社會問題視閾下中小學(xué)校車運(yùn)營問題研究

□ 丁芝華

多年來，我國中小學(xué)生校車的運(yùn)營問題一直是困擾其良性發(fā)展的根本因素。在其產(chǎn)生后的很長一段時間內(nèi)，由于其發(fā)展在很大程度上具有自發(fā)性，運(yùn)營秩序比較混亂。2006 年后，國家逐步加強(qiáng)了對中小學(xué)生校車運(yùn)營的監(jiān)管；2012 年，關(guān)于中小學(xué)生校車管理的專門法規(guī)《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱“《條例》”）發(fā)布，對中小學(xué)生校車的運(yùn)營活動進(jìn)行了規(guī)范。該行政法規(guī)及多地相關(guān)立法的施行改善了中小學(xué)生校車運(yùn)營秩序，促進(jìn)了專業(yè)校車的推廣。然而，當(dāng)前中小學(xué)生校車運(yùn)營仍面臨不少問題，如專業(yè)校車推廣面臨阻礙、多地校車運(yùn)營模式仍未定型、“黑校車”和校車交通安全違法行為屢禁不止等，其組織、實(shí)施和監(jiān)管三大基本問題仍未得到妥善解決。究其原因，根源在于對中小學(xué)生校車問題認(rèn)識不足，缺少對中小學(xué)生校車的合理定位。鑒于此，筆者從深層次分析中小學(xué)生校車問題，實(shí)現(xiàn)對中小學(xué)生校車的合理定位，探尋從根本上解決中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織、實(shí)施和監(jiān)管三大基本問題的對策。

一、中小學(xué)生校車的社會問題性質(zhì)

中小學(xué)生校車一般是指按照固定線路并按排定時間運(yùn)行的用于接送中小學(xué)生上下學(xué)的載客車輛。中小學(xué)生校車運(yùn)營的目的主要在于解決居住地與學(xué)校間距離較遠(yuǎn)的中小學(xué)生上下學(xué)的交通問題，為學(xué)生及其家長提供便利。我國的中小學(xué)生校車是在強(qiáng)烈的校車服務(wù)需求驅(qū)動下產(chǎn)生和發(fā)展的，對解決中小學(xué)生上下學(xué)交通難的問題起到了重要作用。然而，在其產(chǎn)生后的很長一段時間內(nèi)，車輛安全技術(shù)狀況總體不佳、運(yùn)營秩序混亂等問題頻發(fā)，校車交通安全違法行為和黑校車屢禁不止，校車安全事故時有發(fā)生，造成大量的兒童傷亡和財產(chǎn)損失，中小學(xué)生校車成為了一個備受社會關(guān)注的問題。為了處理好該問題，各級政府采取了多種措施。但是，受多種因素影響，特別是中小學(xué)生校車的配備和運(yùn)行需要大量的資金，迄今為止很多地區(qū)始終未能組織好中小學(xué)生校車的運(yùn)營，其發(fā)展受到抑制，運(yùn)行安全仍存在很多隱患。

中小學(xué)生校車問題并不是一個簡單的交通問題，而是一個復(fù)雜的社會問題。

1.從產(chǎn)生原因上看，中小學(xué)生校車的產(chǎn)生是由改革開放后我國出現(xiàn)的諸多社會變遷因素引起的

改革開放后，在基礎(chǔ)教育方面，特別是義務(wù)教育方面，我國推行的是“就近入學(xué)”政策，在很長一段時間內(nèi)中小學(xué)生上下學(xué)的交通問題基本上由學(xué)生及其家長自行解決。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國交通運(yùn)輸業(yè)得到了快速發(fā)展，交通的機(jī)動化水平不斷提升，人們對機(jī)動化交通的需求也逐步增長。與此同時，在城市地區(qū)，城區(qū)的拓展、住房制度改革、城市功能分區(qū)的變化、教育資源配置調(diào)整滯后等因素導(dǎo)致居民的居住狀況發(fā)生了很大變化，許多中小學(xué)生的居住地距離學(xué)校較遠(yuǎn)，許多家長接送存在困難。在農(nóng)村地區(qū)，由于計劃生育政策的持續(xù)實(shí)施，農(nóng)村地區(qū)生源不斷減少，教育部門開展撤點(diǎn)并校改革，大量勞動力開始涌入城市，留守兒童不斷增多，公共交通發(fā)展緩慢且不均衡，中小學(xué)生上下學(xué)交通難的問題逐步產(chǎn)生，推動了校車服務(wù)需求的增長。在需求的驅(qū)動下，中小學(xué)生校車得以產(chǎn)生。

