基于制度嵌入性的營商環(huán)境優(yōu)化對策研究

安鏡如 殷振瑤

摘? ? ? ? ? ?要：基于制度“嵌入性”的視角，營商環(huán)境是通過政府、市場、社會組織構(gòu)成的特殊制度環(huán)境。而制度嵌入式的營商環(huán)境通常是指企業(yè)嵌入政府、市場和社會體系，該模式有助于降低交易成本和企業(yè)外部環(huán)境的不確定性。對沈陽優(yōu)化營商環(huán)境的實踐進行簡單回顧，深入剖析了存在的制度性問題，而政府作為營商環(huán)境的責任主體，應以制度創(chuàng)新作為有效的手段，從而提出高效的政府服務、公平的監(jiān)管體制、完備的社會支撐體系的對策建議。

關鍵詞：制度嵌入性;營商環(huán)境;制度創(chuàng)新

基金項目：2020年度沈陽市社會科學課題（編號：SYSK2020-18-11）：沈陽營商環(huán)境建設水平持續(xù)提升的長效機制研究;沈陽城市建設學院科研發(fā)展基金項目（編號：XKJ202009）：關于大力發(fā)展沈陽“飛地經(jīng)濟”的對策研究

2020年的政府工作報告提出，以公正監(jiān)督維護公平競爭，持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。近年來，優(yōu)化營商環(huán)境成為公共治理領域研究的“高頻詞匯”，然而我國在營商環(huán)境的研究還處于初期發(fā)展階段。本文是基于制度嵌入理論，結(jié)合沈陽營商環(huán)境優(yōu)化的實踐與問題分析，將營商環(huán)境視為一種企業(yè)嵌入政府、市場、社會系統(tǒng)的制度環(huán)境，從全新視角對沈陽營商環(huán)境優(yōu)化展開研究。

一、營商環(huán)境制度嵌入性的內(nèi)涵

1.制度嵌入性的含義

嵌入性最早是Polanyi（1944年）提出的，是新經(jīng)濟社會學領域的一個重要概念。波蘭尼認為各種經(jīng)濟活動不僅嵌入在經(jīng)濟制度中，而且還存再于非經(jīng)濟制度當中，人類經(jīng)濟行為的根源是由各種非經(jīng)濟要素構(gòu)成。通過對上述綜述的分析，Nee對Granovetter“嵌入性”分析進行了完善，他指出除了“關系性嵌入（網(wǎng)絡嵌入）”，嵌入性還應該包括“制度性嵌入”，并將“制度性嵌入”定義為經(jīng)濟行為的制度約束。制度一般包括正式制度和非正式制度，其中正式制度是作為權(quán)威機構(gòu)的政府制定的，非正式制度包括歷史的社會制度，正式制度起著決定性作用。

2.制度嵌入性營商環(huán)境的內(nèi)涵

營商環(huán)境一般指的是特定區(qū)域內(nèi)的投資環(huán)境，是可決定投資系統(tǒng)能夠正常運行復合體，包括軟環(huán)境和硬環(huán)境。軟環(huán)境通常是政策、文化、制度、法律、思想觀念等物質(zhì)條件以外的因素，硬環(huán)境是相對軟環(huán)境而言的，通常包括資源稟賦、硬件設施等。研究者認為任何一個組織都要面對外部環(huán)境，其主要包括政府、市場和社會三個系統(tǒng)。而企業(yè)行為與其所處的外部環(huán)境就有內(nèi)生性的聯(lián)系，企業(yè)組織在某種程度上依賴于外部環(huán)境，并從外部環(huán)境獲得資源。因此從本文視角看，營商環(huán)境可以進一步理解為，由政府主導，市場監(jiān)管以及社會基礎環(huán)境構(gòu)成的制度環(huán)境。

3.制度嵌入性營商環(huán)境的作用

基于制度嵌入性的營商環(huán)境優(yōu)化的價值意義是降低交易成本和外部環(huán)境不確定性，增加企業(yè)的固有收益，從而激發(fā)企業(yè)在市場競爭優(yōu)勢和創(chuàng)造力。

（1）降低企業(yè)制度性的交易成本

企業(yè)的制度交易性成本是指企業(yè)因遵守各類規(guī)章制度、政策所付出的機會成本，通常包括規(guī)章政策類、政府監(jiān)管類，抑或是企業(yè)為了應對各種不合理的制度而付出的成本，如審批成本、檢查成本等?？梢?，制度性交易成本通常是源于政府對市場進行監(jiān)管的各類規(guī)章制度。營商環(huán)境作為制度性環(huán)境，對企業(yè)的生存和發(fā)展氣質(zhì)起至關重要的作用，制度性交易成本的高低直接判斷一個地區(qū)的營商環(huán)境的優(yōu)劣。

