巡察治理“微腐敗”的價值、困境及策略

田雪梅 張旭

摘?要：巡察治理“微腐敗”對營造風清氣正的基層政治生態(tài)、實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、助力精準扶貧戰(zhàn)略全面落地、提升基層治理現(xiàn)代化水平，具有極為重要的實踐價值。在實踐中，巡察治理“微腐敗”面臨“微腐敗”易發(fā)多發(fā)與巡察力量有限的矛盾、巡察人員易受“熟人社會”影響、“微腐敗”隱蔽性強與巡察獲取信息有限的矛盾、基層腐敗干部涉黑涉惡增加了治理難度等現(xiàn)實困境。應通過加強巡察隊伍建設、創(chuàng)新巡察監(jiān)督方式、搭建大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺、實現(xiàn)掃黑除惡與“微腐敗”治理有機結(jié)合，有效開展市縣黨委巡察工作。

關(guān)鍵詞：微腐敗;實踐價值;策略;基層治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D262.6?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）10-0013-07

一、問題緣起與文獻回顧

“微腐敗”是指縣級（指區(qū)、縣和不設區(qū)的市）及以下基層工作人員（包括黨政部門及直屬單位和派出機構(gòu)、社會團體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織以及各類基層組織中從事管理的人員等）在行使公權(quán)力的過程中，從事吃拿卡要、雁過拔毛、虛報冒領、截留私分、優(yōu)親厚友等腐敗行為?！拔⒏瘮　本哂小暗汀薄靶　薄岸唷薄盎蟆钡鹊湫吞卣?，然而，“即使是微小的腐敗案件，若不對此查處，就會被更多人效仿和放大，那么這種看上去算不得什么的小過失積累起來就會嚴重損害公共制度的正當性，甚至沒有腐敗行為的官員和社會成員都會對保持對政權(quán)的忠誠失去信心”①。針對“微腐敗”問題，黨的十九大報告強調(diào)，在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。實際上，2016年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和2017年新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》均對巡察制度作出明確規(guī)定。此后，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》（以下簡稱《意見》）和十九大后印發(fā)了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，為巡察制度的規(guī)范化發(fā)展提供了重要制度依據(jù)。2020年1月，習近平在十九屆中紀委四次全會上強調(diào)，“要深入整治民生領域的‘微腐敗、放縱包庇黑惡勢力的‘保護傘、妨礙惠民政策落實的‘絆腳石，促進基層黨組織全面過硬”②。顯而易見，推進巡察制度規(guī)范化發(fā)展，劍指群眾身邊的“微腐敗”，已經(jīng)成為當前深入推進全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展的關(guān)鍵性一環(huán)。因此，研究巡察治理“微腐敗”問題意義重大。

目前，國內(nèi)學者對市縣黨委巡察制度的研究主要呈現(xiàn)兩種研究進路。一是從研究范圍方面對市縣黨委巡察制度的形成與發(fā)展、生成原因、實踐困境、優(yōu)化路徑等進行研究。如有學者認為，市縣巡察的實踐困境包括熟人社會困境、政治信任困境、人才隊伍建設困境、制度成本困境以及“燈下黑”困境。③也有學者將其歸納為同體巡察、巡察目標不確定、巡察方法“被形式化”。④關(guān)于生成原因，有學者認為，思想認識不到位、內(nèi)容不夠突出、方法不夠靈活、機制不夠完善、隊伍不夠?qū)I(yè)是主要原因。⑤在優(yōu)化路徑上，有的提出要開展交叉巡察、優(yōu)化公共信任、打造“人才庫”、降低巡察成本、做好自我約束⑥;有的主張將基層巡察與眾多基層檢查協(xié)同進行。⑦二是從不同的視角進行研究。如有學者提出從控制論視角探討影響巡察實效性的因素，包括標準針對性、主體獨立性和成果運用的長效性。⑧還有學者從機制設計理論視角探討了當前我國市縣黨委巡察制度易于出現(xiàn)信息低效和激勵不相容問題。⑨通過對當前的相關(guān)研究成果進行梳理發(fā)現(xiàn)，更多學者對市縣巡察制度本身運轉(zhuǎn)狀況進行了系統(tǒng)全面的考量和檢視，而對其在實踐中精準有效治理“微腐敗”仍缺乏系統(tǒng)性和專門性研究，這為學界進一步深化該問題的研究留出了很大的學術(shù)空間。鑒于此，在全面從嚴治黨向基層延伸的現(xiàn)實背景下，本文結(jié)合中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站、《中國紀檢監(jiān)察報》《人民日報》等相關(guān)網(wǎng)站媒體報道的部分典型案例，就巡察治理“微腐敗”的若干問題作出探討。

