新型全球經(jīng)濟治理機制發(fā)展趨勢展望

張哲人

二戰(zhàn)結(jié)束后，現(xiàn)代全球經(jīng)濟治理的基本架構(gòu)逐步確立，世界貿(mào)易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行三大機構(gòu)成為這一架構(gòu)的支柱。一般來講，如果將三大機構(gòu)稱為傳統(tǒng)全球經(jīng)濟治理機制，那么就可將二十國集團（G20）、金磚機制、“一帶一路”倡議以及各種區(qū)域經(jīng)濟合作機制統(tǒng)稱為新型治理機制。新型治理機制是傳統(tǒng)機制的有益補充，是開展國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的重要渠道，是維護經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的有力保障，也是提出“中國方案”、貢獻“中國機遇”的重要平臺。在世界大變局加速演化的背景下，更好發(fā)揮我國負責任大國作用，促進新型和傳統(tǒng)治理機制協(xié)同發(fā)展，推動構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新型全球經(jīng)濟治理機制的組成和發(fā)展

相對于傳統(tǒng)治理機制，新型治理機制并非全球各國都參與其中，或者說是“諸邊”性質(zhì)的合作框架，但是由于其或是聚焦世界經(jīng)濟發(fā)展重大問題開展協(xié)商，或是針對傳統(tǒng)治理機制的痛點和賭點有所補充，或是圍繞區(qū)域和次區(qū)域發(fā)展務實合作，具有針對性更強、靈活性更高的特點，在全球經(jīng)濟治理中扮演著越來越重要的角色。

（一）G20成為重大國際經(jīng)濟問題的主要協(xié)調(diào)平臺

20世紀70年代，“美元危機”“石油危機”“布雷頓森林體系”瓦解重創(chuàng)全球經(jīng)濟，催生了由發(fā)達國家組成的、旨在協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策的七國集團（G7）。2008年國際金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家深陷危機泥潭，無力獨自解決全球經(jīng)濟面臨的困境，G20應運而生，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家也參與其中。G20通過領(lǐng)導人峰會進行戰(zhàn)略溝通，通過財長、央行行長會議以及貿(mào)易等專業(yè)部長會議進行具體政策協(xié)調(diào)，對全球經(jīng)濟運行影響力強大，已經(jīng)成為財政貨幣政策和結(jié)構(gòu)性改革國際協(xié)調(diào)的主要平臺。

（二）金磚機制成為發(fā)展中國家參與全球經(jīng)濟治理的重要途徑

近年來，發(fā)展中國家越多地通過各種機制參與全球經(jīng)濟治理，其中最重要、最具影響力的當屬金磚機制。自成立以來，金磚機制合作基礎(chǔ)日益夯實，協(xié)商領(lǐng)域逐漸拓展，已成為廣大發(fā)展中國家互學互鑒、共同合作和促進世界經(jīng)濟增長、完善全球治理的建設性力量。2014年的金磚會晤宣布成立金磚國家開發(fā)銀行、決定設立應急儲備庫，成為IMF穩(wěn)定全球金融秩序職能的有益補充。2017年的金磚會晤首次提出“金磚+”的概念，圍繞“深化互利合作，促進共同發(fā)展”的主題進行討論，形成《廈門宣言》，成為金磚機制走向更加開放、更具彈性、更好推動南南合作和全球經(jīng)濟治理的重要標志。

（三）我國首倡的“一帶一路”給全球經(jīng)濟治理帶來新氣象

“一帶一路”建設不是對全球經(jīng)濟治理體系推倒重來，而是在接受和參與既有治理體系的基礎(chǔ)上，從增量上推動全球經(jīng)濟治理體系改革，使其更加優(yōu)化、更能適應世界經(jīng)濟形勢變化，最終目標是推動構(gòu)建人類命運共同體。“一帶一路”建設圍繞“五通”展開，合作內(nèi)容廣泛且務實，涵蓋基礎(chǔ)設施、投資、經(jīng)貿(mào)、金融人文等領(lǐng)域。7年來，“一帶一路”建設扎實推進，國際合作高峰論壇和中國國際進口博覽會成功舉辦，亞洲基礎(chǔ)設施投資銀行成員遍布各大洲，“一帶一路”智庫合作聯(lián)盟、綠色發(fā)展國際聯(lián)盟、新聞合作聯(lián)盟等相繼成立，“一帶一路”已由倡議轉(zhuǎn)化為全球廣受歡迎的公共產(chǎn)品。

