中央下放農(nóng)用地審批權(quán)應堅持“放”與“管”的統(tǒng)一

石明磊 余希朝 羅玉輝

摘?要：2020年3月，中央下放農(nóng)用地審批權(quán)，給試點省市的經(jīng)濟發(fā)展注入新鮮血液。業(yè)界普遍認為，此次政策試點的重點任務在“放”，即包括提高試點地域的行政審批效率、落實新版《土地管理法》政策新規(guī)、提升未來城市發(fā)展新空間及挽救地方政府財政危機等，讓地方經(jīng)濟在“放管服”中得到更好的發(fā)展。但從國家整體視角及長期目標來看，此次試點的核心在于“管”，管控地方土地政策沿著中央期待的方向發(fā)展，并監(jiān)督地方政府處理好以下六大問題：一是防止“土地財政”模式繼續(xù)，二是堅持“房住不炒”，三是規(guī)避“央地博弈”困局，四是防止“失地農(nóng)民”再現(xiàn)，五是做好“糧食安全”工作，六是控制“城鄉(xiāng)差距”擴大。只有做好“放”與“管”的有效結(jié)合，才可確保中央試點政策的科學高效實施，并推動中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興和中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等目標的多頻共振。

關(guān)鍵詞：土地制度?農(nóng)用地審批權(quán)?“放與管結(jié)合”

一、引言

2020年3月，國發(fā)〔2020〕4號文件出臺（以下本文稱之為“決定”），主要涉及兩大內(nèi)容。一是將國務院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準?！弊员緵Q定發(fā)布之日起，按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規(guī)定，對國務院批準土地利用總體規(guī)劃的城市在建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規(guī)定，對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。二是試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。自本決定發(fā)布之日起，對《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第二款規(guī)定的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規(guī)定的永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂并報自然資源部備案。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結(jié)果，對試點省份進行動態(tài)調(diào)整，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。并要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，嚴格審查把關(guān)，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，切實保護耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權(quán)進一步授權(quán)或委托。自然資源部要加強對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質(zhì)量和效率;要采取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時督促糾正，重大問題及時向國務院報告。以上政策文件雖短，但蘊含巨大改革動能，并左右未來中國經(jīng)濟發(fā)展模式及方向。這在當前新冠肺炎疫情肆虐、中國經(jīng)濟增速放緩、地方財政壓力巨大、國際經(jīng)濟交往受阻等諸多背景下，給刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，探索改革試點經(jīng)驗，釋放更大的政策紅利打上了一劑強心針。

因此，本文結(jié)合此次文件出臺，堅持矛盾發(fā)展的辯證方法，既要看到為什么要這么做，即這么做有哪些好處，又要看到這么做可能會導致哪些問題，我們既要看到近期之憂、又要想到遠期之慮，并協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系加以妥善解決，這是本文的寫作目的。

二、當前政策試點的初衷探究

研究社會主義制度下的土地改革，必須堅持馬克思理論的指導。馬克思認為生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的發(fā)展具有反作用，先進的生產(chǎn)關(guān)系能夠促進生產(chǎn)力的更好發(fā)展，落后的生產(chǎn)關(guān)系便阻礙了生產(chǎn)力的向前發(fā)展。誠然，土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系中的一類，古今中外各國政府都將土地制度改革作為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力源。新中國成立初期，我國實行城市土地有償租用制度，1954年社會主義改造過程中，我國依據(jù)計劃經(jīng)濟體制安排，取消城市土地有償租用，推行政府批準后無償劃撥使用。改革開放以后，我們在城市領(lǐng)域堅持土地國有制，并在1990年以后取消了城市土地無償使用制度，改為“招拍掛”方式的有償土地使用制度。這一制度一直延續(xù)至今，為城市化的發(fā)展積累了重要的發(fā)展資本，并且大量城市周邊的農(nóng)用地以政府征收的名義劃為國有土地，其中巨大的土地級差地租收益被政府獲取，并且用于城市基礎(chǔ)設施建設，為我國快速實現(xiàn)較高水平的城市化提供了空間載體、財力保障與人員供給;在農(nóng)村地區(qū)我們堅持集體所有制，并結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求從建國初期的農(nóng)民土地所有制過渡到“農(nóng)業(yè)合作社”和人民公社，改革開放以后，又從“家庭承包經(jīng)營制”的“兩權(quán)分離”演變至新時代的“三權(quán)”分置”，將農(nóng)村土地逐步從“死資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎钯Y本”，并提升農(nóng)民土地的財產(chǎn)性功能。這些改革進一步實現(xiàn)農(nóng)村土地改革中更好的制度紅利，為未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興夯實了制度根基。以上的土地制度改革，從整體上來說促進了我國經(jīng)濟社會發(fā)展，在不同的時期解決不不同的矛盾，并始終推動我國經(jīng)濟社會更好發(fā)展。此次，中央下放農(nóng)用地審批權(quán)也有著非常明確的目的，大致包括以下幾種：

