我國公務(wù)員選拔任用機制中存在的問題及完善路徑研究

摘要：公務(wù)員的選拔和任用事關(guān)一個國家政府的管理效能。在我國深入推進行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，目前適應(yīng)現(xiàn)代化公務(wù)員體制的公務(wù)員選拔任用機制尚未完全建立起來。從當前我國公務(wù)員選拔包含的三個類型來看，招錄考試內(nèi)容缺乏科學性;報考的資格性限制缺乏公正性;信息反饋渠道不透明，監(jiān)督存在缺位等問題依然較為突出。在此基礎(chǔ)上，本文提出相應(yīng)的對策建議，以期實現(xiàn)公務(wù)員選拔任用機制的完善和優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;選拔任用;完善路徑

作者簡介：黃冉（1996-）男，漢族，云南昆明人，四川大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方政府治理

一、問題提出

對世界上任何國家而言，其公務(wù)人員的工作素質(zhì)與工作效能都決定著該國政府開展社會管理工作的效能與水平，同時這也與國家的政治建設(shè)密不可分。目前，在公務(wù)員的管理制度問題上，我國已形成了相對完備的管理體系。不過我們?nèi)匀灰庾R到，在由傳統(tǒng)的人事管理轉(zhuǎn)變向現(xiàn)代人力資源管理的進程中，現(xiàn)代化的公務(wù)員選拔任用機制在我國還沒有完全地建立起來。 自2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》開始，我國政府就明確提出要“建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。”2014年1月14日，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》頒布實施，其中更是明確指出，要把勤政務(wù)實、為民服務(wù)等重要指標落實到干部的選拔任用過程中去，建立健全科學的選拔任用與監(jiān)督管理機制，這是對黨的十八大精神的又一次重要貫徹與落實。過去一段時間以來，在公務(wù)員的選拔、任用問題上，我國也在不斷開展理論上與實踐上的探索，并取得了一定的成績，然而不可否認的是，即便當下我國的公務(wù)員選拔任用機制已經(jīng)開始漸漸體現(xiàn)出層次化、系統(tǒng)化的特點，但是其具體的探索完善工作依然是仍重道遠。因此，如何有效避免職位被不能勝任的人員所占據(jù)，以防止其影響組織的整體效率，已經(jīng)成為公務(wù)員隊伍建設(shè)過程中不能回避且必須盡快解決的問題。并且，在當下大力推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，如何進一步完善公務(wù)員的選拔任用機制，已經(jīng)成為我國深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府治理效能、加快政府治理創(chuàng)新的具體要求。

二、實踐現(xiàn)狀

在我國公務(wù)員選拔任用工作的開展過程中，其基本內(nèi)容大致包含了基礎(chǔ)選拔、交流選拔以及競爭選拔這三大類?；A(chǔ)選拔即是指以國家公務(wù)員考試為代表的公務(wù)員考試錄用和選調(diào)方式;交流選拔則是指由于工作需要，公務(wù)員在不同單位或?qū)蛹夐g的人事變動，這一選拔方式以“借調(diào)”或“調(diào)任”為主要代表;而競爭上崗、公開遴選、公開選拔、公推直選這幾種方式都屬于公務(wù)員內(nèi)部晉升的競爭性選拔方式。

（一）基礎(chǔ)選拔

這是擴充我國公務(wù)員隊伍最為主要的方式，該選拔方式的前提基礎(chǔ)是考試錄用制度。在《公務(wù)員錄用規(guī)定》（試行）的第一條和第二條中就明確指出到：“各級機關(guān)錄用擔任主任科員以下及其他相當職務(wù)層次的非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員時，要堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，采取考試與考察相結(jié)合的方法進行?！?除此以外，由于公務(wù)員法的出臺極大拓展了公務(wù)人員的范圍，除了傳統(tǒng)意義上政府部門的工作人員以外，人大、政協(xié)、司法機關(guān)、民主黨派機關(guān)等的工作人員均被納入了公務(wù)員的體系，所以上述各單位在招錄相關(guān)人員時，也自然要受到公務(wù)員法的規(guī)范和約束，即必須設(shè)立凡進必考的制度。

