鄉(xiāng)村振興背景下村務監(jiān)督有效性研究

沈費偉 盧福營

摘要：鄉(xiāng)村振興時代總結(jié)和深化村務監(jiān)督委員會制度的實踐經(jīng)驗，將有助于推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。已有村務監(jiān)督研究盡管注意到了權(quán)力調(diào)控、民主監(jiān)督、制度創(chuàng)新、利益保障等研究視角，但忽視了監(jiān)督有效性視角，并且尚未結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效性進行分析。從治理有效性視角出發(fā)，通過調(diào)查和評估武義縣村務監(jiān)督有效性，發(fā)現(xiàn)當前村務監(jiān)督委員會制度在效率、效果、效應三個層面均取得了重要績效。導致村務監(jiān)督有效的因素，主要包括監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合、監(jiān)督制度的規(guī)范性保障以及監(jiān)督結(jié)構(gòu)的復合性調(diào)適。為持續(xù)提高村務監(jiān)督制度的治理績效，未來需要以問題為導向?qū)嵤┐鍎站珳时O(jiān)督，通過精準定位村務監(jiān)督、實施差異化村務監(jiān)督、提升村務監(jiān)督的專業(yè)化能力、建構(gòu)簡約高效的村務監(jiān)督制度機制，最終推進基層治理現(xiàn)代化目標。

關(guān)鍵詞：治理有效性;村務監(jiān)督委員會;基層治理現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0079-009

“后陳經(jīng)驗”是浙江人民在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的一個偉大創(chuàng)造，對于遏制腐敗，促進農(nóng)村基層民主與社會和諧做出了重大貢獻。習近平總書記先后做出8個批示，給予了高度關(guān)注。今年是后陳村務監(jiān)督委員會成立15周年，總結(jié)村務監(jiān)督運行十五年來的有效治理經(jīng)驗，做好深化“后陳經(jīng)驗”后半篇文章，對于促進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化具有重要的研究意義。

一、文獻述評與研究價值

民主監(jiān)督是村民自治的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。伴隨著村民自治的發(fā)展，村務監(jiān)督逐漸獲得了學界關(guān)注，并進行了多視角、多層面的研究。

早在20世紀下半葉，許多國內(nèi)外學者從不同的研究前提出發(fā)，運用各種理論范式對中國村務監(jiān)督問題及其治理做了多種解釋，較有代表性的有：Helen Sui的村務監(jiān)督與村莊國家化、Prasenjit Duara的贏利型經(jīng)紀人與村務監(jiān)督失靈、Kevin J.OBrien的基層村務民主與村民選舉、Susan Lawrence的村莊村務公開制度與農(nóng)村治理、Jean c.oi的農(nóng)村地方法團主義與村務民主監(jiān)督問題、徐勇的農(nóng)村村務監(jiān)督與村級民主自治、趙芙蓉的村級民主監(jiān)督機制、趙景福的農(nóng)村民主監(jiān)督制度，等等。這些研究從不同側(cè)面分析了中國村務監(jiān)督的治理方式和影響因素，揭示了中國村務監(jiān)督與農(nóng)村基層治理的關(guān)系。

21世紀，尤其是2004年浙江省武義縣村務監(jiān)督委員會的成立，使得村務監(jiān)督與基層群眾自治議題日益成為政治學、社會學、法學、管理學等多個學科研究的熱點。胡序杭認為，解決村務民主監(jiān)督制度困境的關(guān)鍵在于實現(xiàn)制度創(chuàng)新，改善制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，劉知林強調(diào)應該以誘致性與強制性融合形式作為村務監(jiān)督制度變遷的基本選擇，旨在形成一個兩種變遷模式相互支撐又相互依賴的制度變遷機制。戴冰潔則提出，高度有效的村務監(jiān)督光靠制度保障還不夠，需要村民組織的積極參與。伴隨著不同學者對村務監(jiān)督研究的持續(xù)深化，2010年這一農(nóng)村基層民主管理的創(chuàng)新制度被寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》，使得村務監(jiān)督研究迎來了又一高潮。朱磊的研究發(fā)現(xiàn)，當前村民的權(quán)利意識不斷覺醒，但是存在著農(nóng)民權(quán)利保障和村務監(jiān)督法律缺失問題，因此完善村務監(jiān)督的法律機制是保障村民權(quán)益的重要基礎(chǔ)。李莉則從分權(quán)制衡的角度提出，當前缺乏村務監(jiān)督委員會監(jiān)督工作的程序性治理手段。盧福營等也提出，盡管村務監(jiān)督有助于促進村民自治和基層民主的正向創(chuàng)新，但是依然面臨著治理效果不足、制度創(chuàng)新不佳的困境。@在學術(shù)界的引導和助推下，2017年12月中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，使該制度從治村之計上升到治國之策。近年來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，中國村務監(jiān)督研究又呈現(xiàn)出一些新的趨向：一是探索不同條件下村務監(jiān)督的有效實現(xiàn)形式;二是村務監(jiān)督制度的績效評價研究;三是研究新型城鎮(zhèn)化中的村務監(jiān)督完善機制。

