行政體制屬性解

謝斌

摘? ?要： 行政體制是行政管理學(xué)的一個核心性概念，是行政管理學(xué)邏輯體系的一塊重要基石，準(zhǔn)確界說行政體制的概念，對優(yōu)化完善行政管理學(xué)的邏輯體系具有積極的理論意義。概念的內(nèi)涵源于對象的本質(zhì)屬性，要準(zhǔn)確界說行政體制的概念，就不能不系統(tǒng)解讀行政體制的本質(zhì)屬性。行政體制具有強(qiáng)烈的政治性、普遍的公共性、嚴(yán)密的系統(tǒng)性、相對的獨(dú)立性和開放、發(fā)展性，其概念，不論用什么樣的語句來表達(dá)，只要濃縮反映了這些屬性，那就是一個準(zhǔn)確完整的行政體制定義。

關(guān)鍵詞： 行政; 體制; 屬性

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.001

The Interpretation on the Attributes of Administrative System

XIE Bin

（School of Management， Northwest University of Political Science and Law， Xian 710063， China）

Abstract： The administrative system is a core concept of administration management， an important cornerstone of the logical system of the administration management. Interpreting the concept of administrative system accurately brings positive theoretical significances to optimize and complete the logical system of administration management. Since the content of a concept stems from the essential attributes of the object， interpreting the concept of administrative system accurately needs to interpret systematically the essential attributes of administrative system. This paper claims that the administrative system features powerful political nature， pervasive commonality， rigorous systematicity， comparative independence， openness and? expansibility. Whatever the sentences are chosen to express the concept of the administrative system， it would be an accurate and complete definition once it reflects the attributes concentratedly.

Key words： administrative; system; attribute

最近，筆者閱讀了一些高校行政管理學(xué)的教材和研究行政體制方面的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)高校行政管理學(xué)教材很少有專門討論行政管理體制的章節(jié)，即便有也沒能準(zhǔn)確界說行政體制概念。研究行政體制的諸多文獻(xiàn)，雖然界說行政體制概念，但也是見仁見智，眾說紛紜，莫衷一是。筆者以為，行政體制是行政管理學(xué)的一個核心概念，需要準(zhǔn)確界說，而行政體制的特性是準(zhǔn)確界說行政體制概念的根據(jù)，因此科學(xué)解讀行政體制的特性，對科學(xué)界說行政體制的概念就顯得頗有意義。筆者認(rèn)為，行政體制是社會政治上層建筑的重要組成部分，是由國家對行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、行政職責(zé)的劃分、行政權(quán)力的配置、行政運(yùn)行的規(guī)范與機(jī)制所構(gòu)成的動態(tài)有機(jī)體系。它有如下五個方面的特性或本質(zhì)屬性。

一、強(qiáng)烈的政治性

行政體制寓于國家政治體制，是國家政治體系特別重要的有機(jī)組成部分。馬克思主義認(rèn)為，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，其本質(zhì)在于集中實(shí)現(xiàn)和維護(hù)所代表的根本利益;而運(yùn)行中的公共行政體制，正是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過對國家和社會公共事務(wù)的管理，執(zhí)行黨和國家的意志，集中體現(xiàn)即表達(dá)、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)人民或公民共同體的根本利益，很顯然，公共行政體制中充盈著滿滿的政治性。

行政體制具有的政治性強(qiáng)烈而鮮明，是因?yàn)樗恼蔚匚缓腿窟\(yùn)行過程，都同國家、執(zhí)政黨這樣的政治核心內(nèi)在地聯(lián)系在同一統(tǒng)一體中。其一，行政體制的確立和改革，決定于國家意志，是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)體現(xiàn)人民公意的憲法和法律決定的，所以具有很強(qiáng)的政治合法性。其二，行政體制作為國家政治體制的有機(jī)組成部分，必須執(zhí)行國家意志，充當(dāng)國家的政治工具，滿足國家的政治的要求，所以在實(shí)現(xiàn)國家政治目的的過程中，充分發(fā)揮著巨大的政治功能。其三，行政體制的確立和運(yùn)行，是在社會政治核心執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，貫徹執(zhí)行黨的政治路線和方針、政策，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)人民或公民共同體根本利益，所以也有很高的政治權(quán)威性和寬厚的社會基礎(chǔ)。其四，國家行政體制，以強(qiáng)有力的國家暴力體系為依托，因此它的依法運(yùn)行勢在必行，不可阻擋。所以，行政體制的政治性不僅鮮明，而且還很強(qiáng)烈。

政治是行政的靈魂，決定行政運(yùn)行的方向，因此政治性在行政體制屬性中，是固有的首要的基本屬性。正因?yàn)槿绱?，以?xí)近平同志為核心的黨中央，但凡論及行政體制和服務(wù)型政府建設(shè)，總是特別強(qiáng)調(diào)其中的政治建設(shè)，并且把政治建設(shè)擺在了服務(wù)型政府建設(shè)的首要位置。