（一）提高行政審批效率

國務院發(fā)布文件公告提出：此文件是貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的必經(jīng)之路，黨中央將“賦予地方政府更多自主權(quán)”作為未來改革的重要抓手。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)而做出的。有專業(yè)人士認為，該決定確實體現(xiàn)了國務院“回歸定位簡政放權(quán)”的精神，是一項重大的改革措施，是完善并推進實施國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐之舉。在新版《中華人民共和國土地管理法》出臺之前，基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的及其他土地超過70公頃的都需要國務院進行土地征收審批。有的縣級土地征收項目，需要經(jīng)過市級、省級層層申報，到國務院進行最終審批，經(jīng)歷時間較長，嚴格且繁瑣，影響重大項目的開工建設時間。而且，部分土地難以根據(jù)規(guī)劃及時進行用途調(diào)整，無法跟上地方政府經(jīng)濟發(fā)展的需要。這種審批模式造成層級繁多、審批周期長，不利于重點項目及時落實，產(chǎn)生時間滯后和效率損失。因此，此次“中央下放農(nóng)用地審批權(quán)”能夠?qū)崿F(xiàn)“央—地”共贏，一方面中央政府可以從用地審批的微觀事務中解脫出來，將更多的精力用在宏觀政策的科學制定和有效監(jiān)管上;另一方面，可以更好地優(yōu)化地方政府職責分工，加快用地審批效率，提高用地保障水平，改善營商環(huán)境和提升項目建設速度，最終實現(xiàn)地方經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展，特別是試點城市可以靈活處置產(chǎn)業(yè)項目、基建項目，對北上廣深等國家中心城市的進一步發(fā)展極為有利。

（二）落實新版《土地管理法》政策

有法律界人士認為，該《決定》并非突如其來憑空產(chǎn)生的一項政策，而是新版《土地管理法》的具體貫徹落實。按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款、第四款的規(guī)定，即“對國務院批準土地利用總體規(guī)劃的城市在建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;”（第三款），以及“對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，國務院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準?！保ǖ谒目睿?。而此次政策創(chuàng)新的是，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。首批改革試點城市為，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8省市，試點期限為1年，而這八個省市主要集中于京津冀、長三角和粵港澳三大城市群，是中國經(jīng)濟發(fā)展活力足、后勁大，且財政資金充沛的發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)本身就對土地供應的需求較大。因此，當前國務院試點農(nóng)用地審批權(quán)下放政策是對新版《土地管理法》的進一步落實。