而選調(diào)作為區(qū)別于普通公務(wù)員考試的另一種基礎(chǔ)選拔方式，實質(zhì)上是有關(guān)組織部門挑選、培養(yǎng)后備領(lǐng)導干部人才的一種辦法。通常情況下，選調(diào)是由組織部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定，有計劃、分批次地從全國各大高等院校中篩選品學兼優(yōu)的應(yīng)屆畢業(yè)生到基層鍛煉，并將其作為黨政領(lǐng)導干部后備人才和縣級以上黨政機關(guān)高素質(zhì)工作人員的人選來進行重點培養(yǎng)。該模式與普通公務(wù)員錄用考試所采取的筆試和面試不同的地方在于，選調(diào)生的選拔需要經(jīng)過本人自愿報名、院校黨組織推薦、組織（人事）部門考試考核相結(jié)合的流程。

（二）交流選拔

所謂交流選拔，也就是在干部的人事任用過程中常常出現(xiàn)的“調(diào)任”以及非正式選拔的“借調(diào)”。調(diào)任通常表現(xiàn)為單位的公務(wù)員與其他從事公務(wù)工作的非公務(wù)人員之間的一種交流或崗位交換。這是一種進入公務(wù)員隊伍的另類方式，在部門工作的具體實踐中也常有發(fā)生，是公務(wù)員隊伍的另一個“入口”，這種制度在實際操作中也確實具有一定的擇優(yōu)選拔功能，但是門檻與要求較高。而借調(diào)，則是指公務(wù)員從原任機構(gòu)或者單位暫時“借”到其他部門進行工作的行為，其編制仍然屬于原單位不變，是一種暫時性的外借，工作完成后即返回原任機構(gòu)或單位。這是一種較為特殊的公務(wù)人員流動方式，相比考試選拔而言，這種非正式的人員使用方式一方面便利迅捷，而且相互借調(diào)的人員工作熟悉度高，工作接手較快?？墒橇硪环矫?，由于借調(diào)公務(wù)員的隨意性和不穩(wěn)定性，使得很多公務(wù)員的工作難以長期延續(xù)，同時對其晉升也有一定程度的干擾。

（三）競爭選拔

而所謂競爭選拔，即為公務(wù)員的選拔任用從過去的“伯樂相馬”轉(zhuǎn)變?yōu)槿碌摹百悎鲞x馬”。通過把干部的人事管理和變動從內(nèi)部拿出來，放到大家看得見摸得著的桌面上，通過公平、公開、競爭、擇優(yōu)的選拔方式，讓有工作能力、有群眾基礎(chǔ)、有實干精神的優(yōu)質(zhì)干部脫穎而出，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)人才資源的細化篩選，打造公平競爭的良好氛圍與環(huán)境。這是面向新時期我國深化行政體制改革，創(chuàng)新公務(wù)員選拔任用機制，打造現(xiàn)代化人事管理制度的重要舉措，這也與自黨的十七大以來歷屆全國代表大會的指示精神一脈相承，是加強黨領(lǐng)導地位的重要實踐。

上述幾種模式是目前我國公務(wù)員選拔任用的三大主要途徑，總體上來說，它們?nèi)咴谀可稀⑿问胶头椒ㄉ暇嬖谳^大的差異，人員選拔的機關(guān)和選拔對象也存在較大不同?；A(chǔ)選拔是覆蓋范圍最大的方式，其目的是為了將社會高素質(zhì)人才引入擴充到公務(wù)員的隊伍中，選拔的對象主要也是非領(lǐng)導職務(wù)的基層公務(wù)員。交流選拔介于基礎(chǔ)選拔和競爭選拔之間，它既可以實現(xiàn)選拔人員身份的轉(zhuǎn)變，也可以是機關(guān)部門內(nèi)部人員變動的行為。而至于競爭選拔，則是完全屬于公務(wù)員隊伍內(nèi)部的選拔，考核的對象也均隸屬于公務(wù)員的范圍之內(nèi)，不面向其他的非公務(wù)人員，這是一種具有競爭性質(zhì)的晉升方式，其目的是挑選出有能力的優(yōu)秀公務(wù)員充實到上級機關(guān)中。

三、弊病分析

在我國高校畢業(yè)生就業(yè)方向選擇的問題上，加入公務(wù)員隊伍在各選項中是所占比例極大的一塊組成部分，而且隨著近年來公務(wù)員考試報考人數(shù)的不斷壯大，“公務(wù)員熱”的現(xiàn)象依然在持續(xù)升溫。與此同時，由于競爭的日益激烈，現(xiàn)行的公務(wù)員選拔任用機制中存在的一些問題也就隨之暴露了出來。如何面對和解決這些問題，以更好地打造符合新時代要求的高素質(zhì)公務(wù)員團隊，已然成為了當前公務(wù)員選拔任用環(huán)節(jié)所面臨的首要任務(wù)和重大課題。