2.從內(nèi)容上看，中小學(xué)生校車涉及交通需求的滿足、未成年人保護(hù)、義務(wù)教育等方面

交通需求是包括中小學(xué)生在內(nèi)的社會成員的基本需求。中小學(xué)生校車的運(yùn)營很好地解決了中小學(xué)生上下學(xué)交通難的問題，為中小學(xué)生上下學(xué)提供了便利和安全保障。由于自身安全保障能力有限，中小學(xué)生在參與機(jī)動化交通時需要得到特殊保護(hù)。然而，中小學(xué)生校車運(yùn)營無序、無力，“黑校車”屢禁不止，校車安全事故時有發(fā)生，給中小學(xué)生的人身安全帶來很大威脅。中小學(xué)生校車的發(fā)展也促進(jìn)了義務(wù)教育的普及，保障了公民受教育權(quán)，是義務(wù)教育中的重要一環(huán)。

3.從特點(diǎn)上看，除少數(shù)地區(qū)外，中小學(xué)生上下學(xué)交通難是一個普遍的問題

我國仍處在社會轉(zhuǎn)型期，影響中小學(xué)生校車的許多社會變遷因素還會存在較長時間，再加上人口政策的放松，中小學(xué)生的數(shù)量將會增長，中小學(xué)生的交通需求也會不斷增加，中小學(xué)生校車在很長時間內(nèi)仍將是一個普遍的問題。中小學(xué)生是我們國家的未來，既需要更多的關(guān)愛，也需要特殊的保護(hù)，中小學(xué)生校車發(fā)展不力或者運(yùn)營不佳，將會給他們的人身安全和個體成長帶來嚴(yán)重影響，也會為我國社會的發(fā)展帶來不利影響。而且校車安全事故的發(fā)生也會產(chǎn)生較大的社會影響，不利于社會穩(wěn)定。此外，中小學(xué)生校車也與城市交通擁堵、國家汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展等密切關(guān)系。在很多城市，接送孩子的車輛較多是加劇交通早高峰、造成學(xué)校路段交通擁堵的重要原因。中小學(xué)生校車的發(fā)展對于緩解城市擁堵具有重要作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中小學(xué)生校車的發(fā)展是推動國家汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能。

二、中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織

中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織是中小學(xué)生校車運(yùn)營的首要問題，主要涉及中小學(xué)生校車的定位、發(fā)展模式、運(yùn)營組織、管理體制、運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障、服務(wù)范圍等內(nèi)容。這不是組織中小學(xué)生校車運(yùn)營的實(shí)施，而是要在對中小學(xué)生校車進(jìn)行合理定位，確定其可行的發(fā)展思路的基礎(chǔ)上建立并實(shí)施中小學(xué)生校車運(yùn)營的核心制度。2012 年后，中小學(xué)生校車運(yùn)營組織得到了政府的重視，以政府為主導(dǎo)的格局也已基本確立，但仍存在一定問題。

1.在定位方面，缺少對中小學(xué)生校車的合理定位

近年來，政府仍未在“要不要發(fā)展校車”的問題上下定論。一方面，中小學(xué)生校車配備和運(yùn)營的費(fèi)用較高，給財政帶來較大壓力；另一方面，中小學(xué)生校車實(shí)為“燙手的山藥”，“大包大攬”易引發(fā)責(zé)任問題。此外，《條例》試圖通過實(shí)施就近入學(xué)政策和發(fā)展公共交通減少校車使用，不發(fā)展校車，甚至試圖抑制其發(fā)展。

2.在發(fā)展模式方面，現(xiàn)行的專用校車發(fā)展模式不盡合理

從世界范圍內(nèi)看，存在專用校車和普通公共交通兩種校車發(fā)展模式。2012 年，《條例》確立了適用于幼兒園接送車輛和小學(xué)生校車的專用校車發(fā)展模式，而專用校車的推廣面臨重重困難。近年來，多地根據(jù)前述行政法規(guī)確定的“非專用校車過渡期”已經(jīng)結(jié)束，但專用校車的銷量不但沒有增加，反而在不斷減少。

3.在管理體制方面，尚未建立中小學(xué)生校車組織管理體制

《條例》僅對中小學(xué)校車運(yùn)營的組織進(jìn)行了規(guī)范，如地方政府保障特定農(nóng)村地區(qū)接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車服務(wù)的職責(zé)、地方政府制定并實(shí)施校車服務(wù)方案的職責(zé)等。這導(dǎo)致中小學(xué)校車運(yùn)營組織的主體不甚明確。

