跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理機(jī)制探討

摘 要：“一帶一路”背景下中國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)嘗試“走出去”，跨國(guó)合作園區(qū)能否在東道國(guó)發(fā)揮集聚功能、提供平臺(tái)服務(wù)等，與園區(qū)的治理方式具有緊密關(guān)系，也是目前國(guó)家戰(zhàn)略和園區(qū)管理者迫切關(guān)注的問題。本文認(rèn)為，從跨國(guó)合作園區(qū)的治理主體與治理方式看，其治理類型主要有企業(yè)治理型、混合治理型與多層治理型。然而，園區(qū)治理方式的施行面臨來自主體差異性的諸多難點(diǎn)，需要在分析跨國(guó)合作園區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地化解這些難點(diǎn)，以提出實(shí)現(xiàn)園區(qū)治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū);跨國(guó)合作;園區(qū)治理

一、引言

“一帶一路”背景下中國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)嘗試“走出去”，跨國(guó)合作園區(qū)能否在東道國(guó)發(fā)揮集聚功能、提供平臺(tái)服務(wù)，有效創(chuàng)造園區(qū)產(chǎn)業(yè)價(jià)值，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，是目前國(guó)家戰(zhàn)略和園區(qū)管理者迫切關(guān)注的問題。本文試圖在我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理現(xiàn)狀層面和跨國(guó)合作背景下，探討分析跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理類型、難點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑，以期給園區(qū)管理者、政府機(jī)構(gòu)提供一些政策建議，更好地推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國(guó)合作的治理水平與效果。

二、跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理類型

從我國(guó)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、兩國(guó)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，目前我國(guó)跨國(guó)合作園區(qū)的治理方式基本上有三種類型：一是企業(yè)治理型，即由企業(yè)自主建設(shè)和管理園區(qū);二是混合治理型，即政府主要參與園區(qū)建設(shè)，企業(yè)主要負(fù)責(zé)園區(qū)運(yùn)營(yíng);三是多層治理型，即雙邊政府理事機(jī)構(gòu)、管委會(huì)和公司共同治理。

1.企業(yè)治理型——各方成立合資股份企業(yè)

企業(yè)治理是指園區(qū)或企業(yè)雙方按一定比例出資成立合資股份公司，由股份公司對(duì)合作園區(qū)的開發(fā)、招商和日常行政工作進(jìn)行決策和管理，并按合同協(xié)議和股份比例進(jìn)行利潤(rùn)分配。該治理方式采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的公司治理體制，以獨(dú)立公司作為園區(qū)的開發(fā)者和管理者，負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)園區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)、管理園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并提供園區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。

為治理產(chǎn)業(yè)園區(qū)而成立的股份企業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理的公司，不從屬于政府機(jī)構(gòu)，是擁有獨(dú)立法人地位和權(quán)利公司，一般由非政府控制的董事會(huì)或理事會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)。董事會(huì)可由政府官員、高等學(xué)院、以及其他企業(yè)人士組建，負(fù)責(zé)有關(guān)園區(qū)發(fā)展的重大決策，日常不干涉園區(qū)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，公司經(jīng)理層負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理和招商運(yùn)營(yíng)事務(wù)，但是當(dāng)董事會(huì)制定了有關(guān)園區(qū)建設(shè)開發(fā)的政策方針時(shí)，公司經(jīng)理層需要按規(guī)定執(zhí)行。

2.混合治理型——政企混合共治

混合治理是指由具有政府職能的園區(qū)管委會(huì)以及具有市場(chǎng)職能的開發(fā)公司相結(jié)合，共同對(duì)園區(qū)進(jìn)行行政和經(jīng)營(yíng)管理，此種治理模式的特征是運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化以及政府服務(wù)平臺(tái)化。

