淺析我省事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理問題及解決意見

唐子強(qiáng)

摘要：近年來我省政府采購規(guī)模增幅較快，隨著采購規(guī)模不斷攀升，財(cái)政部門的監(jiān)管愈發(fā)嚴(yán)格，社會(huì)公眾對(duì)政府采購信息質(zhì)量要求越來越高，基層事業(yè)單位的政府采購管理水平必須提高。本文對(duì)事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理的三個(gè)重要管理環(huán)節(jié)：政府采購預(yù)算編制、政府采購內(nèi)部控制、政府采購人才隊(duì)伍建設(shè)，目前存在的問題做了詳細(xì)的闡述，并提出具體的解決意見。

關(guān)鍵詞：政府采購? 預(yù)算管理? 內(nèi)部控制? 問題? 解決意見

一、近年來我省事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理現(xiàn)狀

近年來我省政府采購規(guī)模增幅明顯：2016年和2017年我省的政府采購規(guī)模增幅均在15%，2018年增幅為31%。伴隨著采購規(guī)模逐年增加，近年來政府采購監(jiān)管部門利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推出了財(cái)政一體化信息平臺(tái)、網(wǎng)上商城等管理平臺(tái)，加強(qiáng)了監(jiān)管方的監(jiān)管效果，作為采購人的事業(yè)單位，利用管理平臺(tái)簡便直觀的操作界面來提交政府采購資料，提高了政府采購手續(xù)辦理效率。

政府采購預(yù)算管理主要有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)三部分構(gòu)成。事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理的三個(gè)重要管理環(huán)節(jié)：政府采購預(yù)算編制、政府采購內(nèi)部控制、政府采購人才隊(duì)伍建設(shè)，存在如下情況：一是預(yù)算編制不夠科學(xué)，存在少報(bào)、多報(bào)和編制不夠細(xì)致的情況。二是事業(yè)單位的政府采購管理的內(nèi)部控制并未做到建立健全，有效實(shí)施。三是事業(yè)單位不注重政府采購人才隊(duì)伍建設(shè) 。

二、政府采購預(yù)算編制管理存在的問題

（一）事業(yè)單位管理層重視程度不夠

采購單位輕視預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠，主要體現(xiàn)在：一是認(rèn)為預(yù)算就是上級(jí)給安排的任務(wù)，按時(shí)完成就可以，沒有從單位長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展的眼光看待預(yù)算，并未把預(yù)算編制作為單位戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃的重要部分，造成預(yù)算的編制與事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略脫離。比如預(yù)算單位提出了長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，但是未落到實(shí)際預(yù)算編制上，而是僅考慮單位日常發(fā)展所需的維護(hù)費(fèi)用，并未將發(fā)展戰(zhàn)略的具體指標(biāo)落實(shí)分解到預(yù)算指標(biāo)上。二是管理層注重編制速度而忽視編制質(zhì)量。為了追求編制速度，通常管理層只把預(yù)算交給牽頭部門完成，而牽頭部門通常為了趕編制進(jìn)度缺乏與其他部門溝通。有的牽頭部門未與資產(chǎn)管理部門充分溝通，造成了編制的資產(chǎn)數(shù)量和現(xiàn)有存量資產(chǎn)總計(jì)與編制人員比例超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);有的牽頭部門未與采購部門溝通，將符合批量采購的資產(chǎn)未按照集中批量采購標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，導(dǎo)致豪華采購，超標(biāo)采購。

（二）政府采購預(yù)算編制不科學(xué)

事業(yè)單位在編制政府采購預(yù)算時(shí)，只考慮上級(jí)下達(dá)的編制上限標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為編制預(yù)算只考慮上級(jí)給的標(biāo)準(zhǔn)即可，很少將預(yù)算與實(shí)際業(yè)務(wù)需求相結(jié)合。有的事業(yè)單位在編制辦公費(fèi)、委托費(fèi)等預(yù)算只考慮編制上限并未深入考慮單位實(shí)際情況，來年造成大量財(cái)政資金結(jié)余。

有的事業(yè)單位對(duì)政府采購政策不熟悉，主要表現(xiàn)為一是編制不夠細(xì)致。預(yù)算編制內(nèi)容與實(shí)際采購內(nèi)容不符：預(yù)算品目代碼與實(shí)際采購的品目不一致，預(yù)算單位不清楚下一年采購品目的正確代碼，而用其他貨物、其他服務(wù)等“其他”類別項(xiàng)對(duì)應(yīng)的代碼。有的項(xiàng)目本應(yīng)選擇集中采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購手續(xù)，由于代碼填寫錯(cuò)誤，選擇了自行采購或者社會(huì)代理機(jī)構(gòu)辦理采購手續(xù)。二是預(yù)算編制不完整，對(duì)應(yīng)納入政府采購預(yù)算的品目未納入政府采購預(yù)算，造成預(yù)算單位采用分散采購方式采購，違反了政府采購相關(guān)法律法規(guī)。三是過度編制政府采購預(yù)算，事業(yè)單位編制預(yù)算水平較低，有些采購項(xiàng)目不能確定是否應(yīng)該放入政府采購預(yù)算，過分擔(dān)心違法違規(guī)，索性將重要的采購項(xiàng)目全部納入政采預(yù)算，對(duì)不應(yīng)納入集采目錄的也納入了政府采購預(yù)算，增加了不必要的采購手續(xù)，降低了采購效率。

