鄉(xiāng)村治理層級間的權(quán)力調(diào)適類型分析*

孫明明

六盤水師范學(xué)院，貴州 六盤水 553000

一、行政權(quán)和自治權(quán)在治理層級中的關(guān)系

在國家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力（以下簡稱行政權(quán)）通過“資源下鄉(xiāng)”開始向鄉(xiāng)村社會“回歸”。這一過程中如何正確處理行政權(quán)和自治權(quán)的關(guān)系，讓鄉(xiāng)村治理既有強(qiáng)大的行政引導(dǎo)力又能根據(jù)不同鄉(xiāng)村地區(qū)的情況進(jìn)行靈活應(yīng)變是一個關(guān)鍵問題。鄉(xiāng)村治理層次是鄉(xiāng)村社會治理的空間載體，通常包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、行政村、自然村等四個層級。而行政權(quán)和自治權(quán)在這四個層級間的不同安排能反映出行政與自治兩種權(quán)力之間的不同關(guān)系。如果兩種權(quán)力分布于不同的層級意味著行政權(quán)和自治權(quán)都具有相對獨立的權(quán)力空間。如在比較傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”模式中，行政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級行使，自治權(quán)在行政村層級行使，兩種權(quán)力處在不同的治理層級上，行政權(quán)不直接介入村莊事務(wù)，自治權(quán)的行權(quán)空間就比較大。如果兩種權(quán)力分布于同一治理層級，則需要進(jìn)行有效的安排，防止行政權(quán)對自治權(quán)的擠壓。如隨著“資源下鄉(xiāng)”的推進(jìn)，有些行政村的村委會既是村民自治組織，又要承擔(dān)行政權(quán)下派的任務(wù)，這樣同一層級的同一組織就承接了兩種不同的權(quán)力。這種情況下，隨著行政權(quán)的下沉，自治權(quán)的權(quán)力空間就會被壓縮，容易導(dǎo)致村民自治缺少空間。另外，行政權(quán)下沉的層級越低，意味著行政權(quán)對鄉(xiāng)村治理的介入越深。行政權(quán)力的介入可以增加行政效能，但處理不好會影響村民自治，影響村民自我管理的實現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村治理層級間的權(quán)力調(diào)適的不同類型

在發(fā)展不平衡的情況下，不同的鄉(xiāng)村地區(qū)需要在不同治理層級間調(diào)適“行政”與“社會”兩種權(quán)力，這樣就形成適用于不同地區(qū)的不同的權(quán)力調(diào)適類型。

第一類“片區(qū)（社區(qū)）設(shè)行政機(jī)構(gòu)，行政村承擔(dān)自治”。這一權(quán)力調(diào)適類型適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、人口數(shù)量相對穩(wěn)定、行政村內(nèi)部的自然村（組）聯(lián)系緊密的鄉(xiāng)村地區(qū)。這些地區(qū)政府財力較強(qiáng)，能夠提供良好的公共服務(wù)，同時行政村集體經(jīng)濟(jì)也較發(fā)達(dá)，村莊內(nèi)生動力充足。因此可以在行政村這一層繼續(xù)開展村民自治，而將行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村之間的片區(qū)這一層。片區(qū)是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間的非正式治理層級。在實踐中往往將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承包的幾個相鄰的村稱為“片”。現(xiàn)在很多地方將“片”改造升級成社區(qū)，并設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心（或黨政服務(wù)站）來承擔(dān)上級下派的行政任務(wù)。而社區(qū)服務(wù)中心一般設(shè)在靠近社區(qū)中心位置的一個較大的村，也有少數(shù)設(shè)在由幾個村莊合并而成的集中居住的社區(qū)。這樣社區(qū)服務(wù)中心實際承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)的作用，而村委會則依舊承擔(dān)行政村村民自治組織的角色。這樣做的優(yōu)點是讓兩類不同來源的權(quán)力分別由不同治理層級的兩個機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各司其職。這樣行政權(quán)擁有行使權(quán)力的支點，也為村民自治保留了充足的空間，既利于行政權(quán)下沉，完成國家治理任務(wù)，讓公共服務(wù)提供更接近群眾，又有利于村民自治活力的釋放，避免行政權(quán)對村民自治空間的擠壓，保證村民自我管理村莊事務(wù)權(quán)利的實現(xiàn)。這樣就能夠在鄉(xiāng)村治理中調(diào)動國家與社會兩個層面的積極性。