二、巡察治理“微腐敗”的實踐價值

巡察作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略性安排，是打通全面從嚴治黨延伸至基層“最后一公里”的利器，在治理群眾身邊的“微腐敗”方面發(fā)揮著不可或缺的作用。具體而言，巡察治理“微腐敗”的實踐價值主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.營造風清氣正的基層政治生態(tài)

基層政治生態(tài)是指縣級及其以下層面的政治生態(tài)，在整個國家政治生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中處于基礎性地位，發(fā)揮著“兜底”功能。基層政治生態(tài)受到污染和破壞源于多種因素，歸根結(jié)底，其罪魁禍首是“微腐敗”。“微腐敗”不僅侵害基層群眾的切身利益，啃噬基層群眾的獲得感、幸福感、安全感，而且還污染和敗壞當?shù)氐纳鐣L氣，最終導致整個政治生態(tài)環(huán)境的惡化。而巡察具有較強的獨立性、權(quán)威性等優(yōu)勢，能夠精準有效發(fā)現(xiàn)“微腐敗”問題線索，并及時移交給紀檢監(jiān)察機關(guān)進行立案調(diào)查處置。因此，巡察被稱為基層群眾身邊的“巡視組”。事實上，不少“微腐敗”都是通過巡察“揪”出來的，黨的十八大以來，“通過市縣巡察，4100余名鄉(xiāng)科級及以下黨員干部、1.16萬名村居兩委班子成員受到黨紀政紀處分”⑩。通過巡察提供的線索，紀檢監(jiān)察機關(guān)能夠提高精準打擊“微腐敗”的能力和水平，大大提升治理“微腐敗”的實效性，從而為營造風清氣正的基層政治生態(tài)環(huán)境提供有利條件。

2.實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋

黨的十九大報告強調(diào)，要建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。巡察是巡視向市縣層面的進一步延伸和拓展，通過巡視帶巡察，以巡察促巡視，相互借力、上下聯(lián)動、同頻共振，能夠有效發(fā)揮監(jiān)督的“互補效應”和“疊加效應”，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。建立巡視巡察聯(lián)動體制能夠圍剿基層“蠅貪”，防范化解以官民矛盾為中心的“泄憤沖突”。B11黨的十八大以來，巡視工作雖然取得了顯著成效，但也存在精力有限、鞭長莫及、成本代價高等局限，無法實現(xiàn)對縣級及以下基層黨組織的有效監(jiān)督。而巡察作為全面從嚴治黨向基層延伸的重要抓手，具有靈活、機動的天然優(yōu)勢，可以充分發(fā)揮“拾遺補缺”的作用，實現(xiàn)對縣級及以下基層黨組織領導班子及成員監(jiān)督無盲區(qū)、無死角、“全覆蓋”。通過巡察，黨和政府可以將全面從嚴管黨治黨的責任和壓力傳導并壓實到基層“神經(jīng)末梢”，切實改變“上面九級風浪，下面紋絲不動”的尷尬狀況，有效提高基層黨組織的執(zhí)政能力和水平。

3.助力精準扶貧戰(zhàn)略全面落地

精準扶貧、精準脫貧集中體現(xiàn)和生動詮釋了中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)宗旨和初心使命。近些年來，國家的大量扶貧救濟款和惠農(nóng)資金流向基層。與此同時，有些基層干部卻不擇手段地撈取各種非法利益，甚至肆無忌憚地侵占、截留貧困群眾的救命錢，嚴重侵害基層群眾的利益。湖南省桃江縣某財政所副所長私自截留2萬多貧困戶的扶貧款項6萬多次，在不到兩年時間竟“積少成多”累計侵占了77萬元，而其中最少的一筆只有兩毛七分錢。B12扶貧領域的“微腐敗”是啃噬基層群眾獲得感、幸福感、安全感的“吸血蟲”，是阻礙國家精準扶貧戰(zhàn)略落地的“攔路虎”。十九屆中央第二輪巡視首次對26個地方、單位黨組織開展脫貧攻堅專項巡視，全國各市縣也紛紛開展“扶貧領域腐敗和作風問題”專項巡察，由此形成了上下聯(lián)動、同頻共振“雙劍合璧”的監(jiān)督網(wǎng)，聚焦扶貧領域中各種典型的“微腐敗”問題，確保了精準扶貧政策、資金、項目落實到基層“最后一公里”。2018年以來，貴州建立省市縣三級聯(lián)動扶貧領域“微腐敗”專項巡視巡察機制，上下聯(lián)動、直插基層，效果顯著。B13通過專項巡察扶貧領域腐敗和作風問題，將巡察“觸角”延伸至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）、基層站所等基層黨組織，能夠發(fā)現(xiàn)和推動解決基層貧困群眾反映強烈且深惡痛絕的“微腐敗”問題，從而為助力國家精準扶貧戰(zhàn)略全面落地，如期實現(xiàn)全面建成小康社會提供堅強的保障。

