促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展

張振

2020年9月16日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)﹝2020﹞33號），正式印發(fā)實施。為了解有關(guān)情況，記者圍繞社會關(guān)注的若干問題，采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責人。

問：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》出臺的背景是什么？

答：習(xí)近平總書記高度重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，多次作出重要批示指示。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門深入貫徹落實，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，2017年印發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，2018年印發(fā)《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》，2019年召開全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場會，2020年印發(fā)《關(guān)于公布特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗和警示案例的通知》;實行正面激勵與負面糾偏“兩手抓”，推廣來自16個精品特色小鎮(zhèn)的“第一輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗”、來自20個精品特色小鎮(zhèn)的“第二輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗”，淘汰一些錯用概念或質(zhì)量不高的“問題小鎮(zhèn)”（包括將有關(guān)部門命名的403個“全國特色小鎮(zhèn)”整體更名為全國特色小城鎮(zhèn)）。

通過以上工作，引導(dǎo)各地區(qū)各有關(guān)部門把握好發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，大幅緩解了此前擴張過快、概念混淆、內(nèi)涵不清等問題，推動特色小鎮(zhèn)走上了理性發(fā)展軌道。一是發(fā)展質(zhì)量效益更加突出，很多省份從“抓數(shù)量”轉(zhuǎn)向“抓質(zhì)量”，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活的精品特色小鎮(zhèn)，經(jīng)濟貢獻較為突出。二是類型更具創(chuàng)新性多元性，很多省份從“學(xué)表象”轉(zhuǎn)向“學(xué)本質(zhì)”，探索符合自身實際的特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑，因地制宜打造了一批先進制造類特色小鎮(zhèn)，信息、科創(chuàng)、金融、教育、商貿(mào)、文化旅游、體育等現(xiàn)代服務(wù)類特色小鎮(zhèn)，以及農(nóng)業(yè)田園類特色小鎮(zhèn)。三是政策措施逐步調(diào)整優(yōu)化，很多省份從“命名制”轉(zhuǎn)為“創(chuàng)建制”，加強規(guī)范管理和動態(tài)排查整改，并建立以企業(yè)投入為主、以政府有效投資為輔的特色小鎮(zhèn)投資運營模式。

與此同時，還有一些問題沒有得到完全解決。一是部分地區(qū)仍存在一些錯用概念或停留于紙面上、投資主體缺失、并未動工建設(shè)的“虛假特色小鎮(zhèn)”。二是部分特色小鎮(zhèn)對特色產(chǎn)業(yè)的論證不到位，產(chǎn)業(yè)特色不顯、規(guī)模小、鏈條短、技術(shù)差，缺少主導(dǎo)領(lǐng)軍企業(yè)，未來難以形成集聚效應(yīng)和特色產(chǎn)業(yè)集群。

此次出臺《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》，旨在以清晰界定特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵和發(fā)展定位為前提，加強對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的頂層設(shè)計，健全激勵約束機制和規(guī)范管理機制，引導(dǎo)各地區(qū)各有關(guān)部門和市場主體有力有序有效推進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，為全面做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)提供抓手，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供支撐。

問：特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵是什么？

答：促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的大前提，是準確理解特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵。特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是規(guī)劃面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，具有細分高端的鮮明產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，在推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有重要作用。

因此，特色小鎮(zhèn)必須以微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為空間單元進行培育發(fā)展，切不可將行政建制鎮(zhèn)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)命名為“特色小鎮(zhèn)”。與此同時，要準確把握特色小鎮(zhèn)的區(qū)位布局，應(yīng)當主要在城市群、都市圈、城市周邊等優(yōu)勢區(qū)位或其他有條件區(qū)域進行培育發(fā)展。