（一）招錄考試內(nèi)容缺乏科學性

如前所述，目前我國公務(wù)員考試的選拔流程大致分為：發(fā)布崗位公告、資格審查、考試、錄用考核、錄用和試用。而在這個過程中，考試細分的筆試和面試更是重中之重，這兩門成績的得分高低將會在很大程度上影響最終的錄用結(jié)果。然而，也就是在這最重要的兩個板塊中，考試內(nèi)容缺乏針對性和科學性，考察模式過于單一的問題卻是十分突出

從實踐的角度出發(fā)，選拔出來的公務(wù)員在其日常工作中不僅僅要使用到一些基本的行政管理知識，而且根據(jù)不同崗位的不同性質(zhì)和要求，對工作人員的專業(yè)知識和技能肯定也會有必要的要求。而從當前我國的考試招錄模式來看，職位與考試相分離的情況就尤為明顯了。在我國的公務(wù)員考試制度之下，不同崗位和職業(yè)的應(yīng)考者接受的是同樣的測試內(nèi)容，以現(xiàn)行的筆試（行測和申論）為例，“考試著重考察考生對社會運行相關(guān)基礎(chǔ)知識的了解與掌握情況，如政治、經(jīng)濟、法律等方面的相關(guān)知識，以及考察考生的邏輯思維能力、歸納總結(jié)能力、材料分析能力以及寫作表達能力等?！?這些能力在實際工作中固然重要，但大都可以通過重復練習與機械記憶在短期內(nèi)取得提高，相反在實際操作和創(chuàng)新應(yīng)用方面就顯得較為缺乏。同時，從目前考試內(nèi)容的題目設(shè)置上來看，考核思路也呈現(xiàn)出了重理論輕實踐的傾向。以筆試為例，如今雖然筆試的考察范圍涉及面非常廣，但這就不得不帶來專業(yè)性考察的弱化，冗雜的考試內(nèi)容其實很難準確衡量考生的能力。這就很有可能導致成績優(yōu)異者在實際工作崗位中無法勝任的情況，這樣一來不僅不利于公務(wù)人員的選拔，而且還容易降低公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（二）報考的資格性限制缺乏公正性

公務(wù)員選錄制度設(shè)計的初衷，是在保證公平公正的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對最大范圍內(nèi)的人才選拔。但在實際操作過程中，由于很多公務(wù)員招考是針對具體或者特定崗位的，這就會要求在招考時對考生的政治面貌、專業(yè)、學歷、工作經(jīng)驗等有不同的限制條件。這本來無可厚非，可是由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和明確的規(guī)定，招考單位隨意設(shè)置限制性規(guī)定的情況屢有發(fā)生。

《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》第十六條規(guī)定，經(jīng)由省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對報考人的年齡及學歷作適當調(diào)整?？墒窃趯嶋H操作過程之中，仍然存在一些部門在可操作、不違法的范圍內(nèi)，在一些原有條件上，投機性地增設(shè)或者提高要求，強制剝奪了一部分原本具有報考權(quán)利的報考人的資格。比如過分強調(diào)高學歷和政治面貌，或者片面強調(diào)專業(yè)的對口性等等。擁有較高學歷一向不是擁有較高工作能力的絕對保證，專業(yè)不對口也并不能說明相關(guān)人員無法勝任公務(wù)員的工作。所以，“由于現(xiàn)有入職渠道的狹窄和從政環(huán)境的緊張，使得大量優(yōu)質(zhì)人才因為形式資格的缺乏而被拒絕在公務(wù)員隊伍的大門之外，隊伍內(nèi)部新鮮血液補充不足，進而形成了公務(wù)員選拔機制的不公平現(xiàn)象?！?還有，部分用人單位通過有意設(shè)定一些招考的條件，實際上卻是為一些“特權(quán)人員”打開了方便之門，嚴重破壞了公務(wù)員招錄考試公平競爭的原則，帶來了明顯的負面社會影響。