4.提升基層治理現(xiàn)代化水平

黨的執(zhí)政基礎在基層，工作重心在基層，最突出的矛盾問題也在基層?；鶎又卫砑仁菄抑卫淼膬?nèi)容，又是國家治理的基礎。基層治理體系和治理能力能否走向現(xiàn)代化，直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。當前，基層“微腐敗”與基層治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)。“微腐敗”既是城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種腐敗現(xiàn)象，又是阻礙城鄉(xiāng)基層治理走向現(xiàn)代化的一顆“毒瘤”。如有些基層干部涉黑涉惡，干擾和操縱基層選舉，侵蝕基層政權(quán);有的霸占集體資產(chǎn)，橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓;有的充當黑惡勢力“保護傘”，相互勾結(jié)，借機斂財，等等。上述種種行為嚴重干擾和阻礙了基層社會治理現(xiàn)代化進程。通過建立巡察制度，不僅能及時發(fā)現(xiàn)“微腐敗”問題，而且還能督促基層黨組織及時修補制度漏洞，盡快將相關(guān)基層治理的制度規(guī)范“立起來”“運轉(zhuǎn)起來”，不斷提升基層治理的制度化水平。“加強巡察監(jiān)督，就是要著力發(fā)現(xiàn)并及時糾正基層體制不健全、制度不完善、工作不扎實、執(zhí)行不到位等問題，督促各級黨組織加強對共性、傾向性問題的綜合分析和專項治理，舉一反三、查漏補缺，完善制度、加強管理，不斷提升基層治理法制化、制度化、規(guī)范化水平?！盉12

三、巡察治理“微腐敗”的現(xiàn)實困境

自《意見》實施以來，全國31個省區(qū)市“推動市縣巡察向村級黨組織深化延伸，已巡察14.3萬個行政村，發(fā)現(xiàn)群眾反映強烈的突出問題39萬個，推動整改問題26.2萬個”B15。雖然巡察治理“微腐敗”在實踐中取得了顯著成效，然而也要看到，當前市縣巡察工作的開展仍然面臨一些困境，制約了巡察利劍作用的充分發(fā)揮。

1.“微腐敗”易發(fā)多發(fā)與巡察力量有限的矛盾凸顯

近些年來，隨著中央強農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部掌握越來越多的可支配性資源，民生領域的“微腐敗”呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)、量大面廣的特點。2018年上半年，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站曝光了515起群眾身邊“微腐敗”問題，其中村居干部322人，占60%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部120人，占23%;其他干部102人，占17%，其中惠農(nóng)領域179起，約占35%;集體“三資”領域129起，約占25%;土地征收、吃拿卡要、以權(quán)謀私等其他違紀問題約占40%。B16與此同時，市縣巡察在內(nèi)設機構(gòu)、人員、編制“三個不增加”的情況下，人力物力財力等資源有限，在面臨易發(fā)多發(fā)的“微腐敗”現(xiàn)象時往往顯得捉襟見肘，直接影響“微腐敗”問題線索發(fā)現(xiàn)的有效性。

一是從相關(guān)單位抽人難。巡察是一項具有極強政治性和高度專業(yè)性的工作，對參與巡察的人員在財會、審計、法律等方面有很高的要求。能夠承擔巡察重任的人員在原單位也是不可或缺的“頂梁柱”，一旦被抽調(diào)走，則可能對該單位的工作運轉(zhuǎn)造成一定影響。因此，有的單位領導持不配合的態(tài)度，敷衍應付。有的擔憂工作量加重，不愿意被抽調(diào)。一位基層巡察干部坦言：“白天在巡察組上班，晚上回原單位加班。”B17二是巡察人員協(xié)調(diào)難。巡察組由專職和兼職兩類人員組成，這些人員分別來自不同部門和單位，在面對任務繁重、耗費精力多的巡察工作時，往往由于性格、價值觀、工作習慣等方面存在的差異，不可避免地產(chǎn)生摩擦和沖突。一位專職巡察人員言道：“每一輪巡察都有很多抽調(diào)的‘生面孔，有的兼職干部和我們專職巡察干部不是很熟悉，這給我們隊伍的磨合帶來了很大挑戰(zhàn)?！盉18三是巡察人員專業(yè)性不強。在基層社會尤其是經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的民族地區(qū)，專職巡察干部少，專業(yè)化人才短缺。有些巡察人員往往是半路出家，存在知識短板、能力不足、本領恐慌等問題，難以在短時間內(nèi)迅速提高發(fā)現(xiàn)問題線索的能力，使得“微腐敗”治理的效果打了折扣。

