促進西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策研究

摘?要：多年來在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全國人民的支援下，西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，居民收入穩(wěn)定增長，但與全國平均水平相比還存在較大差距。研究發(fā)現(xiàn)西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后的原因分為地域與文化的、歷史與現(xiàn)實的。建議政府進一步完善財政政策，加大財力下沉力度，改革財政資金投入方式，健全財稅制度，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展農(nóng)牧民成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，助推縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟?特色發(fā)展?財政支持?西藏

郡縣治則天下安，這一古訓充分說明了縣域經(jīng)濟在治國安邦中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位?？h域經(jīng)濟在西藏國民經(jīng)濟中占有特殊重要的地位，未來其重要性不僅不會減弱，而且還會增強。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，是富民強縣之基。國內(nèi)外研究以均表明縣域發(fā)展由于所處的歷史、文化和地理環(huán)境不同，所擁有的資源稟賦和經(jīng)濟基礎(chǔ)也不同，并沒有可直接復制的完美模式，因此既要借鑒成功經(jīng)驗，又要創(chuàng)新發(fā)展路徑更要發(fā)揮自身區(qū)位和特色優(yōu)勢，因地制宜，充分運用財稅政策，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，對保障社會民生、建設(shè)全面小康（金杰，2005）、實現(xiàn)治邊穩(wěn)藏都具有特殊重要意義。

一、西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

西藏地處祖國西南邊陲，由于自然條件和歷史原因，西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后于其他省市，多年來在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全國人民的支援下，通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和改善民生，縣域經(jīng)濟發(fā)展駛?cè)肟焖侔l(fā)展的軌道，取得了長足的進步，縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下幾個特征。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善

隨著經(jīng)濟活力的持續(xù)增強和財政體制改革的不斷深化，西藏縣域經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐加快，由過去的“一三二”到“三二一”格局（陳德榮等，2012），呈現(xiàn)出較強的梯度特征。2019年西藏地區(qū)生產(chǎn)總值第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值所占比重分別為8.2%、37.4%、54.4%，財政收入同時也實現(xiàn)了較大幅度增長。與此同時，西藏的基礎(chǔ)設(shè)施條件也不斷改善。對西藏這樣偏遠欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)，一直以來落后的基礎(chǔ)設(shè)施始終是制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。為打破瓶頸，國家已累計投入1萬多億元，共實施了800多個重點建設(shè)項目，交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施得到了較好改善，為縣域經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁動力。

（二）居民收入穩(wěn)定增長，生態(tài)環(huán)境較好發(fā)展

西藏堅持實施積極的就業(yè)政策，加強就業(yè)和社會保障，加快農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)，居民的收入水平增長非常快，多年保持兩位數(shù)增長。2019年西藏居民人均可支配收入為19501元，比上年增長12.8%。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入37410元，增長10.7%;農(nóng)村居民人均可支配收入12951元，增長13.1%。2019年西藏所有縣（區(qū)）全部實現(xiàn)脫貧摘帽，城鄉(xiāng)收入差距進一步縮小。從收入的來源來看，西藏城鄉(xiāng)居民收入中很大一部分來源于轉(zhuǎn)移性收入。得益于各級政府的重視，西藏的生態(tài)環(huán)境也越來越好。近年來西藏政府堅持貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)美麗新西藏，通過實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，加大對農(nóng)牧區(qū)環(huán)境保護建設(shè)的投入力度，草原生態(tài)環(huán)境不斷改善，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)總體保持穩(wěn)定，保障了西藏是中國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一。

二、西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展較為落后

由于所處的歷史、文化和地理位置不同，一直以來西藏縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)差、底子薄，受傳統(tǒng)粗放式農(nóng)牧業(yè)發(fā)展模式，第二、第三產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板較多。近年來在縣域經(jīng)濟發(fā)展方面進行了積極探索，取得了一定成效。但縣域經(jīng)濟總量依然偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不盡合理，自身特色不明顯和主導產(chǎn)業(yè)不突出，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度慢，整體競爭力較弱等問題仍較突出，相比全國平均水平更是存在較大差距，縣級財政基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀并未改變。

（二）縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

西藏縣域面積占比近九成、常住人口占比超七成、經(jīng)濟總量占比超六成，縣域經(jīng)濟總量在全區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中有著舉足輕重的地位。與經(jīng)濟發(fā)展水平分布情況一樣，因資源稟賦優(yōu)勢不同，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題較為突出，尤其是資源稟賦、新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)培育不足、城鄉(xiāng)差距較大、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級乏力、引進項目難、吸引人才難、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展不突出不充分，畝均產(chǎn)出不高、體制機制不活、創(chuàng)新驅(qū)動不足，生態(tài)環(huán)保壓力大等諸多問題。