（三）提升城市發(fā)展新空間

過去一段時間，國家對城市邊界把控比較嚴格，劃出了“生態(tài)紅線”“永久基本農(nóng)田保護線”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，經(jīng)濟、政治、文化和社會等各項事業(yè)建設對土地的需求與日俱增，國有土地已遠遠不能滿足建設需要，尤其在很多大城市，土地開發(fā)被迫進入“存量時代”，建設用地尤為緊張。此次土地審批權(quán)下放，由從“自上而下”指標分配轉(zhuǎn)為“自下而上”供需撮合，有利于解決指標浪費和低效問題，有利于放松對大城市“發(fā)展空間”限制。而且，此前由于永久基本農(nóng)田在劃分時大都未對基建項目做過多考慮，導致較多基建項目受其制約而推進受阻，此次政策推出有望促進這些試點省市在做好永久基本農(nóng)田補劃的基礎(chǔ)上，積極推動基建項目審批與建設。自然資源部在2018年下發(fā)《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設項目用地預審的通知》，允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設項目除黨中央及國務院明確支持的重大項目、軍事國防類項目外，最主要的構(gòu)成部分是機場、鐵路、公路等交通基建項目，以及國家級規(guī)劃明確的能源項目和水利項目。此次農(nóng)用地尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設用地審批權(quán)下放，可以在較大程度上疏通基建項目前期實施障礙。因此，當前國務院試點農(nóng)用地審批權(quán)下放還有一個重要目的，就是疏通當前基建項目實施障礙，進一步提升城市發(fā)展空間和動能，促進城市群和中心城市的建設空間擴張，改變城市群的土地供給格局，改變土地資源配置理念，推動中國城市群發(fā)展進入新的歷史階段。

（四）挽救地方政府財政危機

二十多年前，朱镕基總理實施分稅制改革，挽救了中央政府的財政危機，使得中央政府在經(jīng)濟權(quán)利和利益分配中重獲主動權(quán)。這一分稅制改革，也為日后帶來了“強中央弱地方”的問題。1995年至2004年間，中央財政支出占國家財政總收入的52%，但財政支出只占國家財政總支出的30%。而省級以下的地方政府只有17%的財政收入，卻負擔著80%的民生和絕大部分公共事務支出。近年來，前所未有的房地產(chǎn)調(diào)控使得部分地方土地流拍，影響了土地財政，加之大部分城市用地指標緊缺，導致無地可賣。同時，金融嚴監(jiān)管讓地方政府脫離了影子銀行的接濟，致使約40萬億的地方政府債務面臨償付危機。在此窘境下，地方政府財政赤字不斷擴大，甚至財政收入不足以償還債務利息。為了化解這種危機，在“賣地”和“舉債”間賦予地方政府更多的靈活性，這也是國家在穩(wěn)定金融安全背景下的不得已舉措。雖然這一觀點尚待實踐中證實，但理論界認為將來可能會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，值得我們提前做好準備，為了防止地方政府超前投資和大量舉債，必須給地方政府在“地權(quán)”與“財權(quán)”間建立一道隔離墻，而這個隔離墻的守護者最好交給?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）以上人民政府管理，讓其在省內(nèi)各個城市間進行協(xié)調(diào)，高效使用區(qū)域內(nèi)的土地資源。

因此，此次土地試點改革具有明確的政策導向，業(yè)內(nèi)專家對此持樂觀積極意見。如黃奇帆同志認為這是一個具有偉大意義的土地改革，其作用不亞于80年代的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制，也不亞于90年代初推行的土地批租市場改革，這是一場影響中國未來走向和經(jīng)濟發(fā)展的重大土地制度改革。

三、長遠視角下應謹防出現(xiàn)的六大問題

從以上幾種觀點都是基于某一層面進行的探究，給我們提供了較廣的研究視角。但是，如果這個政策在全國范圍內(nèi)鋪開，我們能否規(guī)避負面效應呢？此處，我們從政策效果的前瞻性、探究性來看，假設未來該項政策如果落實走樣、監(jiān)管機制放松，可能會出現(xiàn)以下六大問題，值得我們提前做好預警機制。

