(tài)清潔型小流域治理情況。了解“水十條”落實(shí)情況，了解河流水體生態(tài)體系的構(gòu)建情況情況。劃定岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)等有關(guān)情況。是否劃定環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、水環(huán)境惡化區(qū)并進(jìn)行嚴(yán)格管控。監(jiān)控河流水體排放量指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目、環(huán)境管理等，建立水體生態(tài)補(bǔ)償制度等情況。審查綠色發(fā)展指標(biāo)體系中的資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色生活、居民滿意等幾個(gè)指標(biāo)落實(shí)情況。

2.審查河流資源開發(fā)利用保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)、政策措施情況及有關(guān)部門責(zé)任落實(shí)情況，審查《新環(huán)保法》、“水十條”的貫徹落實(shí)情況，在行政執(zhí)法過(guò)程中是否存在、落實(shí)省政府貫徹國(guó)務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的有關(guān)情況。審查水資源管理保護(hù)相關(guān)政策制定和執(zhí)行情況。審查水資源管理保護(hù)政策措施執(zhí)行情況。審查市政府執(zhí)行國(guó)家和省有關(guān)水資源管理保護(hù)政策情況，以及市政府制定相關(guān)政策措施的情況。審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉及水利資源開發(fā)利用保護(hù)事項(xiàng)決策情況。審查部門落實(shí)責(zé)任情況，重點(diǎn)審查環(huán)保部門排污許可和水利部門排污口的設(shè)置管理、水利部門的采砂管理及水利工程管理、林業(yè)部門濕地管理、國(guó)土部門的水域岸線管理、農(nóng)業(yè)部門的漁業(yè)管理等行業(yè)監(jiān)管情況，重點(diǎn)對(duì)水資源、采砂等河湖管護(hù)中存在的突出問(wèn)題監(jiān)督管理情況進(jìn)行審查。

3.審查“河長(zhǎng)制”涵蓋江河湖泊水域有關(guān)的專項(xiàng)整治行動(dòng)情況。審查地方政府是否開展工礦企業(yè)及工業(yè)聚集區(qū)水污染專項(xiàng)行動(dòng)、城鎮(zhèn)生活污水專項(xiàng)治理行動(dòng)、畜禽養(yǎng)殖污染專項(xiàng)整治行動(dòng)、農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)專項(xiàng)治理行動(dòng)、農(nóng)村生活垃圾及生活污水整治行動(dòng)、船舶港口污染專項(xiàng)整治行動(dòng)、侵占河湖水域及岸線專項(xiàng)整治行動(dòng)、非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)、非法設(shè)置入河湖排污口專項(xiàng)整治行動(dòng)、漁業(yè)資源保護(hù)專項(xiàng)整治行動(dòng)等落實(shí)情況及開展效果。

4.審查河流自然資源開發(fā)利用及管理情況，政府部門在涉及取用水、排污等方面相關(guān)審批、管理、指標(biāo)分配的情況。審查取用水總量控制情況。審查水質(zhì)監(jiān)督管理情況。審查政府開展水資源監(jiān)管執(zhí)法工作情況。審查是否建立河湖自然資源監(jiān)督管理制度，有關(guān)建立水域占用補(bǔ)償制度、建立網(wǎng)格化、全方位河湖水域岸線巡查檢查制度和違法行為報(bào)告制度、日常監(jiān)督和考核制度等情況。審查江河源頭和飲用水源地、水源涵養(yǎng)地的保護(hù)情況，是否實(shí)現(xiàn)江河源頭保護(hù)區(qū)零排放。審查水域岸線管理及采砂管理情況，了解有關(guān)河道采砂管理及行政審批情況。了解水體污染綜合防治有關(guān)情況，審查有關(guān)工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染及船舶港口污染的防治情況。了解水資源利用情況，對(duì)總用水量、單位GDP用水量、單位工業(yè)增加值水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等進(jìn)行對(duì)比分析。

5.審查“河長(zhǎng)制”自然資源安全重大污染隱患及預(yù)警機(jī)制建立情況。審查“河長(zhǎng)制”是否建立責(zé)任層層落實(shí)情況，審查是否建立河流突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，是否建立突發(fā)水污染處置應(yīng)急預(yù)案，審查水體、水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況，調(diào)取跨斷面和重點(diǎn)水域監(jiān)測(cè)相關(guān)數(shù)據(jù)，分析該區(qū)域水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)變化情況，審查建立水質(zhì)惡化倒查機(jī)制，是否落實(shí)有關(guān)整治責(zé)任和限期整改措施。審查是否出現(xiàn)水資源污染影響人民群眾生產(chǎn)和生活安全的重大事件，采取了何種緊急治理和長(zhǎng)效治理措施，存在水污染隱患的重大問(wèn)題，重大水污染事件預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制的建立和執(zhí)行情況。對(duì)是否建立水質(zhì)惡化預(yù)警、污染來(lái)源區(qū)域、行業(yè)倒查機(jī)制。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部“河長(zhǎng)制”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)創(chuàng)新方法

