民辦教育促進(jìn)法實(shí)施研究

王 磊

武漢華夏理工學(xué)院，湖北 武漢 430223

一、前言

我國(guó)當(dāng)代民辦高等教育學(xué)科教學(xué)研究發(fā)軔于當(dāng)代我國(guó)進(jìn)入改革創(chuàng)新開放初期階段，經(jīng)過(guò)三十余年來(lái)的發(fā)展改革，創(chuàng)新活動(dòng)態(tài)勢(shì)迅猛，發(fā)展勢(shì)頭良好，發(fā)展前景廣闊，為加快推進(jìn)民辦企業(yè)高等教育學(xué)科教學(xué)研究大眾化體系建設(shè)發(fā)展，當(dāng)代民辦企業(yè)高等教育學(xué)科教學(xué)研究專家也在近幾年內(nèi)進(jìn)行了深入的研究。截至2014年底，全國(guó)各地高校共有各類本科民辦高校728所，招生人數(shù)約合172.96萬(wàn)人，在校生人數(shù)約達(dá)到587.15萬(wàn)人。

與民辦高等教育的這種蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)相比，民辦高等教育的教學(xué)管理相對(duì)較為滯后，民辦教育教學(xué)過(guò)程中長(zhǎng)期存在的“十大問(wèn)題”仍未真正得到完全實(shí)質(zhì)性有效解決。在當(dāng)前黨和國(guó)家首次提出高校治理服務(wù)體系與高校治理服務(wù)能力同步現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求下，民辦高等教育的“管理”模式有必要向“治理”轉(zhuǎn)型?！爸卫怼蹦Ｊ綇?qiáng)調(diào)多元化和主體化的管理，民主、參與式、互動(dòng)式主體管理，與以往傳統(tǒng)的單一利益主體的自上而下的“管理”的新模式方法相比，“治理”的新模式則更加能夠適應(yīng)民辦高等教育改革發(fā)展的新時(shí)代形勢(shì)，這樣就需要民辦高等教育的各方及相關(guān)領(lǐng)域利益關(guān)系主體的廣泛共同參與。

二、《民辦教育促進(jìn)法》制定的相關(guān)問(wèn)題分析

新版《民辦教育促進(jìn)法》的正式提出為推進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步深化發(fā)展改革奠定了新的政策理論基礎(chǔ)，而新政策的出臺(tái)在試行過(guò)程中就必然地也會(huì)不斷產(chǎn)生新的實(shí)踐問(wèn)題。

（一）民辦教育的屬性定位仍然不夠明確

雖然新版《民辦教育促進(jìn)法》正式提出之后我國(guó)對(duì)于民辦教育也是需要嚴(yán)格實(shí)行具體分類管理，但是目前我國(guó)對(duì)于民辦教育的具體分類管理還是不夠具體，民辦教育的相關(guān)法律法規(guī)屬性仍然還是不夠充分、清楚，民辦教育仍然主要處于第三方教育屬性。其他發(fā)達(dá)國(guó)家也沒(méi)有將非營(yíng)利性部分民辦教育直接作為一個(gè)事業(yè)單位直接對(duì)待的歷史先例，同樣的，民辦教育中不一定屬于非營(yíng)利性的部分就同樣可以直接作為一個(gè)企業(yè)單位對(duì)待，這樣來(lái)說(shuō)，就只可能存在兩種具有法律不同屬性的事業(yè)單位，而不可能存在模棱兩可的中間事業(yè)單位，國(guó)家教育管理者看起來(lái)也只是比較單一方面。我國(guó)非營(yíng)利性質(zhì)的民辦教育只有它在稅收政策上與其他公立學(xué)校一樣，其他政策如學(xué)校教職工的工資待遇等并沒(méi)有明確規(guī)定與其他公立學(xué)校同樣收入條件。另外，新版《民辦教育促進(jìn)法》中明確提到的依法禁止義務(wù)教育學(xué)校開展?fàn)I利性質(zhì)的民辦教育這一條也可能會(huì)使其面臨法律實(shí)施上的困難。如果目前處于普通義務(wù)教育階段的普通民辦教育不少人愿意直接申請(qǐng)學(xué)校成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，那么該校的在職學(xué)生和專任教師崗位該如何合理安排，公辦教育學(xué)校招生學(xué)位不夠、滿足迎合不了學(xué)生家長(zhǎng)的不同教育需求等等這些都將逐漸成為新版《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施后不可避免的重大問(wèn)題。

（二）民辦教育的自主權(quán)受限

1.招生工作自主權(quán)嚴(yán)重受限

國(guó)家已經(jīng)規(guī)定部分民辦教育學(xué)校是完全可以自己自行擬定當(dāng)年招生政策要求進(jìn)行自主招生的，但是一些中央地方政府出臺(tái)的當(dāng)年民辦教育招生政策并沒(méi)有按照當(dāng)年國(guó)家的招生要求去進(jìn)行制定，這些政策規(guī)定其實(shí)已經(jīng)把部分民辦教育學(xué)校等同于公辦本科學(xué)校了，扼殺了部分民辦教育的自主招生權(quán)和自主權(quán)。