4.在經(jīng)費(fèi)保障方面，初步建立了中小學(xué)生校車運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障制度

針對中小學(xué)生校車配備和運(yùn)營費(fèi)用較高的情況，《條例》建立了多渠道籌措校車經(jīng)費(fèi)、中央和地方分擔(dān)支持校車服務(wù)的財政資金的保障制度。但該制度只適用于特定農(nóng)村地區(qū)，且有關(guān)中央和地方財政分擔(dān)的具體辦法至今仍未出臺。因此，目前不少地區(qū)的校車運(yùn)營不得不采取市場化運(yùn)作的方式，以解決經(jīng)費(fèi)問題。

5.在服務(wù)范圍方面，政府負(fù)責(zé)組織的中小學(xué)生校車的服務(wù)范圍較窄

按照《條例》的規(guī)定，政府僅負(fù)責(zé)就近入學(xué)政策難以實(shí)施且公共交通不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)生和初中生校車的組織。實(shí)際上，不論在其他農(nóng)村地區(qū)還是在城市地區(qū)，不論小學(xué)生和初中生還是高中生，都存在非常強(qiáng)烈的校車服務(wù)需求。

當(dāng)前，面對依舊非常強(qiáng)烈的中小學(xué)生校車服務(wù)需求，政府需要充分考慮中小學(xué)生校車問題作為社會問題的復(fù)雜性，針對前述問題通過立法、加大財政投入等措施改善中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織。①在定位方面，強(qiáng)調(diào)中小學(xué)生校車的公益性，明確中小學(xué)生校車的公共交通定位。中小學(xué)生校車應(yīng)屬于城鄉(xiāng)公共交通的一個組成部分，不應(yīng)把它排除在公共交通之外。②在發(fā)展模式方面，鑒于專用校車推廣存在較大難度，且校車運(yùn)營具有特殊性，確立普通公共交通的校車發(fā)展模式。③在管理體制方面，建立中小學(xué)生校車的運(yùn)營組織管理體制。明確地方政府在發(fā)展公共交通的同時，也應(yīng)發(fā)展中小學(xué)生校車，確定縣級人民政府在組織中小學(xué)生校車運(yùn)營上的職責(zé)及具體負(fù)責(zé)履行的部門。④在經(jīng)費(fèi)保障方面，完善中小學(xué)生校車運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障制度。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，由地方政府負(fù)責(zé)提供中小學(xué)生校車配備和運(yùn)營的費(fèi)用，由中央政府為中小學(xué)生校車運(yùn)營提供必要的資助，包括中小學(xué)生交通補(bǔ)助、首次校車配備的部分費(fèi)用等。⑤在服務(wù)范圍方面，擴(kuò)大中小學(xué)生校車的服務(wù)范圍。學(xué)校建設(shè)的投入巨大、寄宿制學(xué)校給學(xué)生成長帶來的諸多弊端、中小學(xué)生參與普通公共交通時自身安全保障能力差等因素決定了擴(kuò)大中小學(xué)生校車服務(wù)范圍的必然性。

三、中小學(xué)生校車運(yùn)營的實(shí)施

中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織主體可以自己負(fù)責(zé)實(shí)施中小學(xué)生校車運(yùn)營，也可以委托他方實(shí)施中小學(xué)生校車運(yùn)營，即中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織主體可以采用不同的模式實(shí)施中小學(xué)生校車運(yùn)營。運(yùn)營模式構(gòu)成了中小學(xué)生校車運(yùn)營實(shí)施的核心內(nèi)容。