（一）“土地財政”問題

1998年，中國房改政策推出以來，住房市場化和城市國有土地制度雙重機制下，中國便產(chǎn)生了一個奇妙的“土地財政”制度，甚至有學者認為這是中國城市化高速發(fā)展的源泉。地方政府將出售國有土地資源作為重要的財政來源，同時借用土地的信用基礎(chǔ)大舉融資，產(chǎn)生數(shù)量龐大的地方債，并承擔較高的融資費用，這種發(fā)展模式就是“土地財政”。在中國房地產(chǎn)火爆的20年中，這一制度一直被批判，“土地財政”被“房奴”“炒房”“泡沫”等敏感的社會話題所綁架，摒棄“土地財政”幾乎成為學界和輿論界一邊倒共識。但現(xiàn)實中，土地財政就是地方政府的救命錢。1994年分稅制改革時，將當時稅源較少的土地出讓受益劃給地方政府，沒有想到的是這個制度在新世紀以后產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，推動了中國城市化的快速發(fā)展。對于地方政府而言，他們深知“土地財政”是飲鴆止渴，土地資源是有限的，將稀缺的資源用來出售發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)，其收益是一次性的，不可持續(xù)，同時也減少了實體經(jīng)濟的用地供給，但實體經(jīng)濟的稅源是長期性的、可持續(xù)的。從目前跡象來看，鮮有地方政府進行稅制轉(zhuǎn)型，沒有任何帕累托效率改進。進入21世紀以來，通過土地招拍掛制度出讓的國有土地占當年國有土地出讓宗數(shù)、面積以及成交價款的比例不斷上升。最近幾年，通過土地招拍掛制度出讓國有土地的宗數(shù)和面積均呈現(xiàn)出下降趨勢，但每年的成交款項仍在3萬億元左右?！巴恋刎斦闭咴趯嵤┰缙?，對中國加快推進城市化進程是有利的，最起碼實現(xiàn)城市建設的原始資本積累，一旦資本積累完成就應該改變稅制，尋求一種可持續(xù)性發(fā)展的稅制來源。當下，《決定》頒發(fā)后，地方政府面臨向左走還是向右走，向左走就要大力扶植實體經(jīng)濟發(fā)展、減少財政開支、勒緊褲腰帶過緊日子，向右走是在國家減稅降費的大背景下，財政捉襟見肘，無法正常運營的壓力下繼續(xù)選擇“土地財政”。在地方政府轉(zhuǎn)型迷茫之際，中央政府及各省級政府應做好引導、監(jiān)督、追責機制，堅決確保不能再走“土地財政”的老路?？蛇x擇部分特殊地區(qū)，擴大財產(chǎn)稅的征收范圍或探索新的稅制規(guī)則，減緩地方政策財政壓力。

（二）“房炒不住”問題

新增建設用地指標的規(guī)模對一個地方的城市化和工業(yè)化發(fā)展具有直接影響，本次改革土地管理制度將有利于優(yōu)勢地區(qū)獲得更大空間和更高質(zhì)量的發(fā)展。但是，必須處理好一個特殊行業(yè)，即房地產(chǎn)業(yè)。我國的房地產(chǎn)問題是供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，有錢的擁有多套住房，將住房資源金融化謀求升值空間，而貧困階層沒有住房，不管房價如何降，他們?nèi)悦媾R購房壓力。基于此，過去我們政府是采用“先供給后調(diào)控”的支持路徑，確保房產(chǎn)市場的“三穩(wěn)定”（穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期），但實踐證明效果不是很好，尤其是在2016-2017年調(diào)控中證明這種模式的失敗。2017年時，我國二、三線城市住房空置率均超過20%，按照國際通行慣例，已屬于商品房嚴重積壓。從金融專業(yè)角度來看，失敗的根源在于“房子不是用來住的”，房子被賦予金融屬性，且在土地財政政策的保駕護航下，這種金融產(chǎn)品的收益遠遠跑贏銀行存款、股票收益、黃金外匯等，資金便源源不斷地流入到房地產(chǎn)市場。為什么房地產(chǎn)的價格會這么堅挺，在理論界有多種解釋，其中一個解讀是認為中國貨幣超發(fā)，為了不產(chǎn)生通貨膨脹，必須有一個錨來固定，這些超發(fā)的貨幣在中國就是由不動產(chǎn)來吸收。2013年時，中國M2/GDP（廣義貨幣/國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率接近200%，創(chuàng)全球新高，而美國長期維持在60%左右。因此，此次《決定》發(fā)布以后，各級政府都應從自身角度采取科學對策，嚴格落實中央政府“房炒不住”政策，堅決制止將基本農(nóng)用地用于大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)建設。