三、政府采購預(yù)算內(nèi)控管理存在的問題

采購單位在政府采購內(nèi)控建設(shè)方面有待提高，有的事業(yè)單位在政府采購預(yù)算編制方面沒有具體的內(nèi)部控制，并未做到“建立健全，有效實(shí)施”的內(nèi)部控制管理原則。主要表現(xiàn)在一是有的單位并未建立完整的組織架構(gòu)。比如沒有設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，單位領(lǐng)導(dǎo)直接承擔(dān)政府采購預(yù)算編制責(zé)任，因此只要預(yù)算出了問題就是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，其他人不承擔(dān)預(yù)算責(zé)任，沒有將具體責(zé)任細(xì)化到每一位涉及到的職工，預(yù)算問責(zé)制度缺失。還有的單位雖然建立了完整的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，但是牽頭部門形同虛設(shè)、不作為的情況時(shí)有發(fā)生。預(yù)算編制單位的牽頭部門在拿到政府采購的預(yù)算編制初稿后，并沒有向最高管理層匯報(bào)預(yù)算的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重點(diǎn)內(nèi)容，最高管理層就直接簽署了意見，增加了管理層承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。二是缺少政府采購內(nèi)控管理可操作資料。比如有的單位缺少預(yù)算編制流程圖，預(yù)算編制手冊，政府采購實(shí)施具體辦法等，導(dǎo)致編制人員拿到預(yù)算編制通知后常常無從下手，不了解預(yù)算編制的具體規(guī)定和編制程序。政府采購執(zhí)行人員也缺少相關(guān)的辦理指引，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)少辦理必要的程序，比如采購單位政府采購合同備案不及時(shí)、不備案成為常態(tài)。三是缺少預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃。預(yù)算執(zhí)行沒有具體的目標(biāo)，有的單位到了年度末或者季度末突擊花錢，匆忙辦理政府采購手續(xù)，導(dǎo)致政府采購手續(xù)流程不符合監(jiān)管要求。四是有的單位政府采購執(zhí)行程序過于繁瑣，每筆政府采購支出從購買審批到最后驗(yàn)收入庫，無論支出金額大小都要經(jīng)過最高管理層審批，大大降低了采購效率。五是不重視事后績效評(píng)價(jià)。政府采購績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置較為簡單，僅設(shè)置成本指標(biāo)，并未設(shè)置質(zhì)量和滿意度指標(biāo)。導(dǎo)致事業(yè)單位僅注重采購成本，而忽視采購質(zhì)量和相關(guān)部門滿意度。

四、政府采購人才隊(duì)伍建設(shè)方面存在的問題

有的事業(yè)單位政府采購人員工作能力較低，有的事業(yè)單位針對(duì)政府采購人員的管理水平較低，也不注重政府采購人才培養(yǎng)。主要表現(xiàn)在一是辦理政府采購的人員通常不注重“業(yè)財(cái)融合”，對(duì)單位的相關(guān)業(yè)務(wù)不夠了解，僅掌握政府采購相關(guān)知識(shí)，在辦理手續(xù)與上級(jí)溝通時(shí)，通常不能解釋業(yè)務(wù)方面的問題，影響了采購效率。二是對(duì)政府采購相關(guān)專業(yè)知識(shí)掌握不足，在填報(bào)政府采購季報(bào)年報(bào)中經(jīng)常出現(xiàn)采購方式、采購機(jī)構(gòu)、組織形式填寫錯(cuò)誤，由審核部門退回統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)象成為常態(tài)。三是管理層在選擇政府采購辦理人員方面不夠重視，并沒有考核該人員是否勝任政府采購管理工作。由人員專業(yè)能力不足造成的采購失敗的現(xiàn)象常常發(fā)生。四是崗位設(shè)置不合理，辦理政府采購手續(xù)的人員還兼任申請(qǐng)購買、報(bào)銷、驗(yàn)收等政府采購相關(guān)貨物、服務(wù)的工作，增加了因辦理人員徇私舞弊為單位造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

五、解決事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理問題的建議

（一）加強(qiáng)政府采購全流程的內(nèi)部控制建設(shè)

事業(yè)單位存在政府采購意識(shí)淡薄、預(yù)算編制不夠科學(xué)、內(nèi)控管理不夠完善的問題，主要是薄弱的內(nèi)部控制造成的。事業(yè)單位要想從本根上解決問題，就要加強(qiáng)政府采購的內(nèi)部控制建設(shè)。下面有幾點(diǎn)建議：

