二三線城市制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要處理好五個(gè)關(guān)系

何杰鋒

制造業(yè)是立國(guó)之本、強(qiáng)國(guó)之基。二三線城市工業(yè)增加值占全國(guó)比重近40%，擁有比一線城市更加豐富的土地、勞動(dòng)力等資源，比四線城市更好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和營(yíng)商環(huán)境，可以為制造業(yè)發(fā)展提供廣闊的空間，對(duì)推動(dòng)我國(guó)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。廣東省佛山市在東部三大都市圈的二三線城市中具有較強(qiáng)的代表性，本文對(duì)佛山市多家制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析存在問(wèn)題，提出推動(dòng)二三線城市制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議。

一、經(jīng)驗(yàn)做法

調(diào)研過(guò)程中，企業(yè)對(duì)政府支持制造業(yè)發(fā)展的政策舉措評(píng)價(jià)較高的主要集中在4個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持深耕制造業(yè)，做大做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

近年來(lái)，在我國(guó)房地產(chǎn)和金融業(yè)快速發(fā)展的大背景下，佛山并沒(méi)有像很多地區(qū)那樣大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和土地財(cái)政，而是堅(jiān)持把資源投放到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)守發(fā)展制造業(yè)初心不動(dòng)搖。設(shè)立全國(guó)首個(gè)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)”，按照“保大保優(yōu)、集中連片、分類分級(jí)、提高效益”的原則劃定352個(gè)保護(hù)區(qū)，確保工業(yè)用地規(guī)模，嚴(yán)守產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅線。受訪企業(yè)反映，近年來(lái)政府支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的力度持續(xù)加大，比如，制定降成本“佛山十條”，從稅收、用電、物流、社保等10個(gè)方面出臺(tái)措施，打造制造業(yè)成本洼地。再比如，大力推動(dòng)智能制造，通過(guò)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等政策，推動(dòng)全市20%以上的規(guī)上制造業(yè)企業(yè)開(kāi)展智能化技術(shù)改造。

（二）搭建行業(yè)平臺(tái)，開(kāi)辟傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)新路徑

傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，靠企業(yè)單打獨(dú)斗很困難，對(duì)中小企業(yè)更是如此，佛山通過(guò)搭建服務(wù)平臺(tái)支持企業(yè)抱團(tuán)取暖、形成發(fā)展合力。一是打造供應(yīng)鏈集成服務(wù)平臺(tái)。在政府引導(dǎo)下，由陶瓷產(chǎn)業(yè)5家龍頭企業(yè)帶領(lǐng)10多家中小企業(yè)發(fā)起成立“眾陶聯(lián)”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過(guò)原材料統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中采購(gòu)的方式幫助企業(yè)降成本、拓市場(chǎng)、減污染。加入平臺(tái)的陶瓷企業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)比重已達(dá)45%，累計(jì)交易額超過(guò)400億元，平臺(tái)內(nèi)企業(yè)成本平均降幅超過(guò)10%。二是成立全國(guó)首個(gè)制造業(yè)隱形冠軍聯(lián)盟。按照“一企一策”原則，加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)，促進(jìn)企業(yè)交流經(jīng)驗(yàn)、互通信息，幫助企業(yè)在細(xì)分領(lǐng)域不斷擴(kuò)大市場(chǎng)占有率。

（三）打造服務(wù)型政府，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

佛山成立廣東省首個(gè)以數(shù)字政府建設(shè)為主要職責(zé)的地級(jí)市政府部門—數(shù)字政府建設(shè)管理局，率先在廣東推進(jìn)“一門式一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式改革，再造業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化申報(bào)程序，建設(shè)“365天+24小時(shí)”不打烊“網(wǎng)上政府”。企業(yè)反映，近年來(lái)到政府辦事效率提高了，很多流程都能網(wǎng)上辦理，而且有明確的時(shí)限，政府工作人員考核也嚴(yán)格了很多，營(yíng)商環(huán)境水平有了較大提升。