運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化是指開發(fā)公司作為跨國(guó)合作園區(qū)的運(yùn)營(yíng)主體，在組織架構(gòu)，人員配備，運(yùn)營(yíng)體制等方面完全獨(dú)立，不受園區(qū)管委會(huì)掣肘，以規(guī)范的企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和治理結(jié)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨國(guó)園區(qū)的規(guī)劃開發(fā)和日常運(yùn)營(yíng)。開發(fā)公司可采用社會(huì)招標(biāo)、指定委托、合股方式來運(yùn)作，主要承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、咨詢服務(wù)與物業(yè)管理、招商引資、勞務(wù)與倉儲(chǔ)服務(wù)等功能，并代行某些政府職能。

政府服務(wù)平臺(tái)化是指產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)職能的轉(zhuǎn)變，由直接控制園區(qū)向全方位服務(wù)園區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)變。通過政府職能的利用，充分整合公共資源，為跨國(guó)園區(qū)發(fā)展提供相關(guān)政策，核心技術(shù)，投融資服務(wù)，產(chǎn)業(yè)咨詢，人力資源配置、新聞宣傳等服務(wù)。與此同時(shí)，盡量做到不干預(yù)開發(fā)公司的相應(yīng)職能，從而創(chuàng)新園區(qū)管委會(huì)職能，充分調(diào)動(dòng)雙方政府部門的積極性，協(xié)調(diào)政策方針，提高人員素質(zhì)，提升服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化園區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

3.多層治理型——理事會(huì)、管委會(huì)、公司聯(lián)合治理

跨國(guó)合作園區(qū)應(yīng)采取“政企合作，兩權(quán)分立”的多層治理模式，即中國(guó)與東道國(guó)首先成立雙邊政府理事機(jī)構(gòu)，并共建園區(qū)管委會(huì)，同時(shí)以合股形式成立開發(fā)公司對(duì)園區(qū)進(jìn)行共同治理。雙邊政府理事機(jī)構(gòu)由兩國(guó)主要領(lǐng)導(dǎo)人共同擔(dān)任負(fù)責(zé)人成立聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)，負(fù)責(zé)兩國(guó)政策、園區(qū)建設(shè)等重大事項(xiàng)的商議與協(xié)調(diào)。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)發(fā)展的重要決策及問題進(jìn)行處理，其成立方式有三種形式：一是由兩國(guó)共同派遣管理人員組成;二是由東道國(guó)政府派出人員組成;三是由中方園區(qū)所在地政府派出人員組成。

蘇州工業(yè)園區(qū)與中國(guó)白俄羅斯工業(yè)園區(qū)是目前施行多層治理模式的兩則經(jīng)典案例，如下表：

三、跨國(guó)合作園區(qū)治理的難點(diǎn)

由我國(guó)“跨國(guó)合作”園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，“跨國(guó)合作”園區(qū)的成立背景、合作主體、發(fā)展階段、驅(qū)動(dòng)利益各不相同，園區(qū)治理存在不少難點(diǎn)，并主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

1.雙方利益的趨同與差異

跨國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合治理中，雙方國(guó)家具有利益追求的趨同性，在這種背景下，跨國(guó)園區(qū)合作的過程在實(shí)現(xiàn)利益共贏的目標(biāo)下，更容易推動(dòng)雙方協(xié)調(diào)合作;但雙方內(nèi)在利益的需求同時(shí)也存在差異性，另一方面也影響跨國(guó)合作園區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)行。尤其是當(dāng)跨國(guó)合作園區(qū)東道國(guó)位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者落后國(guó)家時(shí)，母國(guó)一方往往會(huì)將跨國(guó)園區(qū)當(dāng)作一種未來長(zhǎng)期增值資產(chǎn)，并利用本國(guó)經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)人才等優(yōu)勢(shì)，控制跨國(guó)園區(qū)的管理權(quán)，不以當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況為考量，出現(xiàn)不合理擴(kuò)大園區(qū)規(guī)模的同時(shí)并不積極引進(jìn)匹配的相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致不利于共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。勢(shì)必造成后續(xù)園區(qū)管理方面的“和而不同”，對(duì)園區(qū)治理產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