（2）降低企業(yè)外部環(huán)境的不確定性

嵌入性強調(diào)將經(jīng)濟活動融入具體的政治框架、制度基礎上，存在不確定性。為了減企業(yè)對外部環(huán)境的不確定性的基本手段是建立制度框架。在組織環(huán)境理論中，不確定性對企業(yè)而言，是一項不可預見的危險，包括因降低企業(yè)風險而承擔的基本成本以及增加收益而付出的額外付出。外部環(huán)境的不確定性也意味著組織環(huán)境的可變和復雜性，在一定程度上也制約著企業(yè)的發(fā)展。

二、營商環(huán)境優(yōu)化的路徑

基于制度嵌入性的視角，政府是營商環(huán)境優(yōu)化的主體，制度優(yōu)化和創(chuàng)新是實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的基本途徑，確保政府高效服務，市場公平監(jiān)管，社會資源完備整合，這些均是制度優(yōu)化和創(chuàng)新的內(nèi)在含義。

1.政府是優(yōu)化營商環(huán)境的責任主體

政府作為公共權(quán)力的主導者和實施者，在營商環(huán)境優(yōu)化中起著至關重要的作用，在公共治理中占有核心的地位，其是正式規(guī)則的制定者，也是非正式規(guī)則的引導者。有一些學者認為制度是與經(jīng)濟社會發(fā)展有著密切聯(lián)系的一種約束性的規(guī)范和社會規(guī)則，通過制度的優(yōu)化和創(chuàng)新，有助于提高企業(yè)經(jīng)濟效益和企業(yè)競爭力，而企業(yè)制度是組織運行方式的原則規(guī)定，其中包括產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度和管理制度。產(chǎn)權(quán)制度是決定其他制度的根本性制度，它規(guī)定著企業(yè)最重要的生產(chǎn)要素的所有者對企業(yè)的權(quán)力、利益和責任。

2.制度創(chuàng)新是營商環(huán)境優(yōu)化的關鍵因素

制度創(chuàng)新是政府在其高效服務、市場監(jiān)管和社會資源配置中實現(xiàn)營商環(huán)境科學治理方式。營商環(huán)境的制度創(chuàng)新是一個系統(tǒng)過程，他通常包括政府服務、市場監(jiān)管和社會資源配置等各個方面的制度設計、安排、供給、執(zhí)行和監(jiān)管等。一方面，政府主體與社會領域的各個組織要建立協(xié)同意識，統(tǒng)籌優(yōu)化的思想要進入制度創(chuàng)新中，政府在制定相關協(xié)同政策時，要善于考慮多方利益，把各方利益都基本維持在最大化的水平上;另一方面，要堅持結(jié)構(gòu)性改革，注重以人為本的效果所在。各地級政府在執(zhí)行協(xié)同政策時要善于對中央政策進行理解和進一步解讀，同時各個地區(qū)營商環(huán)境的差異主要取決于制度的落地，因此對制度執(zhí)行結(jié)果采取評估是關鍵。

3.制度創(chuàng)新要基于“嵌入性”視角

政府進行營商環(huán)境制度創(chuàng)新應從企業(yè)組織的創(chuàng)新領域著手，主要包括市場監(jiān)管、政府服務和社會支持方面，這些是政府降低外部環(huán)境的不確定性和制度性交易成本的關鍵，也是政府主導的政策創(chuàng)新的方向所在。營商環(huán)境制度創(chuàng)新過程中，應將塑造高效政府服務、公平市場環(huán)境與完備社會環(huán)境相結(jié)合，制度創(chuàng)新需要從社會經(jīng)濟角度來分析系統(tǒng)中各個成員之間的正式關系的調(diào)整和變革，將制度創(chuàng)新的重點放在不斷調(diào)節(jié)和優(yōu)化各方權(quán)力和利益上，使得政府、社會和市場都得到充分的利益共享。另外，政府的制度供給與企業(yè)的制度需求應形成一個有效的反饋回路，進而構(gòu)建一個持續(xù)優(yōu)化的制度創(chuàng)新機制。