（三）縣級財政仍屬于典型的“吃飯型”財政

西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展具有一定的區(qū)域優(yōu)勢，同時存在著很多制約因素和發(fā)展難題。市場發(fā)育程度低，目前開征稅種少，稅源缺乏，財源基礎(chǔ)薄弱，加上維護穩(wěn)定等特殊支出，西藏經(jīng)濟發(fā)展的特殊性和困難性使得縣域經(jīng)濟發(fā)展較為落后。2019年全區(qū)實現(xiàn)稅收收入157.52億元，同期的公共預算支出卻達到了2180.88億元，西藏財政自給率在全國排名最低，平均90%以上的財力保障只能依賴上級補助。近年來由于錯綜復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，縣級財政收入增長緩慢，現(xiàn)有財力首先用于保證單位工資的運轉(zhuǎn)，當法定的支出需求大于財力供給時，財政支出出現(xiàn)缺口，預算編制難以做到面面兼顧。

（四）縣域經(jīng)濟受到體制性約束

受特殊的歷史、自然、地理等原因的影響，西藏縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展相對滯后，中央政府承擔了較多的支出責任，目前的行政管理體制在一定程度上制約了市縣兩級財政體制改革的推進，使得縣域經(jīng)濟發(fā)展受到許多體制性約束。西藏絕大部分投資、建設(shè)資源均來自中央和內(nèi)地的轉(zhuǎn)移支付和援助，受信息不對稱和復雜性的影響，這在很大程度上仍是取決于上級政府的主觀性偏好，不一定符合地方實際需求，以及對項目的成本與效益分析還很不完善，造成的后果就是急需轉(zhuǎn)移支付的民生項目往往不能得到相應(yīng)的支持，影響了地方積極性，使得地方從這些領(lǐng)域退出。此外政府并未傳統(tǒng)路徑依賴，存在缺位、越位的問題，尤其是公共服務(wù)和社會管理職能較弱，服務(wù)企業(yè)自覺性、主動性、專業(yè)性不夠，縣域營商環(huán)境有待改善。

三、西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后的原因

通過多年的發(fā)展，西藏基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，經(jīng)濟總量大幅提升，縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，成果顯著，但與全國平均水平相比還存在較大差距。西藏縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后的原因是多方面的，相比全國其他省市區(qū)更為錯綜復雜（（丁業(yè)現(xiàn)等，2006）），大致分為地域與文化的、歷史與現(xiàn)實的原因。

（一）地域與文化

西藏屬于高海拔地區(qū)、沿邊境地區(qū)、高山峽谷地區(qū)，現(xiàn)有74個縣（區(qū)），經(jīng)濟發(fā)展主要是以縣為單位進行輻射（張筱風，2005），可劃分為農(nóng)業(yè)縣、牧業(yè)縣、半農(nóng)半牧業(yè)縣、邊貿(mào)縣等區(qū)域經(jīng)濟類型。特殊的地理位置和惡劣的氣候條件使得西藏地廣人稀，災害頻發(fā)，農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營方式落后，信息閉塞，大多從事小規(guī)模生產(chǎn)，畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，致使農(nóng)牧產(chǎn)品大多數(shù)是自給自足的，無法適應(yīng)縣域經(jīng)濟的發(fā)展。部分農(nóng)牧民市場意識淡薄，“等、靠、要”思想由來已久，自我發(fā)展動力不足，已成為縣域經(jīng)濟發(fā)展最大的“攔路虎”。

（二）歷史與現(xiàn)實

通過制度改革與創(chuàng)新，西藏從過去封閉的封建農(nóng)奴制社會跨入了現(xiàn)代的社會主義社會，經(jīng)濟發(fā)展雖然取得了長足進步。但發(fā)展基礎(chǔ)差、底子薄，市場體系發(fā)育并不完全。作為全國經(jīng)濟社會發(fā)展滯后地區(qū)，公共設(shè)施和公共服務(wù)的可及性較差，受“最后一公里”的限制作用較普遍，使得物流、信息流成本較高，縣域經(jīng)濟的發(fā)展面臨著許多困難和問題。西藏人口密度低，環(huán)境建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)化水平不高，都成為制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的種種不利因素。此外由于資金、技術(shù)、人才匱乏，使得經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境和條件極為有限，難以支撐和帶動縣域經(jīng)濟的發(fā)展，使得西藏縣域經(jīng)濟與全國縣域經(jīng)濟發(fā)展平均水平相比差距較大。西藏實現(xiàn)小康最大的短板在農(nóng)牧區(qū)，加上貧困、民生、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)欠缺問題等交織在一起，使得西藏的“特殊性”現(xiàn)象比內(nèi)地甚至其他民族地區(qū)顯得更加復雜。