（四）大力弘揚(yáng)工匠精神，營(yíng)造崇尚制造業(yè)的良好氛圍

近幾年，佛山通過(guò)高規(guī)格表彰“大城工匠”，建設(shè)珠三角工匠精神展示館，持續(xù)推動(dòng)工匠精神落地生根。在佛山的主干道顯眼處會(huì)看到制造業(yè)的公益廣告，內(nèi)容貼近民眾生活，例如宣傳電飯煲工程師兩年煮了兩噸米，研發(fā)出國(guó)際一流的電飯煲，等等。這些都在潛移默化地改變民眾對(duì)制造業(yè)的認(rèn)知，對(duì)弘揚(yáng)工匠精神起到一定的促進(jìn)作用。

二、存在問(wèn)題

企業(yè)反映比較集中的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為“三難三怕”，大企業(yè)有“三難”，中小企業(yè)有“三怕”。

（一）大企業(yè)：日子過(guò)得還可以，研發(fā)和人才成瓶頸

一是技術(shù)創(chuàng)新難。一方面，科研成果轉(zhuǎn)化存在諸多制約，產(chǎn)業(yè)應(yīng)用技術(shù)轉(zhuǎn)化的主導(dǎo)權(quán)過(guò)度集中在科研院所，尚未實(shí)現(xiàn)以企業(yè)為主導(dǎo)、以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向。佛山缺少高水平的綜合性大學(xué)，難以滿足制造業(yè)大體量的產(chǎn)學(xué)研合作需求。很多企業(yè)要到廣州、深圳甚至外省尋求高校合作。另一方面，科研項(xiàng)目結(jié)題評(píng)審容錯(cuò)空間太小，企業(yè)反映，技術(shù)創(chuàng)新本來(lái)就具有很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，10條技術(shù)路徑最終很可能只有1條成功，甚至沒(méi)有一條成功?，F(xiàn)有科研體制下，與原來(lái)設(shè)想有差距的研究成果往往不能結(jié)題，不利于鼓勵(lì)探索性的研究項(xiàng)目。

二是高端人才招聘難。高學(xué)歷人才更多扎堆于金融、互聯(lián)網(wǎng)、房地產(chǎn)等行業(yè)，佛山以傳統(tǒng)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較難大規(guī)模地匯聚高端人才。部分企業(yè)反映在深圳、上海等地設(shè)立的研發(fā)中心很容易就招到所需人員，而在佛山，即使待遇比上述城市同等職位高30%，也較難吸引高端人才。

三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)難。部分大企業(yè)反映，現(xiàn)在中小企業(yè)所謂的“跟隨式創(chuàng)新”很多做法游離于法律的邊緣。一家發(fā)電機(jī)行業(yè)外資龍頭企業(yè)反映，有些小企業(yè)老板常常利用研發(fā)人員的校友、老鄉(xiāng)等關(guān)系，獲取技術(shù)研發(fā)相關(guān)信息，從而以更低的成本、更快的速度切入該領(lǐng)域研發(fā)。大企業(yè)研發(fā)成功以后，小企業(yè)還會(huì)高薪挖走研發(fā)人員。有些小企業(yè)甚至明目張膽地剽竊專利、抄襲設(shè)計(jì)，面對(duì)這種情況，大企業(yè)維權(quán)周期長(zhǎng)、得到賠償不多，尤其是涉及跨省訴訟糾紛，維權(quán)成本很高，還不如把時(shí)間精力花在研發(fā)更新的技術(shù)上。

（二）中小企業(yè)：面臨三大考驗(yàn)，小企業(yè)虧損面有所擴(kuò)大

一是怕成本過(guò)快上漲。近幾年，原材料價(jià)格持續(xù)走高，部分企業(yè)反映2019年原材料成本上升20%以上，用工成本上升10%—30%。融資難融資貴仍然是老大難問(wèn)題。受新冠肺炎疫情和經(jīng)貿(mào)摩擦沖擊，市場(chǎng)需求和訂單量出現(xiàn)不同程度的下降，加之各種成本較快上漲，進(jìn)一步壓縮企業(yè)利潤(rùn)空間，特別是小企業(yè)應(yīng)對(duì)成本上漲、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，虧損面進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是怕不公平競(jìng)爭(zhēng)。部分中小企業(yè)反映，不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不只是表現(xiàn)在招投標(biāo)隱形門檻、貸款額度更小、貸款利率更高上，在環(huán)保、消防、安全檢查等方面一定程度上存在區(qū)別對(duì)待中小企業(yè)的情況。有的民營(yíng)小企業(yè)反映，監(jiān)管部門對(duì)有些大企業(yè)或國(guó)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較松，對(duì)于小企業(yè)則頻繁上門檢查，增加了經(jīng)營(yíng)成本。