宏觀地看，過去十幾年中國村務監(jiān)督研究主要集中于以下視角：一是權(quán)力調(diào)控視角。將村務監(jiān)督權(quán)獨立出來，由村務監(jiān)督委員會獨立行使，形成了村莊決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立并相互制約;二是民主監(jiān)督視角。認為在社會轉(zhuǎn)型過程中村務監(jiān)督面臨著各項挑戰(zhàn)與問題，除了需要實現(xiàn)權(quán)力制衡的目標外，還需保障村民群眾民主監(jiān)督的利益價值訴求;三是制度創(chuàng)新視角。村務監(jiān)督是一項完善基層民主監(jiān)督形式的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了誘致性與強制性制度變遷的融合過程;四是利益保障的視角。村務監(jiān)督構(gòu)建了村民與村干部的溝通機制，是維護農(nóng)民合法利益的重要保障。

綜上所述，村務監(jiān)督研究已然引起了國內(nèi)外學者們的高度關(guān)注與研究，并且也產(chǎn)生了豐富的學術(shù)成果。但是現(xiàn)有研究存在著以下值得進一步深挖和探討的理論空間：第一，村務監(jiān)督研究主要借用西方權(quán)力監(jiān)督理論（三權(quán)制衡）作為理想的參照來衡量中國村務監(jiān)督實踐，進而提出解決中國村務監(jiān)督失靈的對策建議，未能充分關(guān)注西方監(jiān)督理論在中國村務監(jiān)督研究中的適用性;第二，村務監(jiān)督研究主要表現(xiàn)為選擇性研究，集中于運用靜態(tài)的制度性研究為主，缺少對村務監(jiān)督動態(tài)的“事件一過程”研究，更缺乏對村務監(jiān)督創(chuàng)新方式的研究;第三，村務監(jiān)督研究過分強調(diào)中國村務監(jiān)督的一般性和普適性層面，一定程度上忽略了地區(qū)層面村務監(jiān)督的特殊性和差異性，導致村務監(jiān)督的針對性和精準度不足;第四，村務監(jiān)督盡管注意到了權(quán)力調(diào)控、民主監(jiān)督、制度創(chuàng)新、利益保障等研究視角，但卻忽視了更為重要的監(jiān)督有效性視角，并且尚未結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效性進行研究。

鑒于此，本研究以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，從治理有效性切入，依據(jù)對村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新地——浙江省武義縣的調(diào)查，嘗試從效果、效率、效應三個維度，對村務監(jiān)督的有效性進行評價與分析，揭示促進村務有效監(jiān)督的原因，在此基礎(chǔ)上提出新時代村務精準有效監(jiān)督的促進策略。

二、治理有效性：評價村務監(jiān)督有效性的理論與方法

治理有效性是針對治理失敗或治理無效而提出來的，鮑勃·杰索普較早地提出了治理失敗的命題。在他看來，治理盡管被賦予許多優(yōu)勢價值，但卻依然無法解決政府治理失敗難題。為此，要想實現(xiàn)有效治理目標，就需要構(gòu)建與維護好各個治理主體之間的合作網(wǎng)絡關(guān)系，達成有效的治理結(jié)構(gòu)，從而形成集體行動。美國學者弗蘭西斯·福山認為，雖然政府是社會治理的最主要行為體，但“韋伯式科層制”只是治理的理想型，有效的治理更應該考慮提高政府能力和官僚自主性。而英國地方治理專家格里·斯托克則認為構(gòu)建政府有效治理機制，必須要將公民納入社會問題中，此外政府單元內(nèi)部操作還必須與其他多種社會組織相互協(xié)作。美國耶魯大學農(nóng)業(yè)研究項目主任、政治學家詹姆斯·斯科特進一步指出，國家在實施社會項目的過程中，政府制定規(guī)劃還必須要了解地方習慣和實踐知識，才能取得治理成功。國內(nèi)學者徐勇、俞可平、周雪光、何艷玲、王浦劬、毛壽龍等學者都傾向于以“善治”來闡釋“有效治理”的內(nèi)涵，即通過官民共治，達到公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。

上述研究表明，政治學者們主要是從治理的主體角度，即政府主體、市場主體以及社會主體論證治理有效性。其實除了實現(xiàn)各個治理主體的治理效果之外，治理有效性的評估還需要考慮治理的效率和治理的社會效應問題。基于此，借助管理學中的“三效”評價方法，我們認為治理有效性主要表現(xiàn)在效果、效率和效應三個層面：

首先，治理效果的具體含義是指公共事務治理實踐中，治理主體能否通過治理手段達到治理活動的預期目標，這是衡量治理是否有效的標準之一。公共事務治理追求的效果，應當是在長期的治理過程中治理對象的變化、治理手段的變化、治理目標的達成。這使得對治理效果的評價應當基于公共事務治理的整個過程。在實際治理效果評價中，治理效果是一種以結(jié)果為導向的治理評估方式，也是治理成果最直觀的體現(xiàn)。

其次，治理有效率的評價標準理應包括以下兩方面：一是治理主體在治理投入上的相對比重降低;二是治理對象在單位時間里，獲得的效益在相對比重中得到提升。按照這種理解，治理效率即為治理主體在單位時間里完成治理任務的低成本、高收益問題。