2.政府負(fù)面的行政干預(yù)

跨國(guó)合作園區(qū)多層治理方式的應(yīng)用容易受到兩國(guó)政府的行政干預(yù)，當(dāng)政府通過行政命令指定合作對(duì)象時(shí)，行政干預(yù)通常會(huì)引起跨國(guó)園區(qū)管理機(jī)制的架空，這表現(xiàn)為合作雙方的“機(jī)會(huì)主義”，合作國(guó)可能把共建跨國(guó)園區(qū)當(dāng)作一種政治安排或政績(jī)建設(shè)，而東道國(guó)容易形成依賴心理，不主動(dòng)承擔(dān)園區(qū)建設(shè)過程中的一系列責(zé)任，缺乏管理協(xié)調(diào)和溝通等問題。兩國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)內(nèi)共建園區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本著互利共贏的原則，就合作模式，管理模式，開發(fā)建設(shè)，運(yùn)營(yíng)管理，招商引資等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商一致，明確責(zé)任和義務(wù)以有效避免相互推諉、管理疏漏等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.兩國(guó)地位的懸殊

跨國(guó)園區(qū)建設(shè)管理中兩國(guó)實(shí)力與地位的差異會(huì)直接影響到合作共建園區(qū)的治理模式和組織架構(gòu)，如果東道國(guó)和母國(guó)之間在經(jīng)濟(jì)水平，資源稟賦，科技實(shí)力和投資環(huán)境等方面具有較大差異，那么地位強(qiáng)大的一國(guó)就會(huì)在合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的談判下占據(jù)主導(dǎo)地位;兩國(guó)實(shí)力和地位的懸殊使得實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家擁有園區(qū)的主導(dǎo)權(quán);但在實(shí)際操作中，由于園區(qū)位于東道國(guó)，而管理權(quán)往往在地位較高的一國(guó)，易導(dǎo)致東道國(guó)缺乏話語權(quán)與決策權(quán)?？鐕?guó)行政層級(jí)的管轄權(quán)以及異地行政權(quán)利的行使，在實(shí)際操作層面都存在不少問題，有待法律和政策層面的協(xié)調(diào)。

4.各方利益的分配

跨國(guó)共建園區(qū)的雙方共享合作園區(qū)的經(jīng)營(yíng)成果，是跨國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在東道國(guó)成功發(fā)展的前提。利益共享機(jī)制是兩國(guó)利益主體直接按比例分配跨國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理收益的分享機(jī)制，也是跨國(guó)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理的重要組成部分。跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理機(jī)制的不同決定了利益共享模式的多樣化?？鐕?guó)合作的產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于某些難以量化的非經(jīng)濟(jì)效益的存在，比如技術(shù)所得、管理創(chuàng)新、人才效應(yīng)、環(huán)境影響等，很難定義收益和成本，也沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)去界定利益共享的具體機(jī)制，兩國(guó)政府在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)之初簽署的一系列協(xié)議將影響合作過程中的利益分配

四、跨國(guó)合作園區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

影響園區(qū)治理的因素眾多，根據(jù)跨國(guó)合作園區(qū)的關(guān)鍵治理難點(diǎn)，本文認(rèn)為應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)、政府職責(zé)、合作機(jī)制、利益分配這四個(gè)主要方面探討跨國(guó)合作園區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.加強(qiáng)園區(qū)頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是使產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作雙方達(dá)成博弈均衡解的重要一環(huán)。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在跨國(guó)合作前，要通過充分科學(xué)的調(diào)研深入了解兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，技術(shù)和人文環(huán)境，確定跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的規(guī)劃愿景，產(chǎn)業(yè)定位，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)等一系列問題。首先，應(yīng)設(shè)計(jì)并制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國(guó)共建的合作機(jī)制、制定協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)督等規(guī)范，構(gòu)建合理適用的管理運(yùn)營(yíng)規(guī)則，并在政府充分協(xié)商的基礎(chǔ)上予以約定，在園區(qū)開發(fā)之前出臺(tái)正式的協(xié)議文本;其次，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用，支持以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為目標(biāo)、以市場(chǎng)為紐帶來組建園區(qū)跨國(guó)合作方針，加強(qiáng)政策規(guī)劃、區(qū)域利益協(xié)調(diào)，避免園區(qū)散亂布局和不當(dāng)?shù)目鐕?guó)擴(kuò)張，雙方政府合力打造跨國(guó)園區(qū)的升級(jí)版。因此，實(shí)現(xiàn)跨國(guó)合作園區(qū)的雙方共贏必須建立在合作目標(biāo)的一致和合作方式的明確上，勢(shì)必要從規(guī)范合理的頂層設(shè)計(jì)開始，為后續(xù)的治理打下良好基礎(chǔ)。