2.巡察人員在治理“微腐敗”時易受“熟人社會”影響

我國傳統(tǒng)意義上的基層社會是典型的“人情社會”“熟人社會”。“重人情、輕法治”是“熟人社會”的最典型特征，正如費孝通所言：“在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的”，“在西洋社會里爭的是權(quán)利，而在我們卻是攀關(guān)系、講交情”。B19受傳統(tǒng)文化的影響，“攀關(guān)系、講交情”對巡察治理‘微腐敗造成很大程度的干擾，其中最重要的便是基層“熟人社會”監(jiān)督難。以縣級巡察為例，大部分地方實行“同體巡察”，即本縣巡察組巡察本縣直屬單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、基層站所、村（居）等基層黨組織。在基層“熟人社會”的影響下，市縣巡察不可避免地存在“巡不深、察不透”的問題。一些案例表明，巡察難過“人情關(guān)”?？h里的巡察干部大多數(shù)是本地人，某些巡察人員與被巡察對象可能彼此之間早就認識。在開展巡察過程中，巡察人員抹不開面子，做一些表面文章，這樣的做法雖然從形式上看完成了上級交代的巡察任務，但往往使?jié)撛诘摹拔⒏瘮　狈肿拥靡赃^關(guān)，造成“微腐敗”治理流于形式。湖南某地一名巡察辦副主任指出：“不少縣市區(qū)巡察組人員反映，在本地開展巡察，很多都是抬頭不見低頭見的老熟人，往往工作才開始，各種招呼就接踵而來，這讓巡察組分散了不少精力，也讓他們產(chǎn)生一些思想顧慮?！盉20

3.“微腐敗”隱蔽性強與巡察人員獲取信息有限的矛盾凸顯

“腐敗的根源在于兩個不對稱性，即權(quán)力不對稱性和信息不對稱性?！盉21巡察組掌握足夠豐富且充實的信息是深入推進“微腐敗”專項巡察并獲取有價值問題線索的前提條件和重要保證。一方面，在現(xiàn)實中，“微腐敗”隱蔽性強，不易被發(fā)現(xiàn)且持續(xù)時間久;另一方面，受基層社會地域遼闊、人情關(guān)系緊密、巡察時間有限等情況的影響和制約，基層巡察人員難以有針對性地發(fā)現(xiàn)有價值的“微腐敗”問題線索。一是巡察組從政府各職能部門獲取的信息相對有限。治理“微腐敗”是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要紀檢監(jiān)察、組織、宣傳、財政、信訪、司法、審計等職能部門的大力支持、共同參與和協(xié)同配合，但是當前各職能部門之間的協(xié)同聯(lián)動治理機制尚未健全，存在“信息壁壘”現(xiàn)象，使得巡察組在巡察準備環(huán)節(jié)難以獲得足夠多且富有價值的問題線索。二是有些鎮(zhèn)街干部與村居干部“合謀”，增加了巡察組獲取有價值信息的難度。有些基層黨組織由于擔心害怕暴露問題而影響自身形象，在被巡察時就想方設法地掩蓋問題，千方百計地將巡察人員留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里面聽匯報、看材料。正如有學者所言：“這種情況在基層巡察中普遍存在，巡察過后，絕大多數(shù)村民根本就不知道曾有對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的巡察?！盉22三是基層群眾不敢、不愿、不想向巡察組提供自己所掌握的“微腐敗”問題線索。基層群眾的信訪舉報是“微腐敗”問題線索的主要來源之一。但在現(xiàn)實中，有的基層群眾對巡察工作持不信任、不配合甚至抵觸的態(tài)度，認為巡察只是“搞形式”“走過場”，并不能真正有效解決問題。有的群眾持有“心理包袱”，擔心害怕得罪人而遭到打擊報復，不敢向巡察組舉報反映問題，導致有價值的“微腐敗”問題線索來源渠道變窄。