關(guān)于這一權(quán)力調(diào)適類型需要強(qiáng)調(diào)兩點。首先，這一類型不太適合經(jīng)濟(jì)落后并有衰落跡象的鄉(xiāng)村地區(qū)采用。因為這一類地區(qū)“空心化”比較嚴(yán)重，村莊內(nèi)生動力不足，村民自治陷入空轉(zhuǎn)而難以發(fā)揮實際作用，整個鄉(xiāng)村治理很大程度上依賴行政權(quán)的下沉，所以不可能也沒有必要給村民自治保留太大的空間。另外，在片區(qū)設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人員會產(chǎn)生一定的成本，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)也很難有這種財力去支撐。其次，行政權(quán)下沉到片區(qū)，在社區(qū)設(shè)立服務(wù)中心的同時，不能削弱村民自治，需要繼續(xù)發(fā)揮村委會的作用。有些地區(qū)為了管理方便，不顧實際情況，讓農(nóng)民“聚居”、“并村”，強(qiáng)制形成了社區(qū)或大行政村，并撤銷了原來的村委會，代之以社區(qū)服務(wù)中心（或大行政村村委會）。這樣村民無法到村委會找村干部就近辦事，事無巨細(xì)都只能去距離較遠(yuǎn)的社區(qū)服務(wù)中心辦理，十分不方便。所以這一類地區(qū)發(fā)揮村民自治的作用、保留村委會和村干部，才能方便村民就近辦事。

第二類“行政村行政化、自治下移到自然村”。這一類型適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)良、人口數(shù)量穩(wěn)定，同時行政村內(nèi)的各自然村（村組）在地理空間上彼此分離的地區(qū)。采用這一治理類型的地區(qū)需要行政和自治雙下移，需要提供精細(xì)化的公共服務(wù)，并增設(shè)新設(shè)組織、人員。而這種制度安排需要付出更多的成本代價。另外只有地方政府有充足的財力保障，行政權(quán)才能大力推進(jìn)“資源下鄉(xiāng)”，并以更接近村民的方式提供公共服務(wù)。所以這種模式適合財力比較充足、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)采用。

另外，行政權(quán)的急速下沉需要自治權(quán)在行政村這一層次為其騰出必要的空間。而行政村內(nèi)自然村（村組）之間在地理空間上的彼此分離，而自然村（組）內(nèi)部則是村民彼此熟知并有緊密的利益聯(lián)系的熟人社會，也為村民自治下沉到自然村和自然村承擔(dān)“微自治”的提供了條件?！耙虼耍^之于建制村（行政村）的諸多公共事務(wù)與農(nóng)民的個人利益直接關(guān)聯(lián)性弱，因利益單元或產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的相對一致，在以村民小組或自然村為單位的地域相對狹小的共同體中開展自治，具有較強(qiáng)的內(nèi)生驅(qū)動力。”這樣一種“行政”、“自治”雙下沉的制度安排，從實踐上看既保障了公共服務(wù)的提供，又激活了村民自治，讓行政權(quán)和自治權(quán)相得益彰。如廣東清遠(yuǎn)市將原建制村（行政村）的村委會改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的黨政公共服務(wù)站，主要是承接黨務(wù)、公共服務(wù)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府下派的工作。而原村民小組則改為村委會成為一級村民自治組織。這樣鄉(xiāng)村治理層級由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”。將自然村作為村民自治基本單元的做法被認(rèn)可并逐漸推廣。2018年中央一號文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)開展以自然村（村民小組）為基本單元的村民自治試點工作，進(jìn)而深化村民自治實踐，各地陸續(xù)的試點工作也陸續(xù)展開。