最后，治理效應則指的是治理主體在具體的治理實踐中，通過完成治理目標，而產(chǎn)生了良好的治理影響和社會評價。

綜合而言，治理有效性中的“三效”體現(xiàn)為效果、效率和效應的辯證統(tǒng)一。其中，效果是指達到目標的程度，是治理有效性的基石、靈魂和著力點;效率是指低成本和高收益的關(guān)系，是治理有效性得以實現(xiàn)的必要條件和必經(jīng)之路;效應是指社會影響與社會好評，是治理有效性最終的目標。

下面我們試圖借助調(diào)查所獲資料，運用治理有效性的分析框架和評價機制，對武義縣的村務監(jiān)督實踐進行治理有效性評估，即主要從效果、效率、效應三個維度對武義縣村務監(jiān)督工作進行客觀的分析與評價。

三、武義縣村務監(jiān)督有效性的調(diào)查與評估

（一）武義縣村務監(jiān)督有效性的總體概況

后陳村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)立，是問題倒逼的回應性創(chuàng)新。20世紀90年代前，地處武義縣城郊的后陳村一直都是全縣的紅旗村。90年代末武義縣工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進，后陳村大量的農(nóng)地被征用，由此增加了1900余萬元的村集體收入資金。村集體資金在短時間內(nèi)的急劇增多，立刻暴露出后陳村村務不公開、財務管理混亂等一系列問題，干群矛盾迅速激化，群眾上訪不斷，多次調(diào)解無果。因此，后陳村廣大村民從2003年開始了村務監(jiān)督的工作探索。2003年11月，在武義縣政府的支持下，白洋街道工辦副主任胡文法被任命為后陳村黨支部書記，他積極帶領(lǐng)村民探索遏制村務腐敗、維護村莊秩序的制度創(chuàng)新，創(chuàng)建了村民財務監(jiān)督小組，即武義村務監(jiān)督委員會的雛形。

2004年6月18日，在武義縣委縣政府有關(guān)部門和白洋街道辦的指導下，后陳村積極探索村務監(jiān)督制度的深化路徑，并初步形成了《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監(jiān)督制度》，同時召開村民代表會議通過了成立村務監(jiān)督委員會的方案。由此，村務監(jiān)督的“一個機構(gòu)與兩項制度”正式確立，標志著村務監(jiān)督委員會在武義后陳村誕生。

村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)立之初，頗受爭議。2005年6月17日，時任中共浙江省委書記習近平專程來到后陳村調(diào)研，充分肯定了村務監(jiān)督委員會的制度創(chuàng)新，并指明了村務監(jiān)督的工作方向。在習近平總書記的親自關(guān)切和指導下，村務監(jiān)督委員會制度不斷得到發(fā)展與完善，并開始由“武義首創(chuàng)”過渡到“全省推廣”，再到“全國實施”。2010年村務監(jiān)督委員會制度正式寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》。在“后陳經(jīng)驗”多年的探索實踐中，習近平總書記持續(xù)關(guān)注這項工作，2005年至2014年，先后8次作出重要批示，對該項工作予以肯定和指導。2017年歲末，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，為新時期村務監(jiān)督委員會的工作指明了法治化的方向。

綜合而言，在村務監(jiān)督委員會15年來的運行中，武義縣始終堅持問題導向，在制度設計、工作機制、監(jiān)管方式等方面不斷增強規(guī)范化、合理化與標準化建設，推動村務監(jiān)督制度向縱深發(fā)展。實踐證明，村務監(jiān)督制度在推動農(nóng)村基層民主自治，促進農(nóng)村基層黨風廉政建設，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。隨著村民群眾民主法治意識不斷增強，深化村務監(jiān)督制度建設，提升村務監(jiān)督工作實效已是現(xiàn)實所需。

（二）武義縣村務監(jiān)督有效性的評估

1.村務監(jiān)督委員會制度的效果評估。

第一，村務監(jiān)督委員會制度調(diào)動了村民的政治熱情，重建了干部與群眾的信任關(guān)系。武義縣委縣政府在后陳村主動推動創(chuàng)建村務監(jiān)督委員會制度的初衷之一，就是要改變因村民群眾參與不足引發(fā)對干部及其管理工作的不信任，甚至導致群眾強烈不滿和上訪，危害鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)象。通過村務監(jiān)督委員會制度建設和一系列民情溝通工作，逐漸使得村干部重新得到了村民群眾的理解與支持，一定程度上重建了兩者之間的信任關(guān)系，使村干部擁有了更好的合法性基礎(chǔ)。不僅如此，通過村務監(jiān)督使村民逐步恢復了參與村務管理的熱情，真正保障和實現(xiàn)了村民當家作主的新局面。

履坦鎮(zhèn)壇頭村村務監(jiān)督委員會從精品村項目建設開始就激發(fā)群眾參與熱情，積極為古建筑修繕提供合理建議。村務監(jiān)督委員會通過將這些整理好的村民意見在村民代表會議上討論交流，從而為精品村工程修繕建言獻策。村書記林衛(wèi)良說：“古建筑修繕工程過程中很多部分采用了村務監(jiān)督委員會提供的村民反映的辦法，現(xiàn)在工程開展得如火如荼，村民也紛紛為工程點贊?！保ㄔL談記錄：20190409）

