美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)管制政策演變

楊 輝

信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000

19世紀(jì)早期，在技術(shù)、供給、需求等多種要素刺激下，美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。1860年，美國(guó)鐵路總里程超過3萬英里，1890年則增長(zhǎng)至約17萬英里，1915年美國(guó)鐵路比歐洲鐵路總和還要長(zhǎng)（?？思{，1989）。在美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，聯(lián)邦政府開始實(shí)施經(jīng)濟(jì)管制，隨后經(jīng)濟(jì)管制逐步強(qiáng)化并進(jìn)入到過度管制時(shí)期，過度管制產(chǎn)生一系列不利經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，促使聯(lián)邦政府重新評(píng)估經(jīng)濟(jì)管制的適度性，進(jìn)而導(dǎo)致管制政策方向逆轉(zhuǎn)，放松經(jīng)濟(jì)管制成為基本價(jià)值取向。

一、管制的開始

在美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，鐵路產(chǎn)業(yè)過度競(jìng)爭(zhēng)與局部性壟斷現(xiàn)象并存，歧視性定價(jià)普遍存在。在鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)方面，鐵路公司將價(jià)格歧視運(yùn)用到極致，根據(jù)服務(wù)對(duì)象、貨物類別、運(yùn)輸距離以及競(jìng)爭(zhēng)性因素等制定不同的價(jià)格。同樣在鐵路客運(yùn)市場(chǎng)下，價(jià)格歧視同樣存在。有地位、有權(quán)勢(shì)的旅客能夠享受到減免車票的優(yōu)惠待遇，而那些沒有地位的旅客則需要全額購(gòu)買車票（汪建豐，2002）。

不公平運(yùn)價(jià)直接招致托運(yùn)人的強(qiáng)烈不滿。伊利諾伊州通過反對(duì)鐵路公司不公平運(yùn)價(jià)的第一個(gè)法令，該法令要求鐵路公司應(yīng)制定“公平、合理和一致的運(yùn)費(fèi)”，并在次年的新憲法中規(guī)定，應(yīng)通過法律防止鐵路公司在客運(yùn)、貨運(yùn)市場(chǎng)上存在的不公平運(yùn)價(jià)和區(qū)別對(duì)待行為（福克納，1989）。1871年至1874年間，伊利諾伊州、艾奧華州、威斯康辛州以及明尼蘇達(dá)州通過法律以加強(qiáng)鐵路產(chǎn)業(yè)監(jiān)管（沃爾頓和羅考夫，2011）。由于鐵路的跨區(qū)域特征，州政府無法處理跨州間的運(yùn)輸問題，管制主體自然轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦政府層面。1887年美國(guó)國(guó)會(huì)通過管制商務(wù)法，并依據(jù)該法成立了美國(guó)歷史上第一家聯(lián)邦政府管制機(jī)構(gòu)——州際商務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱ICC），代表聯(lián)邦政府實(shí)施鐵路產(chǎn)業(yè)管制。

管制商務(wù)法為聯(lián)邦政府干預(yù)鐵路產(chǎn)業(yè)提供了一個(gè)基本的管制框架，但也存在著嚴(yán)重的缺陷，即如何識(shí)別、判斷以及裁決所謂的不公平差別待遇問題。不公平運(yùn)價(jià)概念及邊界的含糊不清，使得管制商務(wù)法的作用大大削弱。ICC雖然是國(guó)會(huì)立法批準(zhǔn)成立的管制機(jī)構(gòu)，但因缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，其所作決定的非強(qiáng)制性使得管制效果也大打折扣，在很大程度上對(duì)日后ICC處理商業(yè)糾紛提出了挑戰(zhàn)。