當(dāng)然這種權(quán)力調(diào)適類型也不是普適的，在適用時需要注意幾個問題。首先，采取這種類型的權(quán)力調(diào)適類型需要很強(qiáng)的財力支撐，適用于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，要不然很難承擔(dān)增設(shè)大量自然村村委會和村干部的負(fù)擔(dān)。另外，如果行政村是人口大量減少的“空心村”，則很難將人口稀少的自然村作為村民自治的基本單元。其次，將村民自治下移到自然村的同時，要適當(dāng)保留行政村一級的村民自治。將自然村作為村民自治的基本單位，而完全取消行政村一級的村民自治，會導(dǎo)致村民自治范圍的縮小，影響行政村層面的協(xié)同發(fā)展。因此，在行政村層面存在較強(qiáng)的社會關(guān)聯(lián)的情況下，行政村層面的自治不能輕易退出，而是要某種程度上實現(xiàn)行政村和自然村的雙層自治。

第三類“行政村半行政化，同時承接兩種權(quán)力”。這種權(quán)力調(diào)適類型適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、地方政府財力一般、人口部分流出、村民自治缺乏活力的維持型鄉(xiāng)村地區(qū)。這類地區(qū)由于財力所限、人口減少等原因，很難在鄉(xiāng)村兩個層級之間設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。又因自然村人口減少、相互之間無明顯地理阻隔等原因，導(dǎo)致在自然村這一層級開展村民自治的條件并不成熟。因此，在行政村這一層級行使兩種權(quán)力就成為比較現(xiàn)實的選擇。這就需要“進(jìn)行‘選擇性行政化’——在維持行政村組織法律性質(zhì)不變的前提下，在局部領(lǐng)域注入政府官僚的因子?！毙姓暹@一層級的村組織既要維持村民自治的運轉(zhuǎn)，又要完成行政權(quán)下派的任務(wù)。這樣在行政權(quán)適度下移的同時，在行政村層面的村民自治也能得以保留，自治權(quán)有一定的權(quán)力空間。另外，讓村組織同時承接兩種權(quán)力，也避免了新設(shè)機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的人、財、物等的耗費，減少了財政壓力。目前，全國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)人口不同程度的減少，村莊有“空心化”的跡象，而行政權(quán)又想在這些鄉(xiāng)村地區(qū)投放資源、提供更多公共服務(wù)，所以采用這種比較經(jīng)濟(jì)的權(quán)力調(diào)適類型是合適的。

在這種模式下，一定要注意兩種權(quán)力的邊界，特別是要防止行政權(quán)對自治權(quán)的擠壓甚至是替代。因為行政權(quán)是攜帶大量資源下鄉(xiāng)的，具有主動性、強(qiáng)制性等特點，在兩種權(quán)力處在同一層面、界限不清晰的情況下，自治權(quán)的空間很容易被行政權(quán)壓縮。由于壓力體制的關(guān)系，村干部在面臨兩方面的工作沖突時，也往往是對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)。為防止自治權(quán)的弱化，需要從控制下派行政任務(wù)量、對村組織或村干部進(jìn)行分工兩個方面去解決問題。一方面，中央明確指出各部門不能向村級組織下派大量村組織不宜承擔(dān)的工作任務(wù)，對于哪些是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，那些是村莊的工作要厘清。另一方面，還需要對行政村的村組織或村干部進(jìn)行分工，通過分工分別承接兩種權(quán)力。如成都市“把村委會原有的村級事務(wù)決策者和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理者的職能，調(diào)整為村民（代表）會議和村民議事會的執(zhí)行者和政府下移公共服務(wù)和社會管理職能的承接者。而村民議事會作為一種常設(shè)的決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。另外，還可以通過村干部的分工，通過角色差別來分別承擔(dān)兩種權(quán)力。通過這兩種做法能夠?qū)崿F(xiàn)在行政權(quán)和自治權(quán)同處一個層級的情況下，避免過多的權(quán)力交叉和沖突。

第四類“村民自治終結(jié)，行政權(quán)上移”。在發(fā)展最快和最慢的兩類鄉(xiāng)村地區(qū)，村民自治都將以不同形式走向終結(jié)，行政權(quán)則上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層級。而行政層級最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將逐漸向一個半行政化的街道辦或公共服務(wù)供給點轉(zhuǎn)變。但適用這一權(quán)力調(diào)適類型的卻是發(fā)展程度迥然不同的兩類村莊。