1.利用河湖管護(hù)信息系統(tǒng)查詢法，根據(jù)河長(zhǎng)制要求，建立了河湖管護(hù)信息系統(tǒng)，根據(jù)該系統(tǒng)可以查詢對(duì)比水域案線和水質(zhì)變化情況，也可以對(duì)比水雨情、水功能區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、排污口等進(jìn)行監(jiān)控對(duì)比，同時(shí)可以根據(jù)該系統(tǒng)內(nèi)建立的河長(zhǎng)制通訊平臺(tái)、審查日常巡查、舉報(bào)投訴、問(wèn)題督辦、情況通報(bào)、責(zé)任落實(shí)等情況的落實(shí)情況。

2.地理信息系統(tǒng)對(duì)比法，利用“河長(zhǎng)制”建立的全省河湖管理地理信息系統(tǒng)，對(duì)涉河湖岸線的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、涉河工程、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等信息化、數(shù)字化信息對(duì)比，利用衛(wèi)星衛(wèi)片分析成果或按照水利國(guó)土部門行業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)比任期前后的水域面積、自然岸線保有率情況，利用環(huán)保部門監(jiān)測(cè)公布的數(shù)據(jù)，對(duì)比反映重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地表水達(dá)標(biāo)率、集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。對(duì)跨界斷面和重點(diǎn)水域?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染信息、水雨情信息進(jìn)行對(duì)比分析。利用環(huán)保部門的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、水利部門的水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、林業(yè)部門的濕地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、國(guó)土部門的岸線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集對(duì)比。分析對(duì)比領(lǐng)導(dǎo)干部任前任后河流各項(xiàng)指標(biāo)變化情況，從而判斷領(lǐng)導(dǎo)干部任期河流管理和保護(hù)責(zé)任；取得有關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)，對(duì)比規(guī)劃落實(shí)情況，對(duì)比領(lǐng)導(dǎo)干部任前任后各項(xiàng)數(shù)據(jù)的變化情況，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)“河長(zhǎng)制”制度落實(shí)情況。

3.GIS底圖查詢法。在GIS底圖的基礎(chǔ)上，繪制出流域河段責(zé)任劃分圖、生態(tài)文明村落分布圖、規(guī)模以上污染源分布圖、采砂點(diǎn)分布圖、重要涉水工程分布圖、重點(diǎn)水庫(kù)水情、重點(diǎn)水功能區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、養(yǎng)殖劃分區(qū)等有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)行對(duì)比分析，分析查詢重要事件節(jié)點(diǎn)其主要指標(biāo)的變化量，有關(guān)部門落實(shí)責(zé)任等情況。

4.責(zé)任落實(shí)法。重點(diǎn)審計(jì)主體責(zé)任落實(shí)情況、方案制度建設(shè)情況、專項(xiàng)整治行動(dòng)落實(shí)情況。檢查“三大紅線”政策落實(shí)的情況、項(xiàng)目管理責(zé)任落實(shí)情況、規(guī)劃落實(shí)情況，審查河流環(huán)境保護(hù)責(zé)任分解到位，是否落實(shí)各項(xiàng)安全隱患防患責(zé)任，對(duì)地方河流重大事項(xiàng)的決策是否失誤，各項(xiàng)責(zé)任未落實(shí)對(duì)河流資源環(huán)保所造成的影響，對(duì)社會(huì)造成的影響等，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部在政策制度方面應(yīng)負(fù)的有關(guān)責(zé)任。

5.生態(tài)績(jī)效考核法。河流環(huán)保績(jī)效評(píng)估管理制度建設(shè)的健全性、有效性和執(zhí)行性。主要從工程的社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度進(jìn)行審計(jì)。社會(huì)效益評(píng)價(jià)制度健全、有效和執(zhí)行，具體指河流保護(hù)的水體變化、水質(zhì)變化、河流生物等情況，治理后河堤防洪標(biāo)準(zhǔn)提高；區(qū)域內(nèi)主要河流的水質(zhì)狀況和變化趨勢(shì)情況，是否達(dá)到預(yù)期整治目標(biāo)等評(píng)估制度符合性、有效性和執(zhí)行性；生態(tài)效益評(píng)價(jià)制度健全、有效和執(zhí)行，具體指項(xiàng)目區(qū)兩岸種植植被，采用生物護(hù)岸護(hù)坡及攔河閘壩數(shù)量等評(píng)估制度有效性和執(zhí)行性。檢查分析項(xiàng)目治理完成后治理效果與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的差異，有無(wú)虛假績(jī)效評(píng)估問(wèn)題；檢查當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)生態(tài)環(huán)保部門履行監(jiān)控職責(zé)，采取預(yù)防和整治措施的情況。

（作者單位：江西省審計(jì)廳、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)）