（三）“央地博弈”問題

中央政府發(fā)布《決定》的初衷是基于中國經(jīng)濟的整體發(fā)展，提升各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展效能，減少行政審批成本，賦予各省級政府靈活的土地征用政策。但是，根據(jù)以往實踐經(jīng)驗，各省市之間的關(guān)系是相互競爭的，在目前的官員選拔機制下，經(jīng)濟增長的量化指標仍舊是決定官員升遷的重要考核因子。因此，每個省市（甚至一個省的不同市，或一個市的不同縣區(qū)）都在忙于招商引資、筑巢引鳳、吸引人才、放開戶籍等，這些政策的背后都涉及土地問題。城市的吸引力帶來了買房團和企業(yè)家，他們推高了地價、房價，政府獲取了大量的土地財政，有了錢之后重復進行基礎(chǔ)設施建設，提升城市形象，然后繼續(xù)吸引人才并抬高房價，如此循環(huán)。在這個套路下，一些城市被淘汰下來，造成“空城鬼城”“重復建設”“產(chǎn)能過?！薄柏斦杖薄薄皞_高筑”等。各級地方政府之間的無序競爭，是中央政府不愿看到的，但現(xiàn)實中還沒有出現(xiàn)一個良好的處理“央地博弈”的對策。在中央政府歷次房地產(chǎn)調(diào)控中，中央政府一直處于劣勢，哪個地方政府搶先用足政策，哪個地方政府就能獲取巨大政策紅利。此次，對于下放永久基本農(nóng)田審批權(quán)的8個省市，如何有效監(jiān)管他們的政策和行為，是中央政府的需要認真開展的一項重要工作。在中央下放農(nóng)用地審批權(quán)的同時，也應將監(jiān)督各地市級和區(qū)縣級的科學用地、合理舉債的權(quán)利交給省級政府，從之前的“央地博弈”轉(zhuǎn)為“省地博弈”，實現(xiàn)更好的監(jiān)督職能。

（四）“失地農(nóng)民”問題

1999年，國土資源部下發(fā)通知明確規(guī)定各級政府要依法擬訂征地方案和征地補償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。各地應按照《關(guān)于印發(fā)試行建設用地審批管理文書格式的通知》（國土資廳發(fā)〔1999〕41號）和《關(guān)于印發(fā)征地批后實施管理文書參考格式的通知》（國土資廳發(fā)〔1999〕35號）的要求擬訂征地方案和征地補償安置方案。在[HJ1.15mm]征地調(diào)查和征地補償?shù)怯洉r，應深入村組，實地調(diào)查。土地權(quán)屬應以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書為依據(jù);土地地類、面積應以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測定界成果為準，確保擬征用地權(quán)屬明晰，地類、面積準確，附著物狀況翔實。征地調(diào)查應在擬訂征地方案前完成，并結(jié)合土地補償?shù)怯涍M行復核。根據(jù)社科院2011年發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告》，我國失地農(nóng)民總量在2011年時已經(jīng)達到4000萬-5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。同年，北京師范大學中國勞動力市場研究中心指出，14.41%的失地農(nóng)民待業(yè)在家，近六成的失地農(nóng)民生活困難。王軼等學者根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)指出，2015年時，北京地區(qū)城鎮(zhèn)居民以及未失地農(nóng)民的個人平均收入比失地農(nóng)民分別高出112%和50%。對于中國這么一個歷史悠久的大國，向來注重“農(nóng)本乃政通人和之基”?；厮輾v史，中國的“王朝興衰周期律”就是一部“土地周期律”：王朝建立之初采用“均田地天下安”，農(nóng)民階級的利益得到鞏固，推動盛世王朝的誕生，但封建生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定程度，世襲權(quán)貴階級侵占兼并大量農(nóng)民土地，導致失地農(nóng)民階級的出現(xiàn)、發(fā)展、壯大，兩者之間的矛盾變得越加不可調(diào)和，直至農(nóng)民揭竿而起、朝代更迭。因而，農(nóng)用地審批權(quán)下放，必須構(gòu)建各地的土地征用動態(tài)檢測指標，及時反饋失地農(nóng)民信息，在妥善處置失地農(nóng)民基礎(chǔ)上允許試點審批權(quán)限的擴大，如若不然中央政府必須謹慎處理，嚴防失地農(nóng)民數(shù)量增加。