2.落實(shí)兩國(guó)政府職責(zé)

跨國(guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，兩國(guó)應(yīng)在合作時(shí)期內(nèi)保持雙方關(guān)系的穩(wěn)定，確保園區(qū)開發(fā)建設(shè)的一致性和連續(xù)性?？鐕?guó)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)應(yīng)納入兩國(guó)地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，要成立專門的園區(qū)管理和運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立雙方政府聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，有序推進(jìn)共建園區(qū)工作;通過簡(jiǎn)化政府工作程序，向下級(jí)政府放權(quán)等方式，提高政府的服務(wù)效率;雙方政府委派的園區(qū)管理部門應(yīng)在園區(qū)存續(xù)過程中保持穩(wěn)定和長(zhǎng)期協(xié)調(diào)溝通。跨國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)該通過兩國(guó)政府部門組建核心的領(lǐng)導(dǎo)管理班子，旨在針對(duì)園區(qū)共建合作過程中出現(xiàn)的重點(diǎn)問題以及重大分歧進(jìn)行協(xié)商處理。與此同時(shí)鼓勵(lì)園區(qū)進(jìn)駐企業(yè)及其他市場(chǎng)利益相關(guān)主體根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚鏈聚網(wǎng)、資源互補(bǔ)集約發(fā)展的目標(biāo)對(duì)園區(qū)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。另外也可舉行政府領(lǐng)導(dǎo)、園區(qū)管理者、企業(yè)參與者針對(duì)園區(qū)發(fā)展的相關(guān)論壇，加強(qiáng)區(qū)域之間的信息人才交換，促進(jìn)兩國(guó)相關(guān)資源整合，推進(jìn)跨國(guó)合作園區(qū)在資本交換、人才引進(jìn)、平臺(tái)建設(shè)、環(huán)境生態(tài)等方面的長(zhǎng)足進(jìn)展，以期達(dá)到跨國(guó)合作園區(qū)的快速、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3.建立利益分享機(jī)制

建立完善共贏的的利益分享機(jī)制，是跨國(guó)共建合作園區(qū)長(zhǎng)久健康發(fā)展的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)雙方利益層面的公平分配是跨國(guó)合作園區(qū)治理不可或缺的一部分。產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨國(guó)合作，某種程度上可能會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)一方（母國(guó)）在跨國(guó)合作中獲得超額的收益分配，但同時(shí)由于占用了欠發(fā)達(dá)地區(qū)（東道國(guó)）未來發(fā)展所需的土地和環(huán)境容量指標(biāo)而引起利益沖突。因此，為平衡跨國(guó)園區(qū)合作過程中利益分配的機(jī)會(huì)主義和不公平性，利益分享機(jī)制的建立應(yīng)充分考慮超額收益在東道國(guó)和母國(guó)之間的分配。此外，跨國(guó)合作園區(qū)還應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、沖突仲裁機(jī)制、異地合作方退出機(jī)制等，使合作雙方利益分配體系更趨完善。

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作者簡(jiǎn)介：陶晨（1987- ），女，安徽安慶人，漢族，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士生，研究方向：戰(zhàn)略管理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理