（四）各種區(qū)域、次區(qū)域合作機制蓬勃發(fā)展

亞太經(jīng)合組織（APEC）致力于推動亞太地區(qū)經(jīng)濟一體化和貿(mào)易自由化，通過領(lǐng)導人非正式會議、部長級會議、高官會、委員會和工作組及秘書處五個層級開展溝通交流，是亞太地區(qū)層級最高、領(lǐng)域最廣的經(jīng)濟合作機制。上海合作組織早期主要側(cè)重于安全領(lǐng)域的合作，尤其是反對“三股勢力”，近年來合作內(nèi)容逐漸擴大到經(jīng)貿(mào)、能源、教育等方面，成為促進地區(qū)繁榮穩(wěn)定的重要力量。東盟、歐盟、非盟等區(qū)域合作機制持續(xù)深化，在此基礎(chǔ)上已經(jīng)形成若干自由貿(mào)易區(qū)（FTA）。大湄公河次區(qū)域合作機制（GMS）是目前較為成功、規(guī)模較大的次區(qū)域合作機制，合作領(lǐng)域涵蓋交通、能源、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，取得了豐碩合作成果。

二、新型全球經(jīng)濟治理機制面臨的困難和挑戰(zhàn)

新型治理機制以相對傳統(tǒng)治理機制更加靈活的方式、更具針對性的手段來處理全球或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題，同時，也要看到，相對于傳統(tǒng)機制，新型機制的成長還需一個過程，需要提高有效性和約束力，適應更加復雜的世界經(jīng)濟形勢，克服大國博弈等外部干擾，仍需付出艱苦努力。

（一）非正式機制的約束力和執(zhí)行力有待提升

大體上，新型治理機制都是非正式組織，相對于三大支柱，其決議和共識的約束力偏差，加上缺乏監(jiān)督機制，爭端解決機制也不健全，導致部分重大決議難以得到嚴格的貫徹執(zhí)行。同時，成員發(fā)展層次差距大，既有發(fā)達國家也有發(fā)展中國家，在一些全球經(jīng)濟發(fā)展重大問題上利益訴求不盡一致，加上近年來單邊主義、保護主義強化，也導致各方在推動重大決議上難以形成合力。比如，G20峰會在2009年應對國際金融危機時就決定推動結(jié)構(gòu)性改革，此后連續(xù)若干屆峰會持續(xù)討論和落實這個問題，到2016年杭州峰會，又確定了框架、路線和目標。然而，時至今日，發(fā)達國家的高債務、人口老齡化，發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設施落后等結(jié)構(gòu)性問題仍未得到有效解決，受此影響再疊加新冠疫情沖擊，世界經(jīng)濟遲遲難以開啟新一輪增長進程。

（二）宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的難度和復雜性上升

新冠疫情嚴重沖擊世界經(jīng)濟，IMF預測2020年世界經(jīng)濟下滑4.4%，降幅遠超國際金融危機爆發(fā)后的2009年。主要發(fā)達國家在實施零利率甚至負利率政策的基礎(chǔ)上，又重啟了量化寬松貨幣政策。如果把世界經(jīng)濟比喻成一個人體的話，國際金融危機的風暴源是美國的金融系統(tǒng)，屬于“內(nèi)傷”;新冠疫情是重大衛(wèi)生突發(fā)事件，屬于“外傷”。如此，疫情防控措施屬于“外傷藥”，而經(jīng)濟刺激政策屬于“激素藥”，短期內(nèi)打激素可以加快人體外傷的恢復，但恐對人體造成中長期傷害。例如，長期的低利率環(huán)境將催生企業(yè)的高杠桿，提高企業(yè)的風險偏好，甚至滋生大量僵尸企業(yè)。又如，大規(guī)模財政刺激將推高政府債務規(guī)模，增加主權(quán)債務危機的風險。國際金融危機爆發(fā)后，國際上流動性泛濫給發(fā)展中國家?guī)硖摷俜睒s，發(fā)達國家逐步收緊銀根后，不少發(fā)展中國家經(jīng)濟又陷入嚴重困難，加強國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，避免這一幕再次上演，已經(jīng)成為一項國際社會的重大課題。