2.教師教學(xué)活動(dòng)自主權(quán)嚴(yán)重受限

從教育政策管理角度來(lái)看，國(guó)家雖然允許民辦高等教育和民辦職業(yè)教育的學(xué)術(shù)教學(xué)活動(dòng)自主權(quán)，但是卻沒(méi)有給予這些民辦教育充分的學(xué)術(shù)教學(xué)活動(dòng)自主權(quán)，政策法規(guī)制定的不具體，監(jiān)管部門沒(méi)有相關(guān)條例規(guī)定可以互相依循，自然也就只能按照國(guó)家對(duì)待公辦高等學(xué)校的一種態(tài)度方法來(lái)合理對(duì)待這些民辦教育了。但是這也必然使得部分民辦教育在目前條條框框的政策束縛下難以完全形成自身的發(fā)展特點(diǎn)，從而徹底抑制了部分市場(chǎng)投資者把手伸向民辦高等教育界的投資想法。

三、保障《民辦教育促進(jìn)法》需要完善幾點(diǎn)措施

（一）要進(jìn)一步完善我國(guó)民辦教育辦學(xué)活動(dòng)自主權(quán)制度建設(shè)體系

學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)自主權(quán)從整體上看來(lái)是指：根據(jù)我國(guó)高等教育相關(guān)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，我國(guó)教育管理部門明確賦予了一部分具有高等教育辦學(xué)條件的高等教育管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)自主性辦學(xué)法律權(quán)利資格，學(xué)理上講它泛指高等教育學(xué)校充分利用國(guó)家賦予其的辦學(xué)權(quán)利來(lái)，自由的分配學(xué)校教育資源，自主的在一定范圍內(nèi)開展教學(xué)活動(dòng)，高等教育自主權(quán)的賦予具體來(lái)說(shuō)就是指能夠讓高等院校在從事學(xué)校日常運(yùn)行管理過(guò)程中，獨(dú)立自主地依法開展本校的辦學(xué)活動(dòng)，獨(dú)立管理本校的辦學(xué)事務(wù)，使本校在從事教育、科研活動(dòng)的過(guò)程中具備合法辦學(xué)的資格。

與公辦高等院校不同的是，民辦高等院校在其辦學(xué)上的自主權(quán)并非全部源于各級(jí)政府直接授權(quán)，而是以學(xué)校最高領(lǐng)導(dǎo)作為法人主體，來(lái)行使其自然法人所具備的天然法律權(quán)能。盡管民辦教育促進(jìn)法一定程度上規(guī)定了國(guó)家保障民辦教育的辦學(xué)自主權(quán)，但是由于頒布的民辦教育促進(jìn)法的抽象性和原則性過(guò)強(qiáng)，在具體實(shí)施的操作層面上欠缺統(tǒng)一規(guī)范，再加上一些地區(qū)的政府對(duì)民辦教育的管理沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，以至于“懶政”、“錯(cuò)政”、“亂政”的現(xiàn)象頻繁。

因此，有效劃清地方政府在地方教育行政管理方面的權(quán)力界限，認(rèn)清地方政府本身在發(fā)展民辦教育“引導(dǎo)、支持、監(jiān)督”方面扮演的實(shí)質(zhì)角色，是政府對(duì)于支持民辦教育機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立辦學(xué)權(quán)和自主管理權(quán)的科學(xué)保障。將市場(chǎng)的權(quán)利交還給市場(chǎng)，讓所有需要接受教育民眾可以進(jìn)行民主的、自由的教育選擇，自主進(jìn)行消費(fèi)，是完善民辦教育自主權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵核心。

民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法確定本學(xué)校的招生范圍、招生標(biāo)準(zhǔn)以及招生方式，應(yīng)當(dāng)有權(quán)自主開展組織教學(xué)管理活動(dòng)。各地各級(jí)教育行政管理部門應(yīng)盡快進(jìn)行政策實(shí)施自查工作，組織清理并依法廢止與我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》制度條例相違背的教育管理實(shí)施條例。

（二）培育和發(fā)揮中介組織功能

培育和發(fā)展壯大專業(yè)中介組織，利用專業(yè)中介組織的行業(yè)中立性、專業(yè)性的基本特點(diǎn)，充分發(fā)揮專業(yè)中介組織協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)服務(wù)、決策法律咨詢、教育質(zhì)量評(píng)估、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、監(jiān)督行政核查等重要功能，有利于各級(jí)政府部門集中精力組織開展國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施謀劃、制定相關(guān)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，更好地為民提供社會(huì)公共服務(wù)。

（三）調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與治理

民辦高等教育的科學(xué)治理發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)社會(huì)的廣泛共同參與。應(yīng)盡快建立健全的民辦高校辦學(xué)信息公開報(bào)告制度和高校年度辦學(xué)質(zhì)量考核報(bào)告公開制度，面向社會(huì)大眾公開有關(guān)民辦高校的基本政策辦學(xué)條件、管理體制創(chuàng)新機(jī)制、辦學(xué)質(zhì)量水平等相關(guān)信息，接受社會(huì)公眾廣泛監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著當(dāng)前我國(guó)教育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷穩(wěn)步發(fā)展，我國(guó)各大民辦高等教育教學(xué)機(jī)構(gòu)的師資數(shù)量，已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)可觀的市場(chǎng)規(guī)模。但對(duì)于民辦教育招生自主權(quán)的賦予不到位、辦學(xué)教學(xué)管理自主權(quán)的自主性缺失等眾多突出問(wèn)題長(zhǎng)期存在、拖延不決，將會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代高等民辦教育教學(xué)事業(yè)的健康發(fā)展。這些突出問(wèn)題背后的影響因素恰恰是由于頂層設(shè)計(jì)教育制度立法的嚴(yán)重制度滯后和教育制度的不成熟導(dǎo)致。民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展如何促進(jìn)國(guó)家對(duì)于民辦教育管理制度的完善修訂已成為當(dāng)前教育學(xué)、法學(xué)專家要深入研究的重大課題。