問：特色小鎮(zhèn)的主要功能有哪些？

答：特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新平臺。一是特色小鎮(zhèn)在幾平方公里的小空間內(nèi)集聚特色產(chǎn)業(yè)和先進要素，有利于國土空間利用效率提升和生產(chǎn)力布局優(yōu)化。二是特色小鎮(zhèn)著眼于做精做強一個細分產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈等耦合，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和全要素生產(chǎn)率提高。三是多數(shù)特色小鎮(zhèn)不在城市中心城區(qū)，土地、勞動力、住房等成本相對較低，有利于降低實體經(jīng)濟特別是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動成本。

特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間。一是特色小鎮(zhèn)可吸納一定規(guī)模的農(nóng)村富余勞動力進城就業(yè)生活，是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一種有效載體。二是很多特色小鎮(zhèn)在大城市郊區(qū)，有利于疏解中心城區(qū)非核心功能，緩解交通擁堵、房價畸高、環(huán)境污染等“大城市病”。三是特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)城人文”功能齊全，特別是在開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的特色小鎮(zhèn)，有望成為推動開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)拓展城市功能的重要引擎。四是特色小鎮(zhèn)形態(tài)上“非鎮(zhèn)非區(qū)”，沒有行政等級和行政框架，布局方式和發(fā)展建設(shè)模式更為靈活，有望成為城鎮(zhèn)體系的點狀補充。

特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是個大趨勢。預(yù)計未來很長一段時期，城市要素下鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口下鄉(xiāng)消費會越來越多的出現(xiàn)，關(guān)鍵是鄉(xiāng)村要有接住這些要素和消費的能力。建成的特色小鎮(zhèn)擁有較好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境，有望成為城鄉(xiāng)要素跨界配置、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城市人口下鄉(xiāng)消費的新支點。

特色小鎮(zhèn)是傳統(tǒng)文化傳承保護的新載體。中華民族有5000多年的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分布廣泛、種類繁多、內(nèi)涵豐富。以特色小鎮(zhèn)為載體，推動傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性保護、創(chuàng)新性發(fā)展，促進非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承，既有利于為特色小鎮(zhèn)注入文化靈魂，也有利于保護優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

問：特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要任務(wù)有哪些？

答：在準確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位的前提下，應(yīng)結(jié)合實際主要推進6項重點任務(wù)。

一是聚力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，聚焦行業(yè)細分門類，聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節(jié)，科學(xué)定位特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益，切實增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力，打造行業(yè)“單項冠軍”，助推產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

二是促進產(chǎn)城人文融合，推進特色小鎮(zhèn)多元功能聚合，疊加現(xiàn)代社區(qū)功能，建設(shè)15分鐘便捷生活圈;疊加文化功能，挖掘工業(yè)文化等產(chǎn)業(yè)衍生文化;疊加旅游功能，加強遺產(chǎn)遺跡保護，打造宜業(yè)宜居宜游的新型空間。

三是突出企業(yè)主體地位，推進特色小鎮(zhèn)市場化運作，以企業(yè)投入為主、以政府有效精準投資為輔，建立多元主體參與的投資運營模式;培育一批特色小鎮(zhèn)投資運營優(yōu)質(zhì)企業(yè)，鼓勵有條件有經(jīng)驗的大中型企業(yè)獨立或牽頭發(fā)展特色小鎮(zhèn)。

四是促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，因地制宜培育特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)加強創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，發(fā)展創(chuàng)業(yè)孵化器等眾創(chuàng)空間，提高就業(yè)吸納能力。

五是完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，著眼主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，健全智能標準生產(chǎn)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化設(shè)施、倉儲集散回收設(shè)施等公共性平臺性產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，惠及更多市場主體。

六是開展改革探索試驗，結(jié)合特色小鎮(zhèn)多數(shù)位于城鄉(xiāng)接合部的區(qū)位特點，推動其先行承接城鄉(xiāng)融合發(fā)展等相關(guān)改革試驗，開展供地用地方式改革和投融資機制改革，努力探索微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗和路徑。

問：特色小鎮(zhèn)清單管理制度如何實施？

答：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》出臺之日起，以各省份為單元，對全國特色小鎮(zhèn)全面實行清單管理。