由于尚未建立統(tǒng)一的中小學(xué)生校車運(yùn)營組織制度，中小學(xué)生校車運(yùn)營組織情況比較復(fù)雜，各地中小學(xué)生校車運(yùn)營的實(shí)施也存在較大差異，存在學(xué)校自營、校車服務(wù)公司運(yùn)營、租車運(yùn)營、公交運(yùn)營、個體運(yùn)營、互聯(lián)網(wǎng)平臺運(yùn)營等多種模式。學(xué)校自營模式又主要分兩種情形。一種是政府出資為學(xué)校購買校車，由學(xué)校負(fù)責(zé)運(yùn)營；另一種是學(xué)校購買或租賃并運(yùn)營校車。后者多為民辦學(xué)校所采用。校車服務(wù)公司運(yùn)營模式比較復(fù)雜。部分是由政府出資購買校車并成立非營利性的校車服務(wù)公司或校車服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營；部分是由政府出資購買校車，由公交公司、客運(yùn)公司等企業(yè)設(shè)立校車服務(wù)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營；還有部分是由公交公司、客運(yùn)公司等企業(yè)出資購買校車并設(shè)立校車服務(wù)公司，經(jīng)政府、學(xué)?；蚣议L委托負(fù)責(zé)運(yùn)營。租車運(yùn)營模式是由政府、學(xué)?；蚣议L向公交公司或客運(yùn)公司租用客運(yùn)車輛，由后者負(fù)責(zé)運(yùn)營。公交運(yùn)營模式多由公交公司或客運(yùn)公司開辟校車專線。個體運(yùn)營模式是由個人購買校車并從事校車運(yùn)營。互聯(lián)網(wǎng)平臺運(yùn)營模式是近年來才產(chǎn)生的一種以互聯(lián)網(wǎng)公交平臺為載體的，集校車、互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)運(yùn)營等多位于一體的定制化公共校車服務(wù)模式。作為一個復(fù)雜的社會問題，中小學(xué)生校車問題本應(yīng)主要由政府負(fù)責(zé)解決，但卻被簡單推給了社會，推向了市場。它反映出中小學(xué)生校車發(fā)展的無序和困局，也折射出中小學(xué)生校車發(fā)展的活力和潛力。

在上述多數(shù)模式中，由校車服務(wù)公司、公交公司或客運(yùn)公司等統(tǒng)一負(fù)責(zé)中小學(xué)生校車運(yùn)營實(shí)施的專業(yè)化和集約化模式既能提高中小學(xué)生校車服務(wù)的效率和質(zhì)量，也能保障中小學(xué)生校車運(yùn)行的安全。這些模式是在建立完善的中小學(xué)生校車運(yùn)營組織制度后我國多數(shù)地區(qū)中小學(xué)生校車運(yùn)營的必然選擇。

除了運(yùn)營模式外，中小學(xué)生校車運(yùn)營的實(shí)施還涉及運(yùn)行線路、票制票價、安全保障等內(nèi)容。運(yùn)行線路方面，需根據(jù)校車服務(wù)的學(xué)校和學(xué)生情況，進(jìn)行合理設(shè)計。票制票價方面，是否收費(fèi)需由中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織主體決定，具體實(shí)行的票制票價需由中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織主體和實(shí)施主體共同確定。安全保障方面，中小學(xué)生校車運(yùn)營的實(shí)施主體需根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立和實(shí)施完善的安全管理制度，校車駕駛員、學(xué)校、學(xué)生以及家長等需履行保障校車運(yùn)行安全的義務(wù)。在采取委托經(jīng)營的模式時，中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織主體需通過合同與實(shí)施主體約定好中小學(xué)生校車運(yùn)營實(shí)施的具體內(nèi)容以及雙方的權(quán)利和義務(wù)等。

四、中小學(xué)生校車運(yùn)營的監(jiān)管

中小學(xué)生校車運(yùn)營的監(jiān)管是中小學(xué)生校車運(yùn)營的基本問題之一，也是解決中小學(xué)生校車問題的重要一環(huán)。國家頒布的《條例》初步建立了中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管的基本制度，多地也通過制定該條例的實(shí)施辦法等建立了本地區(qū)的中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管制度。同時，多地通過健全工作機(jī)制、集中整治、專項(xiàng)督查等措施加強(qiáng)了對中小學(xué)生校車運(yùn)營的監(jiān)管，取得了較大成效，校車安全事故大幅減少。但是，受專用校車推廣遇阻、運(yùn)營模式多樣化等因素的影響，當(dāng)前的中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管仍存在一些比較突出的問題。

1.依然存在為數(shù)不少的“黑校車”

“黑校車”是指未獲得中小學(xué)生校車運(yùn)營許可的非法運(yùn)營車輛，往往存在車況差、駕駛員無資質(zhì)等問題，嚴(yán)重危害了中小學(xué)生校車運(yùn)營秩序，也給中小學(xué)生的交通安全帶來了較大威脅。多年來，政府一直非常重視并不斷加強(qiáng)對“黑校車”的查處和打擊。然而，當(dāng)前無論在城市地區(qū)還是在農(nóng)村地區(qū)，仍存在為數(shù)不少的“黑校車”。2019 年1 月，校車安全管理部際聯(lián)席會議辦公室發(fā)布的2019 年第1 號預(yù)警要求進(jìn)一步嚴(yán)厲查處、打擊“黑校車”，“黑校車”治理依然任重道遠(yuǎn)。