二、管制的強(qiáng)化及過度管制時(shí)期

由于管制商務(wù)法的諸多條款在界定上的模糊性，美國(guó)國(guó)會(huì)隨后通過了一系列法律對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。1903年國(guó)會(huì)通過埃爾金斯法，主要加強(qiáng)了差別價(jià)格方面的管制。1906年國(guó)會(huì)又通過了赫伯恩法，賦予ICC擁有制定最高運(yùn)價(jià)的權(quán)利。1910年曼-埃爾金斯法加強(qiáng)了ICC的執(zhí)法權(quán)力，使ICC集行政執(zhí)法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身，成為美國(guó)聯(lián)邦政府最有權(quán)力的政府管制機(jī)構(gòu)之一。1920年通過的運(yùn)輸法進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)鐵路的經(jīng)濟(jì)管制。美國(guó)國(guó)會(huì)通過的一系列法律，使得ICC管制職能、管制權(quán)力極度膨脹，導(dǎo)致了鐵路產(chǎn)業(yè)政府管制過度。20世紀(jì)60、70年代，美國(guó)鐵路行業(yè)投資收益率大幅度降低，鐵路行業(yè)瀕臨崩潰。

三、放松管制改革調(diào)整時(shí)期

為扭轉(zhuǎn)鐵路行業(yè)面臨的生存危機(jī)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1970年至1980年間通過了旨在放松鐵路行業(yè)管制的四部法律，即客運(yùn)鐵路服務(wù)法、區(qū)域鐵路重組法、鐵路復(fù)興與管制改革法（簡(jiǎn)稱4R法）以及斯塔格斯鐵路法。以這四部法律為指導(dǎo)，放松鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管制，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)運(yùn)輸資源的配置作用。

一是放松價(jià)格管制，鐵路公司自主定價(jià)，政府放松對(duì)鐵路公司定價(jià)權(quán)的直接干涉。4R法案開始放松對(duì)鐵路的價(jià)格管制，但價(jià)格管制的全面松動(dòng)則在斯塔格斯鐵路法實(shí)施之后。斯塔格斯鐵路法徹底改變美國(guó)政府對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)的管制政策，在最大程度上允許競(jìng)爭(zhēng)，減少政府對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)闹苯痈深A(yù)，促使鐵路承運(yùn)商之間以及鐵路運(yùn)輸與其它運(yùn)輸方式之間展開有效競(jìng)爭(zhēng)。

二是降低鐵路產(chǎn)業(yè)退出行政壁壘。美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)并不存在著任何形式的進(jìn)入管制，但退出管制在一定時(shí)期內(nèi)客觀存在。1976年以前，鐵路線廢棄受到ICC嚴(yán)格管制，廢棄鐵路線需要召開由受到影響的托運(yùn)人、消費(fèi)者、所在州的政府代表等利益相關(guān)者參加的公開聽證會(huì)，廢棄程序復(fù)雜且耗時(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)。4R法放松了鐵路退出管制，改革了鐵路線廢棄程序，并且縮短了鐵路廢棄審核時(shí)間。斯塔格斯鐵路法進(jìn)一步放松了鐵路退出管制，該法允許ICC自行決定是否對(duì)申請(qǐng)廢棄的鐵路行進(jìn)行調(diào)查，并且進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序、縮短審核時(shí)間，從而加速了鐵路線廢棄進(jìn)程。

三是放松鐵路公司之間的兼并及業(yè)務(wù)重組活動(dòng)。鐵路聯(lián)合與兼并管制在1970年正式全面放松。1970年客運(yùn)鐵路服務(wù)法生效后，將鐵路公司貨運(yùn)業(yè)務(wù)剝離出來，交由新成立的AMTRAK負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)全國(guó)城際鐵路客運(yùn)服務(wù)。1976年4R法加快了鐵路公司兼并審批進(jìn)程，明確審批時(shí)間期限。1980年斯塔格斯鐵路法進(jìn)一步放松了對(duì)較小鐵路公司之間兼并重組業(yè)務(wù)的控制。

四、當(dāng)前美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)管制現(xiàn)狀

美國(guó)鐵路公司受到許多政府機(jī)構(gòu)的管制，但主要經(jīng)濟(jì)管制機(jī)構(gòu)是地面運(yùn)輸委員會(huì)（STB）。STB是經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)而成立的一個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)管制機(jī)構(gòu)，享有法律賦予的司法權(quán)。STB管制范圍涵蓋鐵路貨運(yùn)與客運(yùn)兩方面，管制范圍主要涉及鐵路重組、鐵路運(yùn)費(fèi)以及對(duì)AMTRAK的管制上。對(duì)于鐵路公司之間的業(yè)務(wù)兼并重組，美國(guó)法典第49卷第113章第11323—11325部分明確規(guī)定，兩個(gè)或兩個(gè)以上的鐵路公司之間通過兼并或共同控制協(xié)議的方式進(jìn)行重組時(shí)，必須征得STB預(yù)先核準(zhǔn)，鐵路線收購(gòu)、軌道使用權(quán)協(xié)議、鐵路線新建或廢棄等活動(dòng)都必須得到STB批準(zhǔn)。