三、沈陽營商環(huán)境優(yōu)化制度嵌入的問題及對策

1.沈陽營商環(huán)境優(yōu)化制度嵌入問題分析

沈陽市營商環(huán)境存在的各項問題在遼寧的其他地區(qū)也不同程度地存在著。從本文的視角分析，營商環(huán)境是一種制度環(huán)境，其政策的有效執(zhí)行決定了經(jīng)濟績效發(fā)展，而對政府制度的有效落實也是通過各級政府部門和企業(yè)來貫徹和執(zhí)行的，但是由于地方政府的信息不對稱等多方面原因，往往會出現(xiàn)對信息的層層攔截、扭曲制度、補充文件，進而導致在執(zhí)行中央政府文件時存在偏差，政策落地不到位和資源調(diào)配不合理導致各地營商環(huán)境優(yōu)化存在巨大差異。對沈陽營商環(huán)境優(yōu)化制度嵌入的問題予以如下分析：首先，制度執(zhí)行方面。沈陽政府仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的管理思維，注重事前審批，市場監(jiān)管方式缺乏規(guī)范性，多頭、多重監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在，政府服務意識不強，服務體系不夠完備。同時，對簡政放權(quán)仍然是停留在文件中、口頭上，直接影響了錐度的執(zhí)行效果。其次，制度反饋機制不通暢。政府作為制度的供給方、企業(yè)作為制度的需求方，應構(gòu)建閉合的反饋回路。但沈陽政府自身缺乏有效的監(jiān)督機制，加之企業(yè)對制度的反饋訴求得不到及時響應，甚至出現(xiàn)“投訴無門”現(xiàn)象比較普遍。最后，政府對其角色定位不夠清晰、準確。在制度規(guī)劃和設計方面，政府充當?shù)慕巧欠战巧琼攲釉O計者。明確其自身的基本定位，有助于發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，與社會組織、市場監(jiān)管建立協(xié)同的關系，服務于優(yōu)化沈陽營商管理中。此外，政府一再出現(xiàn)角色錯位，角色互換，角色越級的現(xiàn)象，使得政府服務出現(xiàn)混亂的事態(tài)。

2.實現(xiàn)沈陽營商環(huán)境優(yōu)化的制度設計

沈陽市營商環(huán)境塑造要基于企業(yè)制度嵌入的基本特點，從政府高效服務、市場監(jiān)管公平環(huán)境和社會基礎環(huán)境為出發(fā)點，發(fā)揮制度的規(guī)范性和向?qū)?，以期降低企業(yè)的制度性交易成本和外部環(huán)境的“不確定性”。首先，構(gòu)建政府高效服務制度。沈陽要以發(fā)達地區(qū)為標桿，加快政府職能向服務型轉(zhuǎn)變，尤其要提高政府服務意識，做到監(jiān)管體系向后移動，以此激發(fā)市場創(chuàng)新力與活力。其次，創(chuàng)立信息共享機制。通過政府、協(xié)會、行業(yè)、社會多重組織合作，使得有優(yōu)質(zhì)的信息資源在市場互通、共享。最后，制度創(chuàng)新，實現(xiàn)市場競爭的公平性。沈陽可以借鑒自貿(mào)區(qū)制度改革經(jīng)驗，降低部分中小企業(yè)的準入門檻，打破投資壁壘和貿(mào)易封鎖，使得不同地域的不同形式的企業(yè)進入沈陽，形成良性循環(huán)。

總結(jié)

目前沈陽營商環(huán)境仍存在很多問題，通過深入分析，可以看到在地方政府的不懈努力下，沈陽的營商環(huán)境不斷地出現(xiàn)向好的趨勢。近來沈陽出現(xiàn)經(jīng)濟回暖的趨勢，在一定程度上也反映出營商環(huán)境在整體上從樹立營商環(huán)境意識，促進為民服務趨勢，體制、機制不斷規(guī)范化方面都取得了一定的成效。同時，沈陽的營商環(huán)境實踐也可以應用到東北其他區(qū)域，而如何進一步深化體制、機制改革，政府、市場和社會各相關領域還在繼續(xù)探究，這也有賴于中央政策的確實有效地落實以及地方政策大膽創(chuàng)新實踐。

沈陽營商環(huán)境優(yōu)化是一個系統(tǒng)工程，其優(yōu)化過程并不能一蹴而就，應是一個不斷摸索曲折前進的過程。在該過程中，應將政府主導放在首位，市場監(jiān)督體系和社會支持機制相輔相成，大力優(yōu)化營商環(huán)境，從長遠出發(fā)，立足當下，在實踐中不斷完善，在完善中不斷深化，不斷克服遇到的挑戰(zhàn)和難題，大力推進沈陽營商環(huán)境發(fā)展的新趨勢和新動力。面對沈陽營商環(huán)境的新挑戰(zhàn)，同時更是一次絕佳的機遇，將制度創(chuàng)新作為營商環(huán)境優(yōu)化的重點，將政府作為營商環(huán)境優(yōu)化的責任主體，把制度執(zhí)行和制度反饋作為制度創(chuàng)新的基本出發(fā)點和源頭，把提高政府服務意識作為基本手段，進而通過創(chuàng)新信息共享機制，以此協(xié)同政府、社會和市場的各項功能，調(diào)度更優(yōu)質(zhì)的資源獲得最大的收益。

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作者簡介：

安鏡如（1989.3-? ），女，漢族，遼寧沈陽，講師，碩士，主要從事科技創(chuàng)新管理、戰(zhàn)略管理方向研究;

殷振瑤（1987.3-? ），女，漢族，遼寧鐵嶺，講師，碩士，主要從事技術(shù)經(jīng)濟管理。