（三）各種規(guī)則相互交叉的負面影響逐步凸顯

近年來，在一些領(lǐng)域，三大傳統(tǒng)治理機制的規(guī)則越來越難以跟上世界經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，新型治理機制恰恰可以在這些領(lǐng)域形成有益補充。然而，受多種因素影響，規(guī)則相互交叉的現(xiàn)象客觀存在而且有愈演愈烈的趨勢，成為新型治理機制發(fā)展面臨的一個重要挑戰(zhàn)。例如，基礎(chǔ)設施建設是重要的結(jié)構(gòu)性改革舉措，在歐亞大路上由于前蘇聯(lián)的基礎(chǔ)設施標準同西方發(fā)達國家不一致，而具有重要地緣位置的俄羅斯等國又基本承襲了前蘇聯(lián)的這套規(guī)則體系，導致推動基礎(chǔ)設施聯(lián)通和相關(guān)規(guī)則、標準對接，本來就面臨比較大的困難。2020年1月，美國成立國際開發(fā)金融公司（DFC），目前DFC正與有關(guān)國家一道，共同制定全球基礎(chǔ)設施發(fā)展的標準。預計未來歐亞大陸上基礎(chǔ)設施的規(guī)則標準有可能更加復雜化，對以設施聯(lián)通為抓手促進經(jīng)濟合作發(fā)展形成制約。

（四）大國博弈帶來的干擾難以排除

二戰(zhàn)以來，世界政治經(jīng)濟格局經(jīng)歷滄桑巨變。當前，新冠肺炎疫情全球大流行使得世界大變局加速變化，國際經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，在世界經(jīng)濟持續(xù)低迷的大背景下，各方圍繞要素資源的競爭和規(guī)則標準的博弈還將更趨激烈，這將不可避免地影響到新型治理機制發(fā)揮正常作用。同時，全球地緣政治沖突不斷增多，朝鮮半島核問題仍未完全解決，俄羅斯與北約的對峙依然暗潮涌動，作為重要油氣資源產(chǎn)地的中東地區(qū)地緣格局遠未定型，引發(fā)各方普遍關(guān)注和擔憂。這些地緣沖突背后多有大國博弈的影子，而這些大國恰恰是新型治理機制的“主力隊員”，它們之間政治和安全矛盾的調(diào)整將給新型治理機制的發(fā)展帶來不確定性影響。

三、新型全球經(jīng)濟治理機制的發(fā)展趨勢展望

當前，世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，國際經(jīng)濟格局深刻調(diào)整，新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育，全球產(chǎn)業(yè)分工正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，新冠疫情等不確定性事件影響越來越具有全球性意義。在這樣的大環(huán)境大背景下，新型治理機制也將在調(diào)整中繼續(xù)深入發(fā)展。