2.中小學(xué)生校車交通安全違法情況不容樂觀

近年來，中小學(xué)生校車運(yùn)營中仍存在超員、超速、不按規(guī)定年檢、不按審核路線行駛等交通安全違法行為。這些違法行為多是導(dǎo)致嚴(yán)重校車安全事故的直接因素，具有較大的危害。

3.中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管存在自營單位、臨時校車等盲區(qū)

由于中小學(xué)生校車運(yùn)營模式的多元化，在實(shí)踐中對具有營運(yùn)性質(zhì)的中小學(xué)生校車的運(yùn)營監(jiān)管是重點(diǎn)，但對自營的中小學(xué)生校車缺少必要的監(jiān)管。后者屬于學(xué)校的自有車輛，不屬于營運(yùn)車輛，往往成為監(jiān)管的盲區(qū)。日常運(yùn)營的中小學(xué)生校車往往是運(yùn)營監(jiān)管的重點(diǎn)，但對臨時校車缺少必要的監(jiān)管。臨時校車是學(xué)校組織校外實(shí)踐活動時為中小學(xué)生提供交通服務(wù)的客運(yùn)車輛，隨著素質(zhì)教育的不斷加強(qiáng)，中小學(xué)生的校外實(shí)踐活動在不斷增多，臨時校車的使用情況越來越多，而這些車輛往往也成為監(jiān)管的盲區(qū)。此外，新近出現(xiàn)的“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)物的定制校車也應(yīng)引起監(jiān)管部門的關(guān)注。

針對這些問題，采取有力措施，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管。首先，“黑校車”治理需要治本之策?！昂谛＼嚒钡漠a(chǎn)生有著深刻的原因，一味的查處和打擊并不能從根本上消除它。中小學(xué)生校車運(yùn)營組織制度的缺失導(dǎo)致強(qiáng)烈的校車服務(wù)需求無法得到滿足，最終導(dǎo)致了“黑校車”的產(chǎn)生。根據(jù)2018年校車安全管理部際聯(lián)席會議辦公室發(fā)布的《校車安全管理部際聯(lián)席會議第四次會議以來有關(guān)工作情況通報》，10 多個省份非專用校車過渡期已過，但仍有不少非專用校車在運(yùn)行，在過渡期結(jié)束后，這些校車也已變成“黑校車”?！昂谛＼嚒钡闹卫硇枰C合性的疏導(dǎo)，需要政府建立完善的中小學(xué)生校車運(yùn)營組織制度。其次，需要采取多方面措施對中小學(xué)生校車交通安全違法行為進(jìn)行治理。中小學(xué)生校車交通安全違法行為的產(chǎn)生也有著深刻的社會原因。一方面，它與“黑校車”的關(guān)系密切；另一方面，它與其他交通安全違法行為有著共同的社會根源。治理中小學(xué)生校車交通安全違法行為，需要運(yùn)用風(fēng)險分析的方法確定中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管的重點(diǎn)，推進(jìn)中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管信息平臺建設(shè)，加強(qiáng)教育、交通、公安等部門的協(xié)同執(zhí)法。最后，消除中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管的盲區(qū)。由于許多中小學(xué)校缺乏車輛與運(yùn)輸管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，特別是未成年旅客運(yùn)輸方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，因此需要建立專門針對自營單位的監(jiān)管制度。臨時校車一旦發(fā)生安全事故，造成的危害后果和社會影響極大，因而，需要在現(xiàn)行制度中增加臨時校車監(jiān)管的內(nèi)容。對于新興的定制校車，需對其性質(zhì)、內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行充分的分析和研究，明確監(jiān)管內(nèi)容，盡快將其納入中小學(xué)生校車運(yùn)營監(jiān)管的范圍。

中小學(xué)生校車運(yùn)營的組織、實(shí)施和監(jiān)管三大基本問題涉及中小學(xué)生校車的良性發(fā)展和安全保障，是解決我國中小學(xué)生校車問題的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，多數(shù)省份設(shè)立的非專用校車過渡期已經(jīng)結(jié)束，引發(fā)中小學(xué)生校車問題的社會變遷因素依然存在，專用校車推廣面臨較大困難，中小學(xué)生校車運(yùn)營無序的問題正在凸顯，中小學(xué)生校車的發(fā)展“暗藏洶涌”。鑒于此，政府當(dāng)充分認(rèn)識中小學(xué)生校車的社會問題性質(zhì)，切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，動用公共資源，解決好中小學(xué)生校車運(yùn)營的三大基本問題。