4.基層干部涉黑涉惡增加了治理“微腐敗”的難度

黑惡勢力是侵害群眾切身利益的“毒瘤”，廣大人民群眾深惡痛絕。在廣大基層社會尤其是在經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的偏僻鄉(xiāng)村，由于傳統(tǒng)意義上的家族、宗族、氏族等各種勢力錯綜復雜地交織在一起，加之基層法治不健全不完善，客觀上為某些基層腐敗干部涉黑涉惡提供了土壤和溫床，進一步增加了深入推進“微腐敗”專項巡察的難度。在一些農(nóng)村地區(qū)，有的基層干部之所以能夠操縱基層選舉，長期把持基層政權(quán)，控制集體經(jīng)濟組織或經(jīng)濟合作社，一個重要的原因就是這些基層干部本身就是黑惡勢力。在這種情況下，一方面，作為被巡察對象，他們必然會采取某些措施，阻礙巡察工作的順利開展，掩蓋其腐敗行為;另一方面，基層群眾由于擔心害怕遭到他們的威脅、恐嚇甚至打擊報復而不敢不愿不想向巡察組舉報有價值的問題線索。這既是“微腐敗”滋生蔓延的重要原因，又為當前巡察治理“微腐敗”帶來了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

四、巡察治理“微腐敗”的主要策略

針對當前巡察治理“微腐敗”面臨的困境，可從以下四個方面著手，有效開展市縣黨委巡察工作。

1.加強巡察隊伍建設

擁有充足且專業(yè)化、高素質(zhì)的巡察隊伍，是衡量巡察機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)、提升巡察質(zhì)量并提高“微腐敗”治理實效性的前提條件和組織保障。針對“微腐敗”易發(fā)多發(fā)與巡察力量有限的矛盾，可通過科學組建巡察隊伍和提高巡察人員專業(yè)化水平的方式，進一步加強巡察隊伍建設。

其一，科學組建巡察隊伍，破解“抽人難”的難題。著力提高被抽調(diào)人員所在部門領導對巡察治理“微腐敗”重要性和迫切性的認識，以此獲得他們的高度理解、大力支持與密切配合。建立靈活機動的巡察人才庫，包括巡察組長庫、副組長庫和專職巡察人員庫（巡察專家人才庫和巡察業(yè)務骨干人才庫）。在此過程中，嚴格按照“德才兼?zhèn)?、以德為先”“專兼結(jié)合、以專為主”的原則，將職能部門中素質(zhì)較高、業(yè)務精湛的中青年干部吸納抽調(diào)到巡察隊伍中。建立動態(tài)化管理機制，確保巡察治理“微腐敗”具有充足且專業(yè)化、穩(wěn)定化的人員隊伍。從編制、收入、晉升提拔與人身安全等方面考慮，健全保障激勵機制，解除巡察人員后顧之憂，使其安心脫崗，全身心地投入到“微腐敗”治理過程中。

其二，提高巡察人員的專業(yè)化水平，破解“硬缺人、缺硬人”“協(xié)調(diào)難”的難題。巡察人員類似于“把國家資源從主要車站和首都運送到全國各地的村莊、城鎮(zhèn)的軌道上的重要扳道工”B23，其專業(yè)化水平直接關(guān)系到“微腐敗”治理的實際成效。為盡快縮短巡察人員的“適應期”“磨合期”，有關(guān)部門須按照以用促學、學以致用原則，綜合采取巡察業(yè)務培訓班、典型案例與疑難案例剖析、選派優(yōu)秀巡察干部到上級巡視巡察部門跟班學習或下派優(yōu)秀巡視巡察干部到市縣巡察部門掛職鍛煉等方式，著力打造一支政治性強、紀法知識貫通、業(yè)務精湛的巡察“鐵軍”，使其成為識別和發(fā)現(xiàn)“微腐敗”問題線索的行家里手。除此之外，應著力加強各巡察小組之間及與紀檢監(jiān)察干部之間的學習交流與信息共享，進一步促進巡察隊伍的“無縫隙融合”。