二、普遍的公共性

行政體制屬于國家體系，是純公共部門，它基于公共意志而產(chǎn)生，按照公共意志而運(yùn)行，不斷供給公共產(chǎn)品，提供公共服務(wù)，致力于建構(gòu)和維護(hù)公平正義的公共秩序，為最大多數(shù)民眾謀求公共利益，因此其公共性不言自明。

國家體系中的立法體制，同司法體制和行政體制一樣，都屬純公共部門，也有同質(zhì)的公共性，但它們體現(xiàn)公共性的情形并不相同：立法體制中運(yùn)行立法機(jī)關(guān)的立法活動，是基于民意，以法律的形式來確定和表達(dá)國家意志的，而這種國家意志，實(shí)質(zhì)上就是以法律的形式所體現(xiàn)的公共利益分配方案，這是立法體制體現(xiàn)其公共性的基本方式。立法體制體現(xiàn)公共性的方式，有兩個明顯的特點(diǎn)：一是立法是通過會議的形式進(jìn)行的，會議是定期和不定期舉行的，并非天天有會，連續(xù)不斷進(jìn)行，因此，立法體現(xiàn)公共性的過程并不連續(xù)而具有一定的間隔性。[1]66二是通過立法會議確定的源于民意的蘊(yùn)含公共性的法律，要作用到民眾之中，還要有行政與司法等中介環(huán)節(jié)，所以，其公共性的顯現(xiàn)還缺少直接性和具體性，民眾還不能直接真切感受到。

司法體制隸屬于國家體系，也屬純公共部門。司法體制中的訴訟、審判、監(jiān)督與救濟(jì)，是司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的具體行為，而其所執(zhí)行的法律是公共意志的體現(xiàn)，所以，執(zhí)行法律的司法，也必然體現(xiàn)公共性。執(zhí)行法律的司法活動，實(shí)行著“不告不理”的原則，也就是“告才受理”，[1]236這樣執(zhí)行法律的司法，就不僅顯現(xiàn)出了被動執(zhí)行的特點(diǎn)，而且也顯現(xiàn)出司法涉及面比較狹窄的特點(diǎn)。這樣一來，司法所體現(xiàn)公共性的范圍也就不那么寬廣了。

行政體制中的公共行政則不然，它不同于立法，它“有經(jīng)常性，必須連續(xù)地活動”[1]66;它也不同于司法，不僅是主動的，“不待案情的告發(fā)，就可以為自己訂下‘議事的日程”，而且涉及社會的各個層面和社會過程各個環(huán)節(jié)，并具體直接地作用到了各界組織與群眾，這樣一來，行政體制中的公共行政就不僅在時間上連續(xù)不斷、無時不有，空間上異常寬廣、無處不在，而具有廣闊的普遍性;同時，行政執(zhí)行國家意志和法律，要加以分解和細(xì)化，要具體落實(shí)到各界基層群眾之中，所以又有直接、可感、普遍的現(xiàn)實(shí)性。正是這種普遍的現(xiàn)實(shí)性，使得其所承載的公共性也就表現(xiàn)得更直接、更可感，因而也就更凸顯。

公共性是行政體制的本質(zhì)屬性。所有國家的政府行政體制都具有公共性，否則政府行政就不成為公共行政了。但在不同的國家，行政體制公共性蘊(yùn)含的核心價值和先進(jìn)程度是不同的。我國的行政體制，是中國特色的社會主義的國家行政體制，它的公共性所體現(xiàn)的核心價值，概括地說，就是以人民為中心，完全徹底地為人民服務(wù)。因?yàn)?，我國的行政體制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下基于人民生產(chǎn)、生活和全方位發(fā)展的客觀要求建構(gòu)起來的，是依照體現(xiàn)人民意志的憲法和法律來運(yùn)行的，是以實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)人民群眾的公共利益為目標(biāo)和皈依的。我國行政體制公共性的內(nèi)容是科學(xué)的和先進(jìn)的。因?yàn)?，其一，我國行政體制蘊(yùn)含的公共性，建構(gòu)在科學(xué)的馬克思主義歷史唯物主義的理論基礎(chǔ)上，融入了馬克思主義的群眾觀和人民中心思想。其二，我國行政體制是在先進(jìn)的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和運(yùn)行的，融入了黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。其三，人民群眾作為我國行政體制的社會基礎(chǔ)，決定了行政體制運(yùn)行所要實(shí)現(xiàn)的是社會最廣泛群體的共同利益。

由此可以看出，我國行政體制的公共性本質(zhì)上就是人民性。我們緊緊抓住這一點(diǎn)，就會在行政體制改革中，始終堅(jiān)持一切改革都要有利于人民的根本原則;就會在政府的建設(shè)中，把為人民服務(wù)的意識升華和能力建設(shè)作為重中之重;就能保證我們的改革與建設(shè)，避免誤入歧途，始終沿著正確的方向穩(wěn)健前進(jìn)。

三、嚴(yán)密的系統(tǒng)性

從行政體制對國家政治體制系統(tǒng)的從屬關(guān)系看，行政體制系統(tǒng)是有機(jī)組成國家政治體制系統(tǒng)的一個支系統(tǒng);從行政體制系統(tǒng)在國家政治體制系統(tǒng)中的功能定位看，它是國家政治體制系統(tǒng)中相對獨(dú)立的一個支系統(tǒng)。這樣一來，行政體制這個支系統(tǒng)，就有著兩個方面的規(guī)定性。