再比如，茭道鎮(zhèn)蔣馬洞村村書記說到：“村務監(jiān)督委員會要在村黨組織領(lǐng)導下，不斷加強自身建設，獨立開展對村務決策、村務管理、村務公開、村干部勤政廉政等方面的監(jiān)督，支持村黨組織和村民委員會正常開展工作，不僅有助于調(diào)動村民的政治熱情，而且也為村兩委工作提供了許多便利，真正保障和實現(xiàn)村民當家作主的要求?！保ㄔL談記錄：20190412）

第二，村務監(jiān)督委員會制度構(gòu)建了權(quán)力制約機制，極大地約束了公權(quán)力的濫用。分權(quán)制約是村務監(jiān)督委員會制度設計的重要目標，當初有人甚至于把村務監(jiān)督委員會視為村支委、村委會之外的村級“第三權(quán)力”。武義縣村務監(jiān)督運行中，通過將村務監(jiān)督權(quán)單獨從村級權(quán)力中劃分出來，并將其賦予村務監(jiān)督委員會合法行使，從而有助于重構(gòu)村莊的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立”關(guān)系，有助于規(guī)范村干部權(quán)力行使，產(chǎn)生了良好的權(quán)力調(diào)控效果。

白洋街道后陳村作為全國村務監(jiān)督委員會的誕生地，自其成立之始就注重對村干部的權(quán)力規(guī)制問題。據(jù)后陳村村監(jiān)委書記陳玉球說道：“自2004年以來，雖然我們換了6屆村班子，前后20余名村干部進行了調(diào)整更替，但是我們卻創(chuàng)造了村干部‘零違紀、村務事項‘零上訪、工程‘零投訴、不合規(guī)支出‘零入賬的‘四零記錄，完成了‘從亂到治的華麗轉(zhuǎn)身，村黨支部領(lǐng)導核心地位更加突出，號召力、凝聚力更強，干群關(guān)系更融洽和諧?！保ㄔL談記錄：20190508）

壺山街道城西村村務監(jiān)督委員會主任陳鎂瑩說道：“我們村委書記是2017年剛通過村民選舉出來，由于村書記年紀輕、資歷淺，因此相較于擔任十多年村干部的老村主任而言，在村兩委管理決策中處于明顯的‘弱勢地位。盡管如此，我作為村務監(jiān)督委員會主任，在村黨支部書記和村委會主任之間起到了很好的平衡機制。特別是在村莊公共事務決策過程中，我會依據(jù)村莊的客觀實際，平衡兩者的意見，最終達成符合村莊長遠發(fā)展和尊重村兩委意見的最終決策。”（訪談記錄：20190511）

第三，村務監(jiān)督委員會制度形成了信息溝通機制，有效地實現(xiàn)了矛盾化解、行為糾偏。追責是村務監(jiān)督的重要功能，但并非創(chuàng)立村務監(jiān)督委員會制度的目的。村務監(jiān)督委員會制度建設的重要目標之一，無疑是防止和避免干部決策管理的違規(guī)與錯誤，減少和化解矛盾沖突，保持社會和諧發(fā)展。從一定意義上說，村務監(jiān)督委員會制度的一個重要特點是從鄉(xiāng)村熟人社會的實際出發(fā)建立了獨特的信息溝通機制。借助于村務監(jiān)督委員會的信息溝通，使得村務管理中大量的矛盾在萌芽狀態(tài)就得到化解，一些不合理不合規(guī)的問題在事前、事中得到糾正，有力地保障了農(nóng)村社會的和諧，促進了農(nóng)村社會的發(fā)展。

坦洪鄉(xiāng)趙村村監(jiān)委會主任說道：“為改善農(nóng)村人居環(huán)境，解決農(nóng)民建房難問題，2015年坦洪鄉(xiāng)趙村開始空心村改造工程。在空心村改造過程中，村民趙某出去趕集，家里只剩下年邁的老母親，這時村委會叫了工程隊伍對趙某的舊房進行拆遷。我當時想到，他們戶主不在家，一定不能夠拆遷。如果硬是拆遷了，等戶主回來了，肯定是要出事情的。因此，我馬上趕到施工現(xiàn)場，和村委書記說明了原因之后，制止了這起危房拆遷事件。后來村民趙某得知此事，專程來我家表示感謝?！保ㄔL談記錄：20190407）

在調(diào)研中，王宅鎮(zhèn)王宅村村務監(jiān)督委員會主任向我們反映：“在村莊公共決策中，我們村支部書記和村委主任有時候看法存在差異，這個是我體會最深的一點。不管是這一屆還是上一屆，這個問題一直存在。作為一個班子集體，如果大家意見存在分歧，那事情也做不好。就像一場戲，我雖然不是主角，但我卻扮演著導演的角色，要把這場戲完美地給演下去。我們村務監(jiān)督委員會在村兩委之間構(gòu)建起了橋梁，發(fā)揮著紐帶作用，通過信息溝通、信息收集，發(fā)揮兩方面作用：一是有利于化解村兩委的矛盾;二是有利于化解村兩委與村民之間的矛盾?！保ㄔL談記錄：20190431）