2.創(chuàng)新巡察監(jiān)督方式

《意見》指出：“針對熟人社會、對村巡察等難點問題，積極創(chuàng)新組織形式和工作方式，探索符合基層實際、群眾容易接受的工作方法，提高巡察工作針對性和實效性?！盉24“交叉巡察”是有效破解巡察治理“微腐敗”中所遭遇的基層“熟人社會”監(jiān)督難以及由此產(chǎn)生的“巡不深、察不透”等現(xiàn)實難題的一種既科學又普遍使用的重要手段和有力舉措。與常規(guī)巡察、專項巡察、“機動式”巡察等方式不同，“交叉巡察既可以使巡察主體減少人情困擾，也可以增強巡察對象自覺接受監(jiān)督的意識，還可以降低舉報者被打擊報復的擔憂，使黨的監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合更加緊密”B25。交叉巡察主要有三種。一是“互派式”交叉巡察。在市委巡察組的指導下，從任意兩縣分別抽調(diào)一定數(shù)量的巡察人員，互派到對方巡察組中，實現(xiàn)與本地巡察人員的搭配融合，發(fā)揮“異地”優(yōu)勢，破解“熟人社會”監(jiān)督難的問題。二是“滾動式”交叉巡察。從縣域下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）隨機抽調(diào)從事紀檢監(jiān)察工作的業(yè)務骨干組成巡察組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依次開展“滾動式”交叉巡察。被抽調(diào)的業(yè)務骨干在參與本地巡察時，應嚴格遵循“屬地回避”原則，以避免“人情網(wǎng)”“感情牌”的干擾。另外，市委巡察組可以從3—5個區(qū)縣中抽調(diào)若干巡察干部，組成3—5個巡察組，以循環(huán)滾動的方式依次開展交叉巡察，避免“互派式”巡察所產(chǎn)生的人情、友情、親情壓力。“縣市區(qū)‘異地交叉巡察的做法，讓少數(shù)心存僥幸的干部徹底斷掉了‘找人了難的錯誤想法，也讓所有單位都有一種利劍高懸、震懾常在的壓力?！盉26三是“聯(lián)動式”交叉巡察。對“三資”管理、精準扶貧、征地拆遷等重點領域易發(fā)多發(fā)的“微腐敗”問題，可進行多層級“聯(lián)動式”巡察，以“級差”巡察破解“熟人社會”監(jiān)督難題。此外，“下沉式”“點穴式”巡察也被實踐證明是行之有效的巡察方式。“‘點穴式巡察瞄準關(guān)鍵事項和突出問題，明確優(yōu)先處置群眾反映強烈的問題，巡察方式機動靈活，工作節(jié)奏短、實、快，‘探照燈更加聚焦?！盉27

3.搭建大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺

充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等前沿科技和信息化手段搭建大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，業(yè)已成為各地紀檢監(jiān)察機關(guān)探索開展精準有效監(jiān)督的必然選擇。建立大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”深度融合，有利于促進基層信息共享，化解各職能部門、基層各單位以及基層群眾之間的信息不對稱，從而為通過巡察精準有效治理“微腐敗”插上科技的翅膀。

其一，建立健全多部門、多層級之間信息共享機制和協(xié)作聯(lián)動機制，拓寬“微腐敗”問題線索來源渠道，著力提高發(fā)現(xiàn)問題線索的精準度和有效性。大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺能夠有效破除各職能部門之間的信息壁壘，大大促進信息公開和信息共享的程度，為巡察組獲取有價值的問題線索提供強有力的技術(shù)保障。建立健全信息共享機制，增強各部門間信息互通與資源共享的程度，以便于實時掌握足夠多且富有價值的問題線索，切實提高對基層重點領域、重點對象和重點事件巡察的針對性和有效性，為后期開展問題線索調(diào)查取證打下堅實的基礎。例如，湖北隨州建立脫貧攻堅大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，2017年以來共發(fā)現(xiàn)扶貧領域虛報冒領、優(yōu)親厚友、截留挪用、貪污侵占等“微腐敗”問題線索13萬多條，問責354人，收繳違紀資金320.78萬元。B28此外，還應建立“微腐敗”治理的巡視巡察上下聯(lián)動協(xié)調(diào)協(xié)作機制，以巡視示范和帶動巡察，以巡察拓展和促進巡視，確保信息資源的無障礙流動和實時共享，有效避免過去信息傳遞中的扭曲和失真現(xiàn)象。

其二，引導和鼓勵基層群眾參與“微腐敗”治理，使其成為民主監(jiān)督的主體性力量，不斷拓寬問題線索來源渠道，提升巡察機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題線索的能力和水平。有關(guān)部門應及時將各類惠民政策、項目實施與資金使用情況，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺置于廣大群眾的監(jiān)督之下，使其方便快捷地利用網(wǎng)站、“兩微一端”等平臺，對自身所享受的各類惠民政策、項目和資金等信息進行實時查詢、監(jiān)督、投訴和舉報，從而切實有效地改善基層干部與群眾之間的信息不對稱狀況。巡察組還可采用“巡鄉(xiāng)帶村”的形式，將巡察力量主動下沉到村居，到基層群眾身邊拉家常、聽意見，這樣既可以有效破解基層腐敗干部之間的“合謀”行為，又能夠引導基層群眾真正知曉巡察工作不是走過場，而是身邊的巡視組，切實提高他們對巡察工作的信任度、支持度和參與度。除此之外，應健全基層群眾舉報與再舉報機制，解除他們的后顧之憂，不斷激發(fā)和釋放基層群眾參與“微腐敗”治理的熱情和活力，為巡察機關(guān)精準有效發(fā)現(xiàn)問題線索營造良好的社會氛圍。

