全域國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)研究

夏鈺

【摘? 要】在生態(tài)文明建設(shè)要求與自然資源部門職責(zé)調(diào)整的背景下， 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的意義和作用愈發(fā)凸顯，其具備的全域性、過程性、實(shí)施性對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃新架構(gòu)是極大的補(bǔ)充與完善，相關(guān)內(nèi)容如何與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接已成為亟待研究的緊迫問題。本文重點(diǎn)對(duì)全域范圍內(nèi)的國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵和特征進(jìn)行分析和匯總，在此基礎(chǔ)之上明確這兩者的重點(diǎn)內(nèi)容，提出具體的實(shí)施對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土綜合整治;生態(tài)修復(fù);內(nèi)涵特征;實(shí)施措施

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，全國(guó)土地整治工作也得到了優(yōu)化，尤其是從改革開放以來，我國(guó)開始大范圍推廣土地整治工作，并加強(qiáng)了有關(guān)工作的研究力度?，F(xiàn)如今，為了科學(xué)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，土地綜合整理與生態(tài)修復(fù)工作已經(jīng)逐漸上升為國(guó)家戰(zhàn)略工程。傳統(tǒng)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)主要體現(xiàn)為土地利用規(guī)劃中土地整治工作，其定位與作用與國(guó)土資源部所承擔(dān)的職責(zé)緊密相關(guān)，在新的國(guó)土空間規(guī)劃中，原有的土地整治已無法應(yīng)對(duì)新的變化與要求?；谏鲜霰尘埃疚闹攸c(diǎn)對(duì)新時(shí)期土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)進(jìn)行研究。

1.新時(shí)期全域國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)新要求

作為自然資源的保護(hù)與利用的新方法。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)， 統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理， 解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題， 國(guó)家組建自然資源部并以承擔(dān)“ 兩統(tǒng)一、一建立” 的主要職責(zé)。成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容和支撐。在新的發(fā)展理念下， 資源利用水平提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升等內(nèi)容將是國(guó)土空間規(guī)劃的重要規(guī)劃目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向;國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)工作具有工程性、實(shí)施性、支撐性， 兩個(gè)工作具備較為明晰的承接和補(bǔ)充關(guān)系， 應(yīng)該是國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施的重要內(nèi)容和支撐手段， 甚至成為貫穿整個(gè)規(guī)劃的重要脈絡(luò)。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的具有重大意義與作用，但傳統(tǒng)土地整治工作的方法已無法適應(yīng)新的要求，亟須在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系中構(gòu)建符合新要求的綜合整治與生態(tài)修復(fù)架構(gòu)。

2.國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵與特征分析

2.1國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵

國(guó)土綜合整治在此概念基礎(chǔ)上，本文綜合相關(guān)研究成果，對(duì)整治的目標(biāo)、理念、方法進(jìn)行提升， 認(rèn)為新的國(guó)土綜合整治是指遵循“ 山水林田湖草生命共同體” 理念， 通過修復(fù)國(guó)土空間功能、提升國(guó)土空間質(zhì)量，發(fā)揮國(guó)土空間的生態(tài)、經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)等方面綜合效益的治理活動(dòng)。在新的自然資源部門職責(zé)與國(guó)土空間規(guī)劃架構(gòu)中，本文認(rèn)為生態(tài)修復(fù)概念的外延應(yīng)該擴(kuò)大，將原有的生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)重建一并納入生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵中來， 以此實(shí)現(xiàn)對(duì)人工活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系進(jìn)行全過程的管控。

2.2國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的特征

首先是對(duì)象與內(nèi)容的綜合化。結(jié)合國(guó)土綜合整治的主要內(nèi)涵，其工作對(duì)象應(yīng)重點(diǎn)著力于人居環(huán)境、特色文化空間、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、重要生態(tài)功能區(qū)等具有潛在價(jià)值的國(guó)土空間;生態(tài)修復(fù)則重點(diǎn)著力于生態(tài)重點(diǎn)及優(yōu)先地區(qū)，特別是國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的保護(hù)與修復(fù)。城鄉(xiāng)的國(guó)土價(jià)值和人居環(huán)境與自然生態(tài)系統(tǒng)密不可分，兩者在山水林田湖草共同體等理念的指引下， 呈現(xiàn)綜合化的交織狀態(tài)。新的形勢(shì)要求國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作由原有的工程性手段向多元化手段轉(zhuǎn)型。

2.3兩者之間的聯(lián)系

首先，生態(tài)修復(fù)是國(guó)土綜合整治的關(guān)鍵目標(biāo)之一。國(guó)土綜合整治的內(nèi)容、手段、范圍不斷拓展， 在不斷提升國(guó)土資源利用效率和質(zhì)量的同時(shí)， 必然會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生相應(yīng)的影響，國(guó)土資源的可持續(xù)利用需要建立在生態(tài)系統(tǒng)完善的基礎(chǔ)上，因此， 國(guó)土綜合整治必須將生態(tài)系統(tǒng)的改善作為關(guān)鍵目標(biāo)之一，是“生態(tài)系統(tǒng)”和“山水林田湖草” 生命共同體內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一。其次，國(guó)土綜合整治是生態(tài)修復(fù)的主要方法之一。生態(tài)修復(fù)的實(shí)現(xiàn)必須依靠國(guó)土綜合整治的技術(shù)方法、工程手段和綜合效益補(bǔ)償，通過整治活動(dòng)提升生態(tài)修復(fù)的效率，提升生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)與功能，提供生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)揮生態(tài)價(jià)值。