2.村務監(jiān)督委員會制度的效率評估。

第一，村務監(jiān)督委員會制度有效地促進了村集體資產(chǎn)的增收節(jié)支，是一項低成本、高收益的制度創(chuàng)新。據(jù)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前武義縣各個村莊中村監(jiān)委主任的工資一般為2萬8左右，考核優(yōu)秀的也就近3萬元;而村監(jiān)委委員是沒有工資收入的，只有按照務工天數(shù)發(fā)放務工補貼，大部分村莊的村監(jiān)委委員一天務工費為40元左右;有些南部村莊，由于村集體經(jīng)濟薄弱，許多村監(jiān)委委員是沒有務工費的。因此，即使加上其他的一些開支，政府和村集體每年需要為村務監(jiān)督委員會支付的費用每年40000元左右。村監(jiān)委創(chuàng)造的收益遠遠大于這筆開支。這里我們以制度首創(chuàng)地后陳村為例，據(jù)統(tǒng)計，截至2013年該村村務監(jiān)督委員會建立9年來，為全村增收節(jié)支480多萬元，有效地實現(xiàn)了村集體資產(chǎn)的保值和收益。另外，在武義縣五一塘村，由于村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用，使得村民年底股金和口糧發(fā)放從2010年的2000元增加到2018年的18000元，真正實現(xiàn)了村民收入增加和村莊集體經(jīng)濟發(fā)展的目標。

第二，村務監(jiān)督委員會制度杜絕了村級集體資產(chǎn)的流失，促進了治理任務的低成本和高收益實現(xiàn)。例如，2014年壇頭村開始精品村建設，主要包括村莊舊房改造和濕地公園建設兩個項目，因此各種工程建設比較多。如果走招標程序的話，費用相對會比較大。調(diào)查中，有人告訴我們：如若去招投標，一棟150平方的房子可能要70—80萬元。如果我們自己修的話，可能20多萬就可以了。因此，我們村為了節(jié)省開支，舊房改造一般都是村里面組織維修的。而村務監(jiān)督委員會在這一塊發(fā)揮的作用就非常大，包括建筑材料的采購、現(xiàn)場施工的監(jiān)督、工程財務的公開等，都是村務監(jiān)督委員會在做的工作?？梢哉f，壇頭村實施該工程，從工程方案設計到施工一直到質(zhì)量驗收、費用清算，村務監(jiān)督委員會都全程在現(xiàn)場實施監(jiān)督，并在最終費用結(jié)算時用有力的監(jiān)督證據(jù)為村里節(jié)約了4萬元的工程款。

3.村務監(jiān)督委員會制度的效應評估。

第一，村務監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新經(jīng)驗影響逐漸擴大，形成為一項全國性的制度。實踐證明，村務監(jiān)督制度已成為農(nóng)村一種協(xié)調(diào)干群關(guān)系的自主運行機制，提升了村民自我管理、自我監(jiān)督能力，推動了農(nóng)村社會的和諧發(fā)展，為全國農(nóng)村建立新型的基層民主監(jiān)督制度提供了樣本和示范效應。2004年6月22日，就在后陳村村務監(jiān)督委員會成立4天后，中辦、國辦就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，即中央17號文件，要求設立村務監(jiān)督小組。截至2009年11月底，浙江全省30032個村全部建立了村務監(jiān)督委員會。2010年10月28日，新修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條明確提出“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構(gòu)，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實”，自此村務監(jiān)督委員會被正式立法。截止目前，除港澳臺以外，全國22個省、4個直轄市、5個自治區(qū)全部不同程度、不同范圍建立了村務監(jiān)督委員會?？傊?，村務監(jiān)督委員會制度已經(jīng)由后陳的“一村之計”逐漸地發(fā)展為“治國之策”，成為一項全國性的農(nóng)村基層治理制度。

第二，村務監(jiān)督委員會制度擁有獨特價值與治理功能，獲得了廣泛的社會好評。后陳村務監(jiān)督委員會制度創(chuàng)立不久，就引起了社會各界的廣泛關(guān)注，并得到了普遍的認同與好評。2005年12月，在中國一歐盟村務管理培訓會議中，武義縣村務監(jiān)督委員會被列為重要的學習案例，得到參會人員的廣泛稱道。2006年，武義縣村務監(jiān)督委員會被評定為第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目。2007年武義縣村務監(jiān)督委員會榮獲“全國村務公開民主管理制度創(chuàng)新獎”。習近平同志也先后做出8次批示，給予了特別關(guān)注。各級領(lǐng)導先后到后陳村考察指導，各省市兄弟單位陸續(xù)地到后陳村、武義縣參觀取經(jīng)，全國各地的多種媒體紛紛報道后陳的村務監(jiān)督委員會制度及其創(chuàng)新，學術(shù)界也給予了極大的關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，至今公開發(fā)表的研究村務監(jiān)督委員會制度的論文和調(diào)研報告有近100篇。此外，作為村務監(jiān)督委員會制度最直接的感受者和體驗者，廣大村民群眾對村務監(jiān)督委員會制度做出了較高的評價。簡言之，武義縣的村務監(jiān)督委員會制度日益引起社會各界的關(guān)注，獲得了較高的社會評價，取得了良好的社會效應。