三是怕政策不穩(wěn)定。很多受訪青年企業(yè)家都對(duì)政府提高環(huán)保、社保等要求的政策表示認(rèn)同，努力做到依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，自覺(jué)繳納稅款和社保費(fèi)。企業(yè)最大的顧慮是怕政策不穩(wěn)定，以環(huán)保為例，企業(yè)反映，環(huán)保要求經(jīng)常變化，新上的設(shè)備沒(méi)用幾個(gè)月，監(jiān)管部門就說(shuō)不達(dá)標(biāo)，也沒(méi)有給企業(yè)留出調(diào)整適應(yīng)時(shí)間，企業(yè)不僅要投入大量資金改造設(shè)備，增加生產(chǎn)成本，經(jīng)常更新設(shè)備還導(dǎo)致停產(chǎn)停工。

三、著力處理好五個(gè)關(guān)系，推動(dòng)二三線城市制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

（一）要處理好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系，使市場(chǎng)在配置制造業(yè)資源中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是科技研發(fā)方面，企業(yè)往往具有機(jī)制靈活、貼近市場(chǎng)、對(duì)用戶需求敏感的優(yōu)勢(shì)，能夠有效把握產(chǎn)品和技術(shù)升級(jí)的方向。要充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，放手讓企業(yè)進(jìn)行研發(fā)試錯(cuò)、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)開(kāi)拓。在制定具體政策中，政府要做到既不缺位又不越位，切實(shí)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)人才、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面下更大的功夫。

（二）要處理好制造業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，既要引導(dǎo)各類優(yōu)質(zhì)要素向制造業(yè)聚集，也要保持房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展

當(dāng)前，二三線城市普遍面臨制造業(yè)比重下滑的問(wèn)題，佛山也不例外，但相比其他城市下降幅度不大。在推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，可以參考佛山設(shè)立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)”的做法，確保工業(yè)用地規(guī)模。同時(shí)，也要保持房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，為家電建材等行業(yè)提供穩(wěn)定的需求，也為制造業(yè)從業(yè)人員提供良好的居住環(huán)境。

（三）要處理好新興產(chǎn)業(yè)培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)系，既要注重新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也不能忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

企業(yè)反映，當(dāng)前珠三角城市紛紛把機(jī)器人、新能源等產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，容易造成過(guò)度同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)二三線城市來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)制造業(yè)仍然是大頭，在大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要看到傳統(tǒng)制造業(yè)并不等于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，只要加大研發(fā)、提質(zhì)升級(jí)，也能很好地提高運(yùn)營(yíng)效率和盈利水平。佛山有很多傳統(tǒng)家電、調(diào)味品企業(yè)等，通過(guò)開(kāi)發(fā)高端產(chǎn)品、提升規(guī)?；畔⒒a(chǎn)水平等手段，經(jīng)營(yíng)效益穩(wěn)步提升。

（四）要處理好承接一線城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，既要營(yíng)造良好的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境，又要扶持本土優(yōu)勢(shì)企業(yè)做大做強(qiáng)

隨著一線城市制造業(yè)成本上升，大量企業(yè)選擇把生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到周邊的二三線城市。東部二三線城市部分質(zhì)量效益不高、污染較大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)則轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)、東南亞國(guó)家。二三線城市要順應(yīng)這種趨勢(shì)，積極營(yíng)造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，承接好符合城市發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能。同時(shí)，也要通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，篩選出發(fā)展前景好的本土企業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、稅收、金融等政策支持其發(fā)展壯大。

（五）要處理好政策集中支持和普惠公平的關(guān)系，從政策特殊照顧向資源普惠轉(zhuǎn)變

佛山和很多二三線城市一樣，企業(yè)支持政策的集中傾向比較明顯，部分中型企業(yè)反映，優(yōu)質(zhì)大型民企一直是政府和銀行重點(diǎn)支持的對(duì)象，近段時(shí)間，政府也拿出一部分資源重點(diǎn)支持小微企業(yè)，反而是中型企業(yè)這一“夾心層”容易被忽略，建議進(jìn)一步加大普惠性減稅的力度，減少減負(fù)政策的碎片化傾向，讓全部企業(yè)都能享受政策紅利。