4.將掃黑除惡與“微腐敗”治理有機結(jié)合

將掃黑除惡與“微腐敗”治理有機結(jié)合，既徹底深挖黑惡勢力背后的“保護傘”“關(guān)系網(wǎng)”，又嚴厲打擊基層腐敗干部涉黑涉惡行為，有效鏟除“微腐敗”滋生蔓延的土壤和溫床，從而為營造風清氣正的基層政治生態(tài)提供良好的社會環(huán)境和社會氛圍。

其一，應將集中整治的重點聚焦在基層強農(nóng)惠農(nóng)領域、精準扶貧領域中的涉黑涉惡腐敗案件上。“由于強農(nóng)惠農(nóng)和民生工程種類繁多、數(shù)量巨大，且牽扯很多國家撥付的專項資金，流轉(zhuǎn)過程非常復雜，上級機關(guān)部門很難一一核實，最容易成為基層‘微腐敗的重災區(qū)?！盉29作為巡察組辦公所在單位，紀檢監(jiān)察機關(guān)應當充分發(fā)揮組織、財政、審計等部門的專業(yè)優(yōu)勢，與公安、檢察等政法力量進行優(yōu)勢互補融合，對基層腐敗干部與黑惡勢力相互勾結(jié)虛報冒領、侵占私分、偽造騙取國家強農(nóng)惠農(nóng)資金和精準扶貧資金、橫行鄉(xiāng)里欺壓百姓的涉黑涉惡腐敗案件進行專項整治，尤其要對群眾反映強烈、影響特別惡劣、持續(xù)時間久的涉黑涉惡行為與腐敗長期交織在一起的案件進行提級督辦、掛牌督辦。

其二，建立健全常態(tài)化的線索移送機制和協(xié)作辦案機制。一方面，巡察組在推進“微腐敗”治理過程中，要將發(fā)現(xiàn)的涉黑涉惡類案件線索及時按照程序移送給政法機關(guān);政法機關(guān)在開展掃黑除惡專項治理過程中發(fā)現(xiàn)為黑惡勢力充當“保護傘”的腐敗案件線索，要及時按程序移送給紀檢監(jiān)察部門，力求做到每月定期移送，從而建立起常態(tài)化、規(guī)范化的案件線索移送機制。另一方面，巡察組在開展“微腐敗”治理過程中，要將發(fā)現(xiàn)的群眾反映強烈、影響特別惡劣、持續(xù)時間久的涉黑涉惡行為與腐敗長期、深度交織的案件線索，及時按程序移送給紀檢監(jiān)察部門，并與公安、檢察等政法力量形成工作合力，建立常態(tài)化、制度化的協(xié)作辦案機制。2017年，河北衡水將涉黑涉惡專項整治納入“微腐敗”治理中，建立了常態(tài)化的線索移送機制和案件協(xié)查機制，“共打掉農(nóng)村涉惡團伙169個，其中18名涉惡類村干部、公職人員受到紀律處分”B30。

五、結(jié)論與展望

巡察治理“微腐敗”是落實全面從嚴管黨治黨責任和壓力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是完善和提升基層黨內(nèi)監(jiān)督質(zhì)量和水平的重要舉措。我們結(jié)合中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站、《中國紀檢監(jiān)察報》《人民日報》等相關(guān)網(wǎng)站媒體報道的部分典型案例，對巡察治理“微腐敗”的實踐探索進行了全方位、系統(tǒng)性檢視和分析。通過研究發(fā)現(xiàn)，巡察治理“微腐敗”仍面臨不少困境，在一定程度上制約了巡察利劍作用的發(fā)揮。鑒于此，我們提出了巡察治理“微腐敗”的幾點對策，以期更加有效地開展市縣黨委巡察工作。我們相信，通過實踐探索，進一步改進巡察治理“微腐敗”工作，基層反腐敗斗爭將取得更大的勝利。