1.建立健全政府采購預(yù)算編制內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。建立健全內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，也是政府采購管理的基礎(chǔ)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位實(shí)際建立完善的政府采購內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)。單位不論大小都應(yīng)該建立預(yù)算管理委員會(huì)，并由業(yè)務(wù)責(zé)任部門、牽頭管理部門完成預(yù)算編制和審核工作。預(yù)算管理委員會(huì)主要下達(dá)年度政府采購任務(wù)，完成預(yù)算審批。牽頭部門負(fù)責(zé)編制政采預(yù)算編制手冊，審核政府采購預(yù)算編制。責(zé)任部門負(fù)責(zé)編制政府采購預(yù)算。

2.有效實(shí)施政府采購管理內(nèi)控制度。政府采購管理內(nèi)部控制主要分為三個(gè)階段：預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)?，F(xiàn)就三個(gè)階段有效實(shí)施的方法分別說明：

第一，政府采購預(yù)算編制階段。事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)候，一是應(yīng)當(dāng)注意與單位的長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將預(yù)算作為單位戰(zhàn)略發(fā)展的重要部分，不僅要考慮日常維護(hù)，重點(diǎn)還要考慮單位長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，做到長期預(yù)算和短期預(yù)算相結(jié)合。二是應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)所有相關(guān)的責(zé)任部門來完成政府采購預(yù)算編制，最高管理層將編制責(zé)任逐一下放，做到涉及的人員均有編制責(zé)任?？蓞⒄障聢D來設(shè)計(jì)政府采購預(yù)算編制流程圖：見圖1。

第二，政府采購執(zhí)行階段。一是在執(zhí)行政府采購手續(xù)之前，預(yù)算管理委員會(huì)要組織設(shè)計(jì)制作政府采購管理手冊，辦理政府采購的人員依據(jù)該指導(dǎo)規(guī)范性的手冊，按照流程辦事，降低出錯(cuò)概率。二是對(duì)于持續(xù)性支出的服務(wù)項(xiàng)目，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按周期制定支出計(jì)劃，可在每季度末根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的服務(wù)支出，分析預(yù)算與決算的差異，并調(diào)整以后季度的支出計(jì)劃，避免季末或者年末突擊花錢的現(xiàn)象。三是對(duì)于預(yù)算已經(jīng)批復(fù)的小額政府采購支出項(xiàng)目，可以從簡辦理支出手續(xù)，不必經(jīng)過最高管理層審批，可經(jīng)過業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門兩個(gè)層級(jí)完成審批，支付后可向最高管理層匯報(bào)完成支出備案工作即可。

第三，政府采購績效評(píng)價(jià)階段。預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將政府采購績效評(píng)價(jià)作為年度事業(yè)單位人員考核的重要依據(jù)，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)多維度，分層級(jí)設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，既要考慮財(cái)務(wù)指標(biāo)，也要考慮業(yè)務(wù)指標(biāo)，相關(guān)滿意度指標(biāo)，學(xué)習(xí)成長指標(biāo)。事業(yè)單位的政府采購績效考核指標(biāo)，可以借鑒和運(yùn)用企業(yè)績效評(píng)價(jià)的平衡計(jì)分卡來設(shè)置，參照下圖分項(xiàng)目設(shè)置政府采購績效指標(biāo)：見表1

（二）加強(qiáng)政府采購人才管理工作

1.建立完善的人才培養(yǎng)制度。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重政府采購人才培養(yǎng)，提高政府采購方面選人用人的管理水平。一是在選用人才方面，要設(shè)定政府采購管理崗位的要求，盡量選用管理類、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)的人才。二是在員工學(xué)習(xí)成長方面要建立完善的人才培養(yǎng)制度，定期組織學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)。三是在考核方面，將辦事結(jié)果和辦事過程相結(jié)合設(shè)置可量化的績效考核指標(biāo)。

2.設(shè)置合理的政府采購崗位。要注意不相容崗位相分離原則，申請(qǐng)購買、辦理政府采購手續(xù)、辦理報(bào)銷手續(xù)、辦理驗(yàn)收手續(xù)這些相鄰工作崗位應(yīng)設(shè)置不同的人員。

六、結(jié)語

政府采購規(guī)模占我省事業(yè)單位的財(cái)務(wù)支出的比例逐年增高，凸顯出政府采購管理工作越來越重要?，F(xiàn)事業(yè)單位的政府采購管理的主要矛盾有兩個(gè)：一個(gè)是外部矛盾，上級(jí)部門高效的監(jiān)管水平與事業(yè)單位落后的政府采購管理水平相矛盾;一個(gè)是內(nèi)部矛盾，單位制定的政府采購管理制度與薄弱的執(zhí)行力水平相矛盾。最高管理層首先要有危機(jī)感和責(zé)任感，然后再運(yùn)用先進(jìn)的管理理念，使政府采購預(yù)算管理規(guī)范化、合理化。

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作者供職于河北省自然資源檔案館，中級(jí)會(huì)計(jì)師