（一）新型與傳統(tǒng)治理機制還將長期并行

未來一個時期，國際力量對比繼續(xù)朝著更加平衡的方向演進，發(fā)展中國家群體性加速崛起。據(jù)麥肯錫測算，1995年、2007年、2017年、2030年，發(fā)達國家在全球最終消費中的比重分別為81%、74%、62%、49%，呈下行趨勢，發(fā)展中國家分別為19%、26%、38%、51%。在這樣的大背景下，新型與傳統(tǒng)治理機制還將繼續(xù)并行。一方面，傳統(tǒng)治理機制，由于更加規(guī)范和正式，約束力和執(zhí)行力較強，全球各國參與度較高，作為主導的歐美發(fā)達國家依然在全球大格局中占據(jù)重要地位，加之運行已久積累了豐富的經(jīng)驗，仍將發(fā)揮重要作用。另一方面，新型治理機制，成員進入更加靈活，協(xié)調(diào)范圍更加廣泛，為廣大發(fā)展中國家參與國際經(jīng)濟治理、維護自身正當利益提供重要渠道。綜合考慮，傳統(tǒng)和新型治理機制各有側(cè)重、各有所長、互為補充，還將長期并行，這本身就是大變局下國際政治經(jīng)濟格局深刻調(diào)整變化的一個外在反映。

（二）大國協(xié)商仍是推進國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的主要形式

大國宏觀經(jīng)濟政策具有極強的外部效應，已被國際金融危機以來的世界經(jīng)濟發(fā)展歷程所證實;加強國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的主要目的，就是降低這些政策的“負外溢”，從這個角度講，大國應當成為國際宏觀經(jīng)濟政策的主體。同時，大國經(jīng)濟實力雄厚，與世界各國經(jīng)濟聯(lián)系廣泛，具備推進國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的軟實力和硬實力。主要大國開展國際宏觀政策協(xié)調(diào)已有先例，例如，2008年國際金融危機爆發(fā)后，G7首先在西方發(fā)達經(jīng)濟體之間就宏觀政策協(xié)調(diào)進行了密切溝通;2009年影響力較大的發(fā)展中國家更是參與這一進程，G20重要作用不斷突顯。綜合考慮，未來一個時期，全球動蕩源和風險點依然不少，世界經(jīng)濟在疫情后的復蘇之路并不平坦，大國之間對宏觀經(jīng)濟政策進行有效協(xié)調(diào)，努力降低負外溢而增加正外溢，乃是迫在眉睫的重大課題。

（三）新型治理機制有望在規(guī)則標準制定上發(fā)揮更大作用

制定國際經(jīng)貿(mào)合作的規(guī)則標準，是全球經(jīng)濟治理體系的重要職能，而近年來傳統(tǒng)治理機制的規(guī)則制定功能趨于弱化。例如，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革已初見端倪，新的全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈催生新的國際貿(mào)易投資需求，而原有的WTO規(guī)則體系對此越來越難以適應，在數(shù)字貿(mào)易、電子商務等領(lǐng)域依然處于空白狀態(tài)或是未形成被廣泛接受的規(guī)則。在這樣的情況下，新型治理機制既吸納了傳統(tǒng)治理機制的優(yōu)點，同時又更加靈活，針對一些具體問題更加專業(yè)，有望在規(guī)則標準制定上發(fā)揮更大作用。在“一帶一路”框架下，我國有關(guān)部門與沿線各方積極溝通跨境運輸標準、通訊基礎(chǔ)設施標準等事宜。我國積極深化與沿線國家的產(chǎn)能合作，中白工業(yè)園等境外園區(qū)建設扎實推進，有望逐步形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設標準。G20強調(diào)以新工業(yè)革命、數(shù)字經(jīng)濟等新元素新業(yè)態(tài)為突破口，挖掘中長期增長潛力，就新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的相關(guān)內(nèi)容和規(guī)范展開積極探討。

（四）各類區(qū)域和次區(qū)域合作機制可期得到強化

近年來，區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定大量涌現(xiàn)，使得區(qū)域內(nèi)部要素流動成本大量降低，加上多哈回合談判停滯不前，國際分工由全球型“大三角”模式逐步轉(zhuǎn)向更加區(qū)域集中的板塊模式。近期，加德納智庫（Gardner Intelligence）發(fā)布的《世界機床調(diào)查》報告顯示，2019年全球15大機床消費國中有12個消費量出現(xiàn)下降;其中，我國消費量大幅下降25.3%，降幅占全球一半;美國在12個下跌國中跌幅最小，導致其全球份額反增至11.9%，達到2001年以來的最高水平;墨西哥機床消費則顯著增長，占全球份額從2018年的2.4%增至2019年的3.1%，這些變化預示著北美制造業(yè)板塊正在成型。新冠疫情大流行之后，各國對供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈安全的重視程度顯著提高，跨國公司將更傾向于以某一國為支點進行周邊資源配置，國際分工的區(qū)域化可期有所加速。在這種情況下，區(qū)域和次區(qū)域治理機制有望得到強化，各個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟體將加強合作，圍繞完善區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系，推動要素的自由流動，促進一體化發(fā)展。