3.新時(shí)期全域國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)內(nèi)容與實(shí)施對(duì)策

3.1新時(shí)期全域國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)內(nèi)容

國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容涵蓋山水林田湖草整治與修復(fù)、城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地與環(huán)境整治、農(nóng)村地區(qū)綜合整治、地質(zhì)環(huán)境整治與修復(fù)、海洋海島整治與修復(fù)等各類問題，規(guī)劃中應(yīng)對(duì)結(jié)合地方實(shí)際， 采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析、部門材料綜合等多種方式，通過“問題分類、空間分區(qū)”的方式明確整治與修復(fù)重點(diǎn)。首先是在保證上位要求可傳遞的前提下，采用符合地方實(shí)際的整治和修復(fù)的問題分類體系，體現(xiàn)地方特色;同時(shí)結(jié)合不同國(guó)土空間的開發(fā)和保護(hù)格局要求， 劃分特定的整治與修復(fù)分區(qū)，并確立不同分區(qū)應(yīng)解決的重點(diǎn)問題。如城鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人居環(huán)境提升、資源利用效率等問題，生態(tài)保護(hù)區(qū)域則重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等問題。

3.2新時(shí)期全域國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)實(shí)施對(duì)策

（1）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念。①在不同階段，一直堅(jiān)持結(jié)合重大政策與措施和居民美好生活向往的要求，對(duì)發(fā)展中出現(xiàn)出的問題進(jìn)行有效處理。②要構(gòu)建以省級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，著重推廣國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，同時(shí)要在辦公室內(nèi)部涉及自然資源部門，并將實(shí)踐工作融入到各級(jí)政府中，以此在突破傳統(tǒng)單一管理模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建共同促進(jìn)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的工作環(huán)境。③針對(duì)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)提出有關(guān)政策，這樣有助于實(shí)踐工作在政策融合的引導(dǎo)下構(gòu)建政策合力，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。（2）靈活運(yùn)用體制機(jī)制。①突破政策界限。在甘肅地區(qū)進(jìn)行土地整治與生態(tài)修復(fù)工作，必須要突破各項(xiàng)政策之間的連接通道，并提出具有突破性的政策，如新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)等。同時(shí)，指標(biāo)收益要融入到指標(biāo)出讓村民委員會(huì)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作中，并由此調(diào)動(dòng)基層政府、社會(huì)群眾等自主性和積極性。②平衡資源資金。為了讓土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的資金與資源實(shí)現(xiàn)自我平衡，在發(fā)展中必須要將由土地資源帶來的各項(xiàng)效益看作獲取資源的主要途徑，這樣不僅能增加資金渠道，而且可以促進(jìn)其他資金的投入。③改善組織模式。土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程要將縣級(jí)政府看作責(zé)任主體，并在實(shí)踐推廣中提出具有多樣性的模式，不僅能保障基層群眾的各項(xiàng)權(quán)益，而且可以針對(duì)不同情況提出有效的處理措施，以此保障實(shí)踐工程落實(shí)展現(xiàn)出高效性和科學(xué)性。（3）確定工作重點(diǎn)。①?gòu)?qiáng)化整合力度。各縣級(jí)政府要在明確國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容后，提出具有針對(duì)性的土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)方案，并在整合各部門力量的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)工作，以此保障各類工程可以集中落實(shí)。通過充分展現(xiàn)自然資源部門的政策優(yōu)勢(shì)，并優(yōu)化耕地指標(biāo)和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易，促使更多社會(huì)、金融等資本融入到實(shí)踐工作中，不僅能有序落實(shí)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，而且可以達(dá)到預(yù)期效果。②加強(qiáng)示范作用。一方面在實(shí)踐工作中要鼓勵(lì)創(chuàng)新，支持先行先試;另一方面要做好業(yè)務(wù)和技術(shù)的指導(dǎo)，及時(shí)結(jié)合各地工作情況總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并構(gòu)建良好的溝通平臺(tái)，這樣不僅能加快土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作步伐，而且可以逐漸展現(xiàn)示范作用。③關(guān)注基礎(chǔ)建設(shè)。通過深層探索各地土地空間的各項(xiàng)政策、技術(shù)及規(guī)程研究等，有助于更快構(gòu)建較為穩(wěn)定的工作系統(tǒng)。

對(duì)正處于革新階段的新時(shí)期而言，土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)具有重要作用。通過了解當(dāng)前土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，必須要充分了解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)化發(fā)展水平，并結(jié)合自然資源及環(huán)境特點(diǎn)，全面優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃工作的要求和內(nèi)容，同時(shí)要注重加強(qiáng)各部門員工的責(zé)任意識(shí)和戰(zhàn)略思維。

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