四、武義縣村務有效監(jiān)督的因素探析

現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建是規(guī)制鄉(xiāng)村小微權(quán)力運用的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。當前村務監(jiān)督委員會對于融洽村莊干群關(guān)系、約束村莊公權(quán)力行使、化解村莊矛盾糾紛、促進村莊集體財務的增收節(jié)支等都發(fā)揮了重要作用。但同時也應看到，武義縣村莊的有效治理也離不開政府部門、村兩委組織以及村民群眾等主體的影響。通過武義縣村務監(jiān)督委員會的調(diào)查與評估發(fā)現(xiàn)，當前武義縣村務監(jiān)督有效性的因素表現(xiàn)為監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合、監(jiān)督制度的規(guī)范性保障以及監(jiān)督結(jié)構(gòu)的復合性調(diào)適。

（一）監(jiān)督主體的協(xié)同性合作

“后陳經(jīng)驗”的制度創(chuàng)新，通過建構(gòu)村務監(jiān)督委員會載體，以村務監(jiān)督的形式將村民的民主訴求與基層有效治理實現(xiàn)有機匹配，從而有助于推進不同監(jiān)督主體的協(xié)同合作。這種建基于系統(tǒng)的村務監(jiān)督體系基礎(chǔ)之上的監(jiān)督主體之間的有效合作，不僅表現(xiàn)在傳統(tǒng)的監(jiān)督主體內(nèi)部各機構(gòu)之間的分工協(xié)作，而且也體現(xiàn)為村務監(jiān)督內(nèi)外部監(jiān)督主體之間的有效溝通合作。武義村務監(jiān)督形成的監(jiān)督主體協(xié)同性合作狀態(tài)，從更深層次上可以理解為是一種良性的“政社合作”模式，其實質(zhì)反映的是各個監(jiān)督主體圍繞村務監(jiān)督議題確定自身的治理邊界，達成優(yōu)勢互補的多元合作機制，不僅能夠充分發(fā)揮村務監(jiān)督各個主體的特定功能，而且從整體上增強了村務監(jiān)督系統(tǒng)的功效。實踐證明，“后陳經(jīng)驗”開啟了基層政府與村民自治的良性互動局面。村務監(jiān)督委員會是由村民選舉產(chǎn)生的，其群眾基礎(chǔ)是廣大普通村民，是村民利益的代表者，有助于推進政府、村干部、村民三者之間的良性互動。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村務監(jiān)督委員會建立后，大量的農(nóng)村基層矛盾被化解在萌芽狀態(tài)，村內(nèi)的上訪也大幅減少。2018年以來，武義縣村務監(jiān)督委員會共參與調(diào)處各類矛盾糾紛1980件，調(diào)處成功1945件，成功率超98%，使之成為化解基層社會矛盾的重要制度創(chuàng)新。

（二）監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合

本世紀初期，由于農(nóng)村社會治理中缺乏規(guī)范的權(quán)力監(jiān)督機制，無法有效制約村干部濫用手中職權(quán)進行腐敗問題，引發(fā)村民不滿，甚至造成農(nóng)村基層治理危機。不少地方曾嘗試通過成立村務公開監(jiān)督小組、村務監(jiān)督小組、民主理財小組、村紀檢小組、村紀律委員會等監(jiān)督組織去化解危機，但是這些組織在監(jiān)督過程中存在嚴重的機構(gòu)疊加而治理績效低下的問題。究其原因是各種監(jiān)督組織之間缺乏有機的內(nèi)在聯(lián)系，無法有效整合監(jiān)督體系內(nèi)的各項監(jiān)督要素，也無法實現(xiàn)系統(tǒng)性的有效監(jiān)督。因此，現(xiàn)實中盡管出現(xiàn)了眾多監(jiān)督機構(gòu)，但是整個監(jiān)督體系卻陷入了無效的惡性循環(huán)狀態(tài)。武義縣村務監(jiān)督委員會的創(chuàng)建通過系統(tǒng)性整合各種監(jiān)督要素，增強監(jiān)督合力，提高了監(jiān)督績效。這實則體現(xiàn)了整體性治理的特點，通過注重對村務監(jiān)督的各項要素進行系統(tǒng)整合，從而實現(xiàn)了由破碎走向整合，由部分走向整體的包容性發(fā)展。“后陳經(jīng)驗”以建立村務監(jiān)督委員會為切人點，不斷整合監(jiān)督要素、擴大監(jiān)督內(nèi)容、規(guī)范監(jiān)督程序，整合了鄉(xiāng)村治理資源，及時、準確地回應了村民的訴求，激發(fā)了村民自治的活力，杜絕了監(jiān)督漏洞和監(jiān)督盲點，實現(xiàn)了有效監(jiān)督的全覆蓋。