隨著全面從嚴治黨向基層延伸的深入推進，巡察治理“微腐敗”將得到進一步深化和拓展，有以下幾個方面更加值得關(guān)注。第一，應更加強化巡察結(jié)果運用，做好巡察治理“微腐敗”的“后半篇文章”。巡察的生命在于強化結(jié)果運用。應將巡察治理“微腐敗”的成果作為被巡察單位考核評價、巡察人員選拔、晉升、任用的重要參考依據(jù)，確保巡察成果的轉(zhuǎn)化與運用，不斷提升基層黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化水平。第二，不斷強化基層群眾的民主參與和民主監(jiān)督力度，使其成為巡察治理“微腐敗”的主體性力量。中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢是緊密聯(lián)系群眾、緊緊依靠群眾。巡察治理“微腐敗”是基層黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有機結(jié)合、協(xié)作聯(lián)動。如何積極有效地引導和鼓勵基層群眾參與到巡察治理“微腐敗”中，有效激發(fā)他們的民主參與和民主監(jiān)督活力，使得“微腐敗”現(xiàn)象無處遁形、無所適從，是當下乃至未來實踐探索的重點工作之一。第三，吸納多元主體共同參與，實現(xiàn)合作共治是深入推進巡察治理“微腐敗”常態(tài)化發(fā)展的重要方向。在巡察治理“微腐敗”過程中，如何吸納和激發(fā)多元治理主體的參與活力，構(gòu)建“黨委領導、紀委及政府各職能部門協(xié)同配合、社會組織和基層群眾支持和參與”的常態(tài)化治理機制，將成為當下及未來值得研究探討的重要課題。

注釋

①The World Bank. Helping Countries Combat Corruption： The Role of World Bank， Washington， D.C.： The World Bank， 1997.

②習近平：《一以貫之全面從嚴治黨強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?為決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅提供堅強保障》，《人民日報》2020年1月14日。

③⑥陳建平、鄭雯雯：《監(jiān)督下沉：市縣實施巡察制度面臨的困境及其優(yōu)化路徑》，《河南社會科學》2019年第9期。

④⑦B22周少來：《基層巡察要避免“形式化陷阱”》，《人民論壇》2018年第8期。

⑤吳紀樹：《基層巡察的實踐邏輯及其制度完善》，《求實》2017年第10期。

⑧殷明：《市縣巡察工作的實效性研究：理論邏輯、實踐探索和路徑優(yōu)化》，《理論建設》2019年第4期。

⑨陳詩怡：《市縣黨委巡察制度調(diào)適：理論依據(jù)、現(xiàn)實動因與路徑選擇》，《中州學刊》2019年第9期。

⑩鐘循：《巡察，打通黨內(nèi)監(jiān)督“最后一公里”——黨的十八大以來深化政治巡察回眸》，《中國紀檢監(jiān)察》2017年第13期。

B11孫亮：《巡視巡察聯(lián)動體制：意涵、邏輯與構(gòu)建路徑》，《中州學刊》2019年第1期。

B12彭小霞：《農(nóng)村扶貧中村干部的腐敗問題及其法治化治理》，《蘭州學刊》2019年第1期。

B13邱杰、尹琦琦：《上下聯(lián)動、直插基層，貴州開展省市縣三級扶貧領域?qū)ｍ椦惨曆膊臁珳庶c穴問診脫貧》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年6月14日。

B14B24《認真貫徹市縣黨委巡察意見?以實際工作成效厚植黨執(zhí)政的政治基礎》，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201708/t20170815_125896.html，2017年8月15日。

B15《市縣巡察發(fā)現(xiàn)的這些問題，你的身邊有嗎？》，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201902/t20190214_188548.html，2019年2月14日。

B16中國社會科學院中國廉政研究中心課題組：《國家監(jiān)察體制改革初顯成效?反腐敗斗爭取得壓倒性勝利》，王京清、孫壯志：《中國反腐倡廉建設報告NO.8》，社會科學文獻出版社，2018年，第9頁。

B17馮彬：《跨越千米海拔的聯(lián)合巡察》，《廉政瞭望》2019年第9期。

B18吉乃衣布子：《甘洛：亮出巡察“利劍”護航脫貧攻堅》，《廉政瞭望》2019年第9期。

B19費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，三聯(lián)書店，1985年，第5頁。

B20B26《“異地交叉”巡察?化解“場外”干擾》，《株洲日報》2017年8月8日。

B21蔣紅軍、吳嘉琪：《精準監(jiān)管與嵌入式扶貧中的“微腐敗”治理——基于廣東經(jīng)驗的考察》，《中州學刊》2018年第11期。

B23[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家》，張長東譯，江蘇人民出版社，2012年，第249頁。

B25蔡志強：《交叉巡察的實踐價值——破解基層“熟人社會”困擾的制度安排》，《人民論壇》2018年第31期。

B27《神農(nóng)架：“點穴式”巡察讓監(jiān)督“長牙”》，湖北省紀委監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.hbjwjc.gov.cn/lzyw/117204.htm，2019年9月7日。

B28杜冬青：《湖北隨州：大數(shù)據(jù)織密扶貧監(jiān)督網(wǎng)》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年6月19日。

B29江蘇省揚州市紀委監(jiān)委課題組：《關(guān)于基層微腐敗治理的調(diào)研》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年5月17日。

B30《河北衡水開展專項治理打掉黑惡勢力“保護傘”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月25日。

責任編輯：文?武