四、政策建議

（一）加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，大力提升制造業(yè)發(fā)展質(zhì)量

一是加大二三線城市制造業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新力度，大力推動(dòng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，深化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)和制造業(yè)融合發(fā)展。二是深入實(shí)施智能制造工程，加強(qiáng)示范引領(lǐng)，推動(dòng)智能制造裝備、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。三是開(kāi)展中小企業(yè)質(zhì)量提升幫扶、企業(yè)管理提升專項(xiàng)行動(dòng)，培育更多“專精特新”中小企業(yè)和單項(xiàng)冠軍企業(yè)。四是因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮好二三線城市在關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件等環(huán)節(jié)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套作用。

（二）強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐，大力保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)

一是建立健全企業(yè)為主體、市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，支持制造業(yè)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研院所和上下游企業(yè)共建制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心，鼓勵(lì)企業(yè)在早期階段介入?yún)⑴c科研院所等實(shí)施的創(chuàng)新項(xiàng)目，協(xié)同突破行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)。二是鼓勵(lì)企業(yè)、科研院所等機(jī)構(gòu)多元化探索創(chuàng)新，完善容錯(cuò)機(jī)制，給探索性的研究項(xiàng)目營(yíng)造更寬松的科研環(huán)境。三是完善政策制定機(jī)制，在制定創(chuàng)新政策、評(píng)審科研成果的過(guò)程中，更多聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)和創(chuàng)新一線研發(fā)人員的意見(jiàn)。四是提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)損害賠償額度，加快建立強(qiáng)制執(zhí)行綠色通道，探索建立跨省知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，集中審理不同省區(qū)市之間的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛和訴訟。

（三）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)，大力弘揚(yáng)工匠精神

一是加強(qiáng)產(chǎn)教融合，大力推行現(xiàn)代學(xué)徒制，提高職業(yè)教育技能的實(shí)踐性和應(yīng)用性。二是拓寬制造業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的途徑，鼓勵(lì)職業(yè)技術(shù)學(xué)校和企業(yè)合作，有針對(duì)性設(shè)置課程，更好滿足企業(yè)用人需求。三是發(fā)揚(yáng)工匠精神，表彰獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)城市制造業(yè)發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的高級(jí)技術(shù)人才，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)藍(lán)領(lǐng)工人典型的宣傳報(bào)道，在全社會(huì)營(yíng)造推崇制造業(yè)的良好氛圍。四是完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，既要加強(qiáng)教育、醫(yī)療、交通等設(shè)施的“硬配套”，也要加強(qiáng)文化藝術(shù)、學(xué)術(shù)科研等方面的“軟配套”，增強(qiáng)二三線城市對(duì)各類制造業(yè)人才的吸引力。

（四）切實(shí)解決成本過(guò)高問(wèn)題，大力營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境

一是大力落實(shí)減稅降費(fèi)政策，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)獲得感，加快按照三檔并兩檔方向調(diào)整增值稅率水平，清理規(guī)范涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。二是切實(shí)解決融資難融資貴問(wèn)題，適當(dāng)降低制造業(yè)企業(yè)抵押貸款條件。完善銀行考核機(jī)制，細(xì)化盡職免責(zé)規(guī)定，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)制造業(yè)企業(yè)的積極性。三是降低企業(yè)用工成本，適度下調(diào)社保費(fèi)率，確保社保費(fèi)現(xiàn)有征收政策穩(wěn)定。在制造業(yè)集中且住宅庫(kù)存較小的地區(qū)，增加住宅用地供應(yīng)，加大公租房建設(shè)力度，減輕從業(yè)人員住房負(fù)擔(dān)。四是保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，創(chuàng)新宣傳手段，針對(duì)社會(huì)重大關(guān)切，做好政策解讀，給企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。五是持續(xù)深化“放管服”改革，圍繞制造業(yè)企業(yè)投資、融資、用工等方面的問(wèn)題，大力開(kāi)展難點(diǎn)堵點(diǎn)疏解行動(dòng)，提升政府服務(wù)水平和效率。

〔作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站〕