四、關(guān)于我國積極參與新型全球經(jīng)濟治理機制的幾點建議

作為全球第二大經(jīng)濟體、國際貿(mào)易和跨境投資大國、全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈的重要節(jié)點，面對深刻復雜變化的國際形勢，我國有必要積極參與新型全球經(jīng)濟治理機制，維護和實現(xiàn)自身發(fā)展利益，促進世界各國共同發(fā)展。

（一）豐富提升G20功能，推進國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

積極參與G20的各項議程與活動，提出更多具有針對性的“中國方案”，帶頭落實G20的各項決議，承擔與自身發(fā)展水平相應的國際責任。促進G20成為全球宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的主要平臺，強化基礎(chǔ)設施建設等結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)，增強世界經(jīng)濟增長的中長期動力。探索推動G20設立常設機構(gòu)，形成有效的落實機制，提高G20的執(zhí)行力。引導G20加強同WTO、IMF、世界銀行的合作，協(xié)同解決制約全球經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（二）強化金磚合作機制，探索實踐南南合作新模式新路徑

堅持“對話而不對抗，結(jié)伴而不結(jié)盟”準則，倡導遵循聯(lián)合國憲章宗旨和原則，共同支持多邊主義和公平正義。深化金磚國家的經(jīng)濟合作，培育利益共享的價值鏈和大市場，打造聯(lián)動發(fā)展格局。加強同廣大發(fā)展中國家對話合作，推動“金磚+”合作模式，打造開放多元的發(fā)展伙伴網(wǎng)絡。發(fā)揮新開發(fā)銀行和應急儲備安排作用，集中力量打造一批具有示范性、帶動性和標桿價值的精品項目，有效防范化解金融風險，促進發(fā)展中國家經(jīng)濟持續(xù)增長和穩(wěn)定運行。

（三）高質(zhì)量推進“一帶一路”建設，推動構(gòu)建人類命運共同體

繼續(xù)辦好國際合作高峰論壇和中國國際進口博覽會，深入推進“五通”合作，做大經(jīng)濟合作蛋糕，促進后疫情時期的世界經(jīng)濟復蘇。健全項目評估和遴選機制，提高項目篩選的透明度和合規(guī)性，合理引導市場預期。針對不同性質(zhì)項目分類施策，建立健全各有側(cè)重的融資保障體系。強化海外經(jīng)營企業(yè)的社會責任，嚴格遵守東道國法規(guī)和國際通行規(guī)則，杜絕腐敗、破壞環(huán)境等問題，與東道國經(jīng)濟、社會實現(xiàn)融合發(fā)展。

（四）深入?yún)⑴c區(qū)域和次區(qū)域合作，織密自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡

支持APEC發(fā)揮更大作用，推動基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通和法規(guī)、標準等“軟聯(lián)通”，研究制定亞太地區(qū)基礎(chǔ)設施建設的標準體系。在落實好RCEP的基礎(chǔ)上，積極推動中日韓FTA、亞太自貿(mào)區(qū)建設，把區(qū)域經(jīng)濟一體化提升到新高度。進一步拓展上合組織的經(jīng)濟合作功能，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，在人工智能、大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域共同培育新的經(jīng)濟增長點，提高貿(mào)易投資便利化水平，深化社會和民生領(lǐng)域合作。繼續(xù)深入?yún)⑴c大湄公河次區(qū)域合作，推動大圖們倡議落實。

（作者為國家發(fā)展改革委外經(jīng)所副研究員）