（一）村民自治改居民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改街道辦。以珠三角、長三角為代表的一些鄉(xiāng)村地區(qū)具有資源集聚、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人口大量流入、居住空間密集等特點。村民之間的關(guān)系逐漸陌生化，基于熟人社會的村民自治開始瓦解。同時村民的生產(chǎn)生活方式、交往溝通方式也不同于普通農(nóng)村，除了存在集體經(jīng)濟(jì)外，這些地區(qū)在其他方面已經(jīng)和城市沒有太大差異。大量外來人口需要獲得平等的居民權(quán)利，既有的公共服務(wù)也滿足不了都市生活的需求，鄉(xiāng)村治理體制亟需向城市治理體制轉(zhuǎn)軌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將改為街道辦，由正式的行政機(jī)關(guān)變?yōu)榘胄姓缘呐沙鰴C(jī)關(guān)，而行政權(quán)力則上移到城市的各職能部門。村民自治將改為居民自治而走向終結(jié)，村莊社會將逐漸被城市社區(qū)所取代，村民委員會也將陸續(xù)改為居民委員會。

（二）村民自治終結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地提供公共服務(wù)。這是經(jīng)濟(jì)凋敝、人口大量流失的衰敗型村莊的必然選擇。在這些人口銳減、經(jīng)濟(jì)落后、“空心”化嚴(yán)重的村莊，村民自治難以為繼。除了已經(jīng)進(jìn)城的村民外，對部分衰落的村莊可以進(jìn)行易地移民搬遷或集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地居住，而對沒有實行搬遷村莊村民要提供基本的公共服務(wù)，做好兜底工作。此種情況下，在村一級、片區(qū)一級設(shè)行政機(jī)構(gòu)都是不經(jīng)濟(jì)的，最好的做法是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將行政權(quán)力上移到新的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，而將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地逐漸剝離行政權(quán)力，而純粹變成一個公共服務(wù)供給點。而行政權(quán)最重要的工作是對留守村民進(jìn)行救濟(jì)保障。

城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村因為外來人口太多、社區(qū)居民呈現(xiàn)異質(zhì)性而稀釋了村莊的社會關(guān)聯(lián)，而衰敗村莊因為人口稀少而無法形成社會關(guān)聯(lián)。因為村民自治終結(jié)，原有村莊社會關(guān)聯(lián)逐漸消失了，所以行政權(quán)雖然在層級上上收了，但對社會事務(wù)的治理卻必須直接介入。如城市職能部門直接管理新社區(qū)居民，縣級民政部門直接對衰敗村莊的村民進(jìn)行救濟(jì)。

三、小結(jié)

鄉(xiāng)村地區(qū)行政權(quán)和自治權(quán)在不同治理層級如何調(diào)試往往受不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口變化情況、自然地理條件影響。以上權(quán)力調(diào)適類型也是根據(jù)這些情況進(jìn)行劃分的。當(dāng)然，這些類型的劃分是基于理論構(gòu)造的，現(xiàn)實的情況還要更復(fù)雜一些。如前所述有些鄉(xiāng)村地區(qū)將村民自治下沉到村民小組、村落，但是卻依然保留行政村層面的村民自治。再如，行政權(quán)有時并不會滿足于深入到行政村層面，還會通過行政村將行政壓力傳導(dǎo)到自然村（村民小組）層次，導(dǎo)致自然村也有被行政化的問題，如有些地方村民理事會就經(jīng)常被要求承擔(dān)村兩委轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。但通過這種類型的劃分，可以比較明晰地觀察行政權(quán)和自治權(quán)在不同類型村莊的空間分布狀況，也可以認(rèn)識兩種權(quán)力各自在不同層次的進(jìn)退，還能抽象出兩種權(quán)力在空間上的沖突、協(xié)調(diào)、補(bǔ)充、融合的關(guān)系。最終也為不同類型的村莊選擇適宜的、實用的治理模式提供一定的參考。