四、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的財稅措施

（一）完善財政體制機制，加大財力下沉力度

統(tǒng)籌西藏特殊區(qū)情、區(qū)域平衡、地方財政承受能力和相關(guān)民生政策等因素，推進自治區(qū)與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革，健全財力與事權(quán)相匹配的體系，合理適度調(diào)整各級政府事權(quán)范圍，進一步理順各級政府間的財政關(guān)系，推進中央與西藏財政關(guān)系的制度化、規(guī)范化、法治化。同時要加大財力下沉力度，提高一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，建立一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，充分發(fā)揮財政資金的引導推動作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效率。增加財力性激勵補助（肖東海，韋瑞智，2016），針對不同地區(qū)、不同縣域資源稟賦差異形成的超額收入，通過提高區(qū)、地（市）收入分享比例予以適當調(diào)節(jié)。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，科學定期評估和退出機制，避免專項轉(zhuǎn)移支付部門化或隨意化，提升轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（二）健全縣級基本財力保障機制，改革財政資金投入方式

推動形成財政產(chǎn)業(yè)專項投入與稅收貢獻、帶動發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)等掛鉤的新機制，建立稅收收入增長與均衡性轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)機制，提高縣級財政支持經(jīng)濟建設(shè)能力，確?？h級財政穩(wěn)定運行。結(jié)合縣級財政實際狀況，出臺積極的財政政策，發(fā)揮稅收支持西藏經(jīng)濟社會發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生、推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極作用，從而壯大縣級財政實力，進而推進縣域經(jīng)濟的長足發(fā)展，不斷形成良性循環(huán)發(fā)展機制。與此同時，進一步改革財政資金投入方式。

要保證財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)更加合理，盤活各領(lǐng)域財政存量資金，確立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理制度體系，提升財政支出的科學和效益，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的效果。健全預算績效管理制度，強化績效理念，防范化解債務(wù)風險，建議績效目標由資金使用部門制定，使預算編制更科學反映區(qū)、地兩級的實際情況，創(chuàng)新評估評價方法，提高財政資金使用效益和受益感。

（三）安排專項資金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要支撐，當前正是西藏加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要時期，圍繞特色產(chǎn)業(yè)和培育產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮財稅政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，因地制宜，形成縣域經(jīng)濟特色，走出具有當?shù)靥厣目h域經(jīng)濟發(fā)展之路。公共財政要向“三農(nóng)”傾斜，提升西部大開發(fā)政策指引和涉稅宣傳，健全專項扶貧攻堅稅收優(yōu)惠政策，完善促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財稅優(yōu)惠政策，發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)和導向作用，堅持綠色發(fā)展，推動農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；涌煲欢a(chǎn)業(yè)融合高質(zhì)量發(fā)展。

（四）扶持重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策

堅持就業(yè)優(yōu)先和人才強縣戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，支持農(nóng)牧民技能培訓和小微企業(yè)成長，提供更多技術(shù)、人才的支持。推進職業(yè)教育，規(guī)范整合高校就業(yè)補貼資金，完善大學生就業(yè)服務(wù)體系。通過專項轉(zhuǎn)移支付，給予服務(wù)業(yè)、民族產(chǎn)業(yè)和勞動密集型企業(yè)在財稅等方面的就業(yè)專項資金扶持，特別是面向邊遠貧困地區(qū)和符合重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)傾斜。加大農(nóng)牧民培訓補助、就業(yè)補助、職業(yè)技能提升行動等資金，推進就業(yè)基地建設(shè)，創(chuàng)新技能培訓模式，發(fā)放就業(yè)補貼，依托項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，實現(xiàn)農(nóng)牧民培訓和就業(yè)精準對接，提升培訓實效，實現(xiàn)農(nóng)牧民增收創(chuàng)收，加快農(nóng)牧民富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，發(fā)展農(nóng)牧民成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主力軍。

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〔本文系西藏自治區(qū)高校青年教師創(chuàng)新支持計劃項目（項目編號：QCR2016-04）階段性成果〕

〔申苗鋒，西藏大學財經(jīng)學院〕