一是它作為從屬于國家政治體制系統(tǒng)的一個支系統(tǒng)，具有政治體制系統(tǒng)區(qū)別于其他系統(tǒng)的規(guī)定性，這就是“合法強(qiáng)制性”。[2]其強(qiáng)制性是：系統(tǒng)的依法運(yùn)行，即使遇到大的干擾和阻力，也能強(qiáng)行排除而繼續(xù)運(yùn)行下去的性質(zhì)。系統(tǒng)的這種強(qiáng)制性是合法的，既有法學(xué)意義上的合法性，即法理依據(jù)，法律對強(qiáng)制運(yùn)行的認(rèn)肯;也有政治學(xué)意義上的合法性，即人民或公民共同體的廣泛認(rèn)同;法是公民共同體公意的體現(xiàn)，因此法律認(rèn)肯，也意味著得到了公民共同體的認(rèn)同。這種合法強(qiáng)制性，是系統(tǒng)有序運(yùn)行的根本保證;沒有這種強(qiáng)制性，就無法排除來自系統(tǒng)內(nèi)外的干擾和阻力，系統(tǒng)中就會亂象叢生，陷入無序的混亂狀態(tài)。

二是它作為國家政治體制系統(tǒng)中相對獨(dú)立的一個支系統(tǒng)，同其他的支系統(tǒng)有不同的職能分工，因而也具有各自獨(dú)特的規(guī)定性。在國家政治體制系統(tǒng)中，以立法機(jī)構(gòu)為實(shí)體的立法體制支系統(tǒng)在于依據(jù)民意立法，以政府機(jī)構(gòu)為實(shí)體的行政體制支系統(tǒng)在于執(zhí)行法律，以司法機(jī)構(gòu)為實(shí)體的司法體制支系統(tǒng)在于依法維護(hù)立法機(jī)構(gòu)制定的法律與行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律的過程?；谶@種職能分工，支系統(tǒng)形成了各自特殊的規(guī)定性：立法顯現(xiàn)“決策”特性，司法顯現(xiàn)“維護(hù)”的特性，行政則是有“執(zhí)行”的規(guī)定性。這些支系統(tǒng)的職能分工，一方面成為各個支系統(tǒng)不同規(guī)定性形成的依據(jù)，使它們相對獨(dú)立，界限分明;另一方面又成為各支系統(tǒng)間互相銜接的基礎(chǔ)，使它們得以有機(jī)聯(lián)結(jié)，成為完整統(tǒng)一的政治體制系統(tǒng)。

在邏輯思維中，我們可以把行政體制支系統(tǒng)抽象出來，成為一個獨(dú)立自主的系統(tǒng)。在這種抽象的意義上，行政體制系統(tǒng)也是有所有系統(tǒng)都有的規(guī)定性。（1）系統(tǒng)構(gòu)成的整體統(tǒng)一。行政體制作為系統(tǒng)，是由多要素構(gòu)成的完整統(tǒng)一體。（2）系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有機(jī)性。它作為系統(tǒng)，有特定的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)是由系統(tǒng)要素之間、要素與整體之間、整體與外部環(huán)境之間的相對穩(wěn)定的聯(lián)系構(gòu)成的，這些聯(lián)系不是加和堆砌的機(jī)械聯(lián)系，而是彼此不可分割的自洽關(guān)系，這種不可分割的自洽性就是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有機(jī)性。（3）系統(tǒng)功能的非加和性。行政體制系統(tǒng)中的要素各有自己的功能，這些功能是其系統(tǒng)整體功能的基礎(chǔ)，但不是要素功能之和，同其他系統(tǒng)一樣，也有這種非加和性，整體功能大于要素功能之和。（4）系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的相互決定性。一方面結(jié)構(gòu)決定功能的性質(zhì)和內(nèi)容，另一方面功能決定結(jié)構(gòu)的存在及延續(xù)。（5）系統(tǒng)的動態(tài)有序性。常態(tài)之下，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間，是彼此平衡的和相互適應(yīng)的，因此系統(tǒng)的運(yùn)行是有序的。隨著時間的推移，內(nèi)部要素和外部環(huán)境的變化，系統(tǒng)內(nèi)部與內(nèi)外部之間的平衡就會發(fā)生傾斜，產(chǎn)生失衡現(xiàn)象，彼此之間也會隨之變得不盡適應(yīng)，于是系統(tǒng)逐漸進(jìn)入失序狀態(tài);如不適時調(diào)整、改革，失序的混亂加劇，系統(tǒng)就有解體的危險，所以行政體制的改革就成為勢在必然的選擇。通過系統(tǒng)的創(chuàng)新改革，行政體制內(nèi)、外達(dá)到新的平衡和相互適應(yīng)，于是行政體制系統(tǒng)又進(jìn)入有序運(yùn)行的新常態(tài)。有序到失序，再到新的有序狀態(tài)，所展現(xiàn)的是一個動態(tài)有序過程，所以我們把這個過程的特性稱之為動態(tài)有序性。