（三）信息反饋渠道不透明，監(jiān)督缺位

很長一段時間以來，在普通民眾的眼里，關(guān)于干部的選拔和任用工作常常帶有神秘的色彩，民眾很少甚至幾乎沒有渠道獲取相應(yīng)的信息反饋，暗箱操作似乎已經(jīng)成為了組織內(nèi)部的通用法則。雖然自我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變開展以來，公務(wù)員的選拔任用工作已經(jīng)逐漸向著透明化、公開化發(fā)展，但這其中的監(jiān)管工作仍然還存在較大的缺漏。比如說，從尚能反映的一些問題的方面來說，即如果一些擬選任或剛剛上任的領(lǐng)導或者干部出現(xiàn)了無法勝任相應(yīng)崗位或者領(lǐng)導職務(wù)的情況，我們還可以通過向上級部門或者組織部門反映以糾正偏差。但如果是存在上級領(lǐng)導或者組織人事部門出現(xiàn)人員任用選拔的相關(guān)問題時，那么信息的反饋渠道就在一定程度上被截斷了。很多有效的信息和意見只能局限于口口相傳，并且還存在著不同程度的無處反映、不敢反映、反映無效的問題。這樣一來，不僅不利于社會監(jiān)督力量的介入，容易造成職位被沒有能力的人占用的情況，而且不透明、不陽光的人員選拔任用也常常會造成政府行政管理效率的降低。

四、完善路徑

（一）提高招錄考試的科學性和針對性

公務(wù)員招錄考試是以選拔出優(yōu)秀能干，符合崗位需求的人才進入公務(wù)員隊伍為目的而存在的，是一種明顯的結(jié)果導向型的行為。而針對目前我國招錄考試缺乏科學性和針對性的問題，我們可以借鑒效仿西方國家公務(wù)員選拔制度中的一些合理因素：即促進分類考試，提高人崗匹配的專業(yè)選拔能力。在報考人員考試之前，應(yīng)該根據(jù)其崗位意向和崗位需要，對考察內(nèi)容劃分不同的層次和科目，使考試內(nèi)容和具體的職位結(jié)合起來，提高考試的有效性和可靠性。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)不同部門的工作需要，自主合理地增設(shè)相關(guān)的崗位專業(yè)考試，以此來保障公務(wù)員隊伍的專業(yè)能力。同時，我們還應(yīng)該打破單一、僵化的考試模式，通過多層次、多角度的考核方式，對報考者實現(xiàn)多方面的考察。當下由于考試模式單一所造成的問題主要是新上崗的公務(wù)員實踐能力差，應(yīng)變能力缺乏，合作能力不強，所以，我們可以通過創(chuàng)新考核模式，突出情境模擬，來有效鍛煉報考者的實踐能力。

（二）明確報考資格，維護機會公平

針對目前不同部門隨意自主劃分報考限制條件的情況，為了避免這種自利低效的合法行為，一方面，我們可以向西方學習，適當放寬報考標準。以英國為例，在英國政府招募文官時，報考者只存在專業(yè)知識和技能的差別，在其他方面，如地位、財富、人際關(guān)系、資歷等則是一律平等。另一方面，我們可以嘗試通過引入第三方機構(gòu)來完成對不同崗位要求的考評和設(shè)定限制性條件。如成立獨立的公務(wù)員崗位管理機構(gòu)，在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確多樣化的崗位需求，并以不同崗位的不同工作需要為中心，制定相應(yīng)合理的資格和條件要求，根據(jù)客觀的評估結(jié)果來打破不同部門間隨意設(shè)置限制性資格的情況、打破人才選拔過程中各方面的歧視和地域界限，防止用人單位通過濫用職權(quán)不正當?shù)馗深A招考活動，為諸多考生打造一個平等公正的競爭環(huán)境，讓招錄考試充分發(fā)揮挑選優(yōu)質(zhì)人才的作用，而不是淪為優(yōu)勢群體把控權(quán)力的工具。

（三）加強過程控制，實現(xiàn)考錄工作的透明化

為了讓公務(wù)員的選拔任用過程更好地接受來自群眾、媒體和社會力量的監(jiān)督，我們應(yīng)該在考試、考察以及任職評估的過程中全面引入公開透明的原則，以此來保障考錄選拔工作的合理性。一方面，通過公開競爭選拔，即經(jīng)過“公開報考、資格審查、平等考試、組織考察、試用任命等五個階段的選拔”， 以此來決定最終候選人的名單。如此一來，不僅能提高任用選拔信息的透明度，而且還能在深層次上為干部隊伍實現(xiàn)“能上能下、能進能出”的目標提供依據(jù)，實現(xiàn)對干部隊伍高標準、平等化的把關(guān)，以此來防止權(quán)力的偏移行為。另一方面，我們可以通過完善《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》中有關(guān)選拔程序、考試辦法，考官資格認定等方面的實施細則，盡快把公務(wù)員招考的多重環(huán)節(jié)引上法制化、規(guī)范化的途徑，保障其有法可依，這樣也有利于考錄工作透明化的實施。

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