（三）監(jiān)督制度的規(guī)范性保障

一個有效運作的制度，往往是一系列具有有機聯(lián)系的制度元素聯(lián)結(jié)起來的閉合系統(tǒng)。武義縣首創(chuàng)的村務監(jiān)督委員會制度，是一項應對農(nóng)村基層治理的權(quán)力失范及治理困境所做出的回應性創(chuàng)新，推動著村莊治理由衰亂轉(zhuǎn)興治。在監(jiān)督制度的規(guī)范性保障方面，武義縣立足發(fā)展實際，審時度勢加強村務管理制度、村務監(jiān)督制度的梳理補充、鞏固深化，先后4次對兩項制度進行修訂。在此基礎(chǔ)上，2012年7月17日，針對運行中出現(xiàn)的問題，武義縣政府制定實施《村務監(jiān)督委員會履職細則》，從規(guī)范履職要求、細化操作程序、壓縮辦事時限、建立督導制度四方面推進制度再創(chuàng)新。2017年，為增強村務監(jiān)督委員會履職能力，促進村務公開工作經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化，武義縣出臺《關(guān)于建立村務監(jiān)督委員會定期述職制度的通知》和《關(guān)于進一步規(guī)范和完善村務公開工作的通知》。2018年，為深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面推進陽光村務建設目標，武義縣政府又出臺《關(guān)于推進村務監(jiān)督委員會規(guī)范化建設的實施意見》。武義縣政府將提升村務監(jiān)督的制度性保障為抓手，明確到2020年底全縣村務監(jiān)督委員會100%達到規(guī)范化標準，村務公開規(guī)范率達到100%，積極打造“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理武義樣板。

（四）監(jiān)督結(jié)構(gòu)的復合性調(diào)適

武義縣村務監(jiān)督委員會制度所建構(gòu)的監(jiān)督機制是一種體現(xiàn)“監(jiān)督一制約”平衡發(fā)展特點的復合性調(diào)適結(jié)構(gòu)類型。在開展村務監(jiān)督過程中，村務監(jiān)督委員會既需要參與到村務監(jiān)督的事前事中事后過程之中，及時準確地處理好各階段出現(xiàn)的失范行為，也注重督促村級權(quán)力運行是否符合法律規(guī)范、是否符合村情民意。這種制度性控權(quán)與合意性控權(quán)相互配合的復合性調(diào)適監(jiān)督結(jié)構(gòu)，使得村務監(jiān)督委員會在實際的村務監(jiān)督過程中主要從兩方面來提升監(jiān)督績效。一方面通過借助村莊治理的過程性分權(quán)結(jié)構(gòu)，使得村莊事務決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間形成一種相互制約的關(guān)系。村級各項權(quán)力之間的有效劃分，相互獨立，從而塑造了一種相互牽制的鏈條和平衡的機制。另一方面，通過采用村級權(quán)力的功能性分權(quán)結(jié)構(gòu)，強調(diào)按照專業(yè)化的職能分工來配置各個權(quán)力主體的權(quán)力，使得監(jiān)督權(quán)與決策管理權(quán)之間形成了一種相互控權(quán)制約關(guān)系。在此過程中，通過引入外部監(jiān)督力量對各種類型的村務實施監(jiān)督，從而保障村級權(quán)力的合法、合規(guī)、合理行使。總的來說，“監(jiān)督一制約”均衡發(fā)展的復合性調(diào)適結(jié)構(gòu)，在強化異體監(jiān)督效能的同時也通過權(quán)力制衡使各種權(quán)力各安其職，解決了農(nóng)村基層社會治理實踐中形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏強有力制約與監(jiān)督的問題，促進村治權(quán)力的運行始終圍繞村莊的公共利益，持續(xù)提升基層治理現(xiàn)代化水平。

五、總結(jié)與探討

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確地以“治理有效”替代了新農(nóng)村建設戰(zhàn)略中的“民主管理”提法。從一定意義上，這意味著鄉(xiāng)村治理將從片面強調(diào)民主管理轉(zhuǎn)向在民主基礎(chǔ)上更為重視有效治理。但對于何謂治理有效？如何評價？人們有不同看法，迄今尚未達成一致意見。對于當前的村務監(jiān)督有效性評價亦存在類似問題。基于此，本文從治理有效性視角切入，借助管理學中的“三效”評價方法，認為村務監(jiān)督的有效性應當是治理效果、治理效率和治理效應的辯證統(tǒng)一，是“三效整合”。應用“三效”評估方法對武義縣村務監(jiān)督有效性調(diào)查評估發(fā)現(xiàn)，當前村務監(jiān)督委員會制度確實取得重大進展和顯見的治理有效性，這是由監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合、監(jiān)督制度的規(guī)范性保障以及監(jiān)督結(jié)構(gòu)的復合性調(diào)適等促進的良善治理結(jié)果。