（五）“糧食安全”問題

為了確保我國的糧食安全，國家制定了18億畝的耕地紅線，這是一條警戒線、高壓線，任何時候不能越界?！稕Q定》中將基本農(nóng)用地征用審批權(quán)限交由省級人民政府管理，并試點將永久基本農(nóng)田的征用審批權(quán)交給8個省市管理，未來會不會出現(xiàn)耕地面積減少現(xiàn)象？這需要中央政府制定規(guī)則，在土地占補平衡的總體原則下，可以運行建設用地的指標交易。以深圳市為例，深圳完全市民化，沒有農(nóng)民，但在深圳的光明區(qū)和坪山區(qū)還有面積37平方公里的農(nóng)用地和基本農(nóng)田。這些土地非常平整，適宜建房居住，可以解決上百萬深圳市民的居住問題，為深圳實現(xiàn)更好的城市發(fā)展提供空間載體。但在現(xiàn)有基本農(nóng)田保護政策下，這些土地是不能動的。為了不觸碰我國耕地紅線政策，可允許廣東省政府決定審批深圳市將基本農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，同時讓深圳市政府出資在其他地區(qū)購買相同性質(zhì)的土地用以補充農(nóng)用地。如在周邊貧困地區(qū)，將建設用地復墾為基本農(nóng)田，實現(xiàn)全省范圍的占補平衡機制。未來，隨著試點的成熟，可以在全國范圍大力推廣這種機制。以上機制非常好。但是我們必須謹防地方政府違背土地管理法規(guī)定，將大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地后卻不進行土地占補平衡。對此，中央政府及自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門必須形成強力監(jiān)督機制，在試點放開時就應加強事前提醒、事中暗訪、事后監(jiān)察機制，將違規(guī)占用耕地的苗頭從源頭予以制止，確保我國耕地紅線不越界，堅決維護好我國糧食安全。