STB對(duì)鐵路貨運(yùn)價(jià)格的管制政策也是差異化的。目前，鐵路公司實(shí)施兩種運(yùn)價(jià)模式，即公共運(yùn)價(jià)和合同運(yùn)價(jià)。公共運(yùn)價(jià)是鐵路公司以公開的方式制定鐵路運(yùn)輸價(jià)格及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以供托運(yùn)人進(jìn)行選擇。合同運(yùn)價(jià)是鐵路公司與托運(yùn)人，以不公開的方式簽訂具有保密性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸價(jià)格及服務(wù)合同。鐵路公司與托運(yùn)人簽訂的運(yùn)價(jià)及服務(wù)合同條款，不受STB管制，但反對(duì)針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)钠缫曅远▋r(jià)及服務(wù)條款。

STB對(duì)AMTRAK擁有有限但卻十分重要的管制權(quán)力，這種管制權(quán)力主要體現(xiàn)在AMTRAK使用其它鐵路公司軌道及附屬設(shè)施時(shí)爭(zhēng)議處置上。STB有權(quán)確保AMTRAK使用其他鐵路公司的軌道，處理一些涉及到在共同使用軌道及其他設(shè)施時(shí)產(chǎn)生的爭(zhēng)議。至于票價(jià)，AMTRAK自主決定，STB不加干涉。表面上看，AMTRAK壟斷經(jīng)營(yíng)美國(guó)城際間鐵路客運(yùn)市場(chǎng)，有動(dòng)機(jī)實(shí)施壟斷定價(jià)或歧視性定價(jià)行為以攫取壟斷利潤(rùn)，但美國(guó)航空和公路運(yùn)輸系統(tǒng)異常發(fā)達(dá)，對(duì)鐵路客運(yùn)替代效應(yīng)十分明顯，AMTRAK無力實(shí)施壟斷定價(jià)，因而也就不需要進(jìn)行價(jià)格管制。

五、研究結(jié)論

美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)管制政策處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，以時(shí)間為坐標(biāo)，美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)管制政策變遷大致可以分為以下五個(gè)時(shí)期：（1）19世紀(jì)60年代之前美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，美國(guó)政府以各種方式支持鐵路產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通，避免鐵路運(yùn)輸區(qū)域性壟斷問題。（2）19世紀(jì)70年代至19世紀(jì)末期，過度競(jìng)爭(zhēng)與局部性壟斷導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)混亂，不公平運(yùn)價(jià)遭致托運(yùn)人強(qiáng)烈不滿，政府經(jīng)濟(jì)管制正式開始，并形成了比較完善的法律制度體系和獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。（3）20世紀(jì)初至60年代末，美國(guó)國(guó)會(huì)通過系列法律增強(qiáng)ICC的管制權(quán)力，鐵路運(yùn)價(jià)、公司兼并、鐵路線廢棄等事項(xiàng)受到ICC的嚴(yán)格管制，導(dǎo)致過度管制。（4）20世紀(jì)70年代是鐵路產(chǎn)業(yè)管制政策全面調(diào)整時(shí)期，主導(dǎo)方向是放松鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管制、擴(kuò)大鐵路公司自由經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。（5）20世紀(jì)80年代之后，政府管制重點(diǎn)傾向于安全管制和支持鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)性管制淡化，但加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)安全管制。由此可見，美國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)管制政策處于不斷調(diào)整過程中，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提高資源配置效率、增進(jìn)社會(huì)福利是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)管制的根本目的和出發(fā)點(diǎn)，而放松經(jīng)濟(jì)管制、強(qiáng)化安全管制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與自由競(jìng)爭(zhēng)是政府管制改革的基本方向。