盡管如此，據(jù)筆者前期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前武義縣的村務監(jiān)督委員會制度及其實踐還存在著一些值得關(guān)注的問題，例如當前村務監(jiān)督委員會制度依然存在著村務監(jiān)督定位模糊、村務監(jiān)督缺乏針對性、村務監(jiān)督能力不匹配以及村務監(jiān)督的適用性不足等問題，影響了村務監(jiān)督和基層治理有效性。究其原因，固然是多方面的，但最為主要的是村務監(jiān)督委員會制度設計缺乏充分的理論指導、村務監(jiān)督職責與職權(quán)不清、村務監(jiān)督規(guī)范與程序的模糊性等。而造成上述村務監(jiān)督有效性不足問題可以聚焦于村務監(jiān)督精準度不夠問題。因此未來需要我們以問題為導向?qū)嵤┲贫仍賱?chuàng)新，通過致力于提升有效性視野下的村務精準監(jiān)督，持續(xù)強化村務監(jiān)督制度的績效發(fā)揮和基層治理現(xiàn)代化的推進。在實施村務精準監(jiān)督，提升村務監(jiān)督有效性策略方面，筆者認為可以從以下方面著手：

第一，精準定位村務監(jiān)督。村務精準監(jiān)督首先要求精準定位村務監(jiān)督。結(jié)合當前農(nóng)村基層治理的客觀實際，建議將村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督對象定位于村務，而不是村干部。據(jù)此，要求對從事村務管理的村干部加強監(jiān)督，并進一步地拓展監(jiān)督范圍，把所有村務管理參與者納入監(jiān)督之中。同時，要準確界定村務監(jiān)督，科學地將監(jiān)督與決策、管理區(qū)分開來。政府相關(guān)部門需要進一步明確村務監(jiān)督委員會的職權(quán)，建議實施村務監(jiān)督委員會權(quán)力清單和責任清單制度，以清單方式實現(xiàn)村務監(jiān)督的操作化定義，推動村務監(jiān)督定位的精準化。

第二，實施差異化村務監(jiān)督。村務管理是多樣性的統(tǒng)一，村務監(jiān)督也是一般性與特殊性、普適性與差異性的結(jié)合。建議在堅持村務監(jiān)督基本原則一致性的基礎(chǔ)上實行分類指導，建構(gòu)差異性村務監(jiān)督機制。最為重要的是：其一，根據(jù)不同時期不同類型村莊村務管理的重點與特點，以及村民關(guān)注的焦點，實行分村監(jiān)督制度。當前，武義縣有關(guān)部門對全縣258個村進行分類，并根據(jù)不同類型村莊選配“管家型”“經(jīng)理型”“娘舅型”“監(jiān)理型”村務監(jiān)督委員會，精準實施村務監(jiān)督提效工程;其二，根據(jù)村務事項的差別及其特殊要求，實行分事監(jiān)督制度。村務監(jiān)督委員會要緊密結(jié)合村情實際，重點加強村務決策監(jiān)督、村務公開監(jiān)督、“三資”管理監(jiān)督、村工程項目建設監(jiān)督等。針對不同類型村務制定標準化的監(jiān)督流程與方法，推動村務監(jiān)督的精準化。

第三，提升村務監(jiān)督的專業(yè)化能力。監(jiān)督者的專業(yè)化能力是制約村務監(jiān)督有效性的重要因素。因此，為解決當前村務監(jiān)督主體專業(yè)化能力不足的問題，建議采取以下措施：一是開展村務監(jiān)督的專業(yè)培訓。在鄉(xiāng)村振興時期，要切實加強村監(jiān)委成員的市場經(jīng)濟知識和現(xiàn)代科技知識的培訓，提升他們的綜合素質(zhì)，提高監(jiān)督成效，促進村務監(jiān)督的規(guī)范化、專職化和專業(yè)化;二是實施村務監(jiān)督的專業(yè)指導。建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市區(qū)為單位，根據(jù)不同村務事項的監(jiān)督需求，組建多樣化、專業(yè)化的村務監(jiān)督專業(yè)指導小組，對各村的村務監(jiān)督工作實行專業(yè)指導;三是實行委托監(jiān)督。對于一些專業(yè)性強的村務，可以通過購買服務等方式，委托專業(yè)機構(gòu)實施專業(yè)性的村務監(jiān)督。

第四，建構(gòu)簡約高效的村務監(jiān)督制度機制。針對當前村務監(jiān)督簡約度、整合度不夠的問題，一是需要建構(gòu)村務監(jiān)督的多元聯(lián)動機制。通過多種方式，首先將村莊內(nèi)部的村務監(jiān)督力量整合起來，建立統(tǒng)一的村務監(jiān)督機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，再與村莊外部的各種監(jiān)督力量實現(xiàn)多種形式的聯(lián)動，提高村務監(jiān)督力量的整合度。解決村務監(jiān)督的碎片化問題，促進村務監(jiān)督的精致化、簡約化、有效化;二是制定簡約方便的村務監(jiān)督流程。村務監(jiān)督委員會要嚴格按照收集意見一提出建議一監(jiān)督落實一通報反饋的工作方式實施監(jiān)督，努力簡化村務監(jiān)督的流程，既方便監(jiān)督者的監(jiān)督，又能夠提高村務監(jiān)督的有效性;三是逐步推行“智能+村務監(jiān)督”。借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)等新科技成果，實現(xiàn)村務監(jiān)督的智能化，擴大群眾知曉面、參與度，讓村務監(jiān)督更精準、更簡便、更高效。

（責任編輯：石洪斌）