（六）“城鄉(xiāng)差距”問題

《決定》規(guī)定，土地征收審批由省級政府進行審批，這不由得讓人擔心，在高度依賴土地財政的地方政府的審批下，征收農(nóng)村集體建設用地的過程中會不會再像以往出現(xiàn)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，進而進一步拉大“城鄉(xiāng)差距”。近期，山東的并村并居已在全國鬧得沸沸揚揚，學界的擔憂之一就是農(nóng)民“被請上樓”，騰挪出來的土地指標和土地收益基本被用于城市發(fā)展，后來山東一些地方的“鬧劇”被山東省政府緊急叫停，最后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也發(fā)文表示不能強迫農(nóng)民放棄宅基地而上樓，給全國農(nóng)民送去定心丸。未來處理城鄉(xiāng)關(guān)系的思路應該是讓“土地城市化”和“農(nóng)民市民化”同頻共振，否則就會使得農(nóng)民進城遇到障礙，城市化無法順利進行。由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度，集體土地若要用于非農(nóng)用途，必須先有政府征收為國有土地。在土地財政制度的作用下，常常出現(xiàn)政府低價征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)土地“同地不同價”。同時，政府也不愿負擔新增人口的公共服務成本，導致土地城市化的速度遠高于人口城市化的速度。通過提供大量的廉價土地，農(nóng)村和農(nóng)民為促進城市化進程作出了重大貢獻。由于缺乏足夠的資源，不僅使得失地農(nóng)民收入難以跟上城市物價上漲的步伐，使得農(nóng)民市民化進程放緩，還使得農(nóng)村發(fā)展乏力，與城鄉(xiāng)的差距不斷拉大。一是表現(xiàn)在收入差距較大，我國城鄉(xiāng)居民收入人均可支配收入之比有不斷擴大的趨勢，2003年時為32.01%，2019年達到了37.82%。二是表現(xiàn)在基礎(chǔ)設施和公共服務方面的差距，2011年普通小學、初中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出，最高省份超出最低省份9倍左右。從2003年到2012年，城市衛(wèi)生總費用占全國費用比重從55.6%上升至67.2%，而農(nóng)村卻從44.4%下降至32.8%。對此，必須加強對地方政府征收土地的監(jiān)管，已征收土地的經(jīng)濟收益應主要用于服務三農(nóng)，并切實保障農(nóng)民土地權(quán)益。

四、余論

任何一項政策出臺，不管其初衷多么好，都應考慮可能產(chǎn)生的負面影響。土地是一種稀缺的生產(chǎn)要素，其改革具有極大的成本付出或經(jīng)濟收益，好的土地制度應該讓廣大民眾基本滿意、社會福利整體提升及實現(xiàn)經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。歷史上，中國歷朝經(jīng)濟改革的重心仍是土地制度改革，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，土地制度改革仍是經(jīng)濟改革的重心和靶點，我們必須謹慎對待，全面考慮，科學引導政策以確保改革紅利最大化、穩(wěn)定化與良性化。一方面，我們可以理性認為《決定》是新版《土地管理法》的一個實施細則，同時也有一定的嘗試性的突破，這種突破更多的是程序上的突破，國家對耕地，特別是永久基本農(nóng)田利用嚴格管理的精神仍然非常堅決，這一點并沒有改變;另一方面，我們必須謹慎預防以上六大問題的出現(xiàn)，否則這個文件的出臺就是冒險的，可能產(chǎn)生巨大的改革成本。因此，本文提出“中央下放農(nóng)用地審批權(quán)”是一項好的政策，對促進城市發(fā)展和經(jīng)濟增長具有顯著意義，這是“放”的目的所在，也是短期內(nèi)我們的追求目標，通過“放”在試點內(nèi)進行創(chuàng)新探索并積累經(jīng)驗。但同時我們應從長遠視角出發(fā)，對于可能出現(xiàn)的遠期影響要提前認識到，并從源頭上加以“管控”，兩者是一個矛盾統(tǒng)一體，需要中央政府和地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“短期目標”與“長期目標”的有機統(tǒng)一，最終實現(xiàn)新時代土地改革的先進經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)成功推行和全面鋪開。

參考文獻：

[1]賴德勝.中國勞動力市場報告[M].北京：北京師范大學出版社，2011.

[2]赫爾南多·索托.資本的秘密[M].華夏出版社，2017.

[3]王軼，詹鵬，姜竹.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和未失地農(nóng)民收入差距研究——基于北京地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2018（04）.

[4]羅玉輝.新中國成立70年農(nóng)村土地制度改革的歷史經(jīng)驗與未來思考[J].經(jīng)濟學家，2020（02）.

[5]簡新華，楊冕.“中國農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新高峰論壇”綜述[J].經(jīng)濟研究，2015，50（02）.

[6]黃奇帆.土地之重—解析土地要素市場化改革[R].上海浦山講壇第16期，2020.05.11.

〔石明磊，中國經(jīng)濟體制改革研究會。余希朝，中國經(jīng)濟體制改革研究會。羅玉輝（通訊作者），中國農(nóng)業(yè)大學〕