一是各省級人民政府要按照嚴定標準、嚴控數(shù)量、統(tǒng)一管理、動態(tài)調(diào)整原則，明確本省份特色小鎮(zhèn)清單，并擇優(yōu)予以傾斜支持。市縣級人民政府要結(jié)合本地實際制定細化可操作的工作措施，并科學(xué)編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，不得自行開工建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

二是國務(wù)院有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會、地方各級人民政府及市場主體此前已命名的特色小鎮(zhèn)，要進行重新審核，符合條件的納入各省份特色小鎮(zhèn)清單，不符合條件的及時清理或更名。國務(wù)院有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會不命名、不評比特色小鎮(zhèn)。

三是國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門建立全國特色小鎮(zhèn)信息庫，加強對各省份特色小鎮(zhèn)清單的指導(dǎo)監(jiān)督和動態(tài)管理。

問：特色小鎮(zhèn)發(fā)展有哪些約束性的底線？

答：特色小鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)嚴守“五條底線”。一是嚴格節(jié)約集約利用土地，單個特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積原則上控制在1—5平方公里（文化旅游、體育和農(nóng)業(yè)田園類特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積上限可適當提高），保持生產(chǎn)生活生態(tài)空間合理比例，保持四至范圍清晰、空間相對獨立，嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。二是嚴格控制高耗能、高污染、高排放企業(yè)入駐，同步規(guī)劃建設(shè)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。三是嚴防地方政府債務(wù)風(fēng)險，縣級政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警地區(qū)原則上不得通過政府舉債建設(shè)特色小鎮(zhèn)。四是嚴控特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過1/3。五是嚴守安全生產(chǎn)底線，維護人民生命財產(chǎn)安全。

地方各級人民政府要對違法違規(guī)的特色小鎮(zhèn)，予以及時整改或淘汰。一是對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱的，要加強指導(dǎo)引導(dǎo)，長期不見效的要督促整改。二是對違法違規(guī)占地用地、破壞生態(tài)環(huán)境的，要及時制止并限期整改。三是對投資主體缺失、無法進行有效建設(shè)運營的，以及以“特色小鎮(zhèn)”之名單純進行大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)的，要堅決淘汰除名。

國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門和單位，按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》有關(guān)規(guī)定，加強監(jiān)測督導(dǎo)和規(guī)范糾偏，督促有關(guān)地區(qū)及時處置特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的違法違規(guī)行為，對工作不力的地區(qū)進行約談通報。

問：特色小鎮(zhèn)建設(shè)有哪些激勵政策？

答：在各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，對符合條件的特色小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)項目，有3項激勵引導(dǎo)的政策措施。

一是加強指導(dǎo)引導(dǎo)。國務(wù)院有關(guān)部門將組織制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)則，在規(guī)劃布局、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)城人文融合和公共設(shè)施建設(shè)等方面提出普適性操作性指引，引導(dǎo)培育一批示范性特色小鎮(zhèn)，總結(jié)提煉典型經(jīng)驗，發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。

二是加強資金保障。近期已通過印發(fā)《關(guān)于印發(fā)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券指引的通知》《關(guān)于信貸支持縣城補短板強弱項的通知》等若干政策性文件，陸續(xù)將特色小鎮(zhèn)建設(shè)納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金支持體系。主要是：加大中央預(yù)算內(nèi)投資對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度;支持發(fā)行地方政府專項債券用于特色小鎮(zhèn)有一定收益的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施等項目建設(shè)，鼓勵地方安排省級專項資金支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展;建立政銀企對接長效機制，支持符合條件的特色小鎮(zhèn)投資運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，鼓勵開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)在債務(wù)風(fēng)險可控前提下增加中長期貸款投放。

三是加強用地支撐。鼓勵通過優(yōu)化新增建設(shè)用地計劃指標分配、加快組織農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易等方式，合理滿足特色小鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。