縣級PPP項目運行實踐及思考建議

周衍梅

摘 要：近年來，PPP項目運行模式得到了廣泛的應(yīng)用，并取得了良好的效果。在文中，主要結(jié)合地區(qū)實際情況，對縣級PPP項目運行實踐進(jìn)行了介紹，并對其進(jìn)行了思考，在此基礎(chǔ)上提出了改善的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ?運行實踐 ?縣域

近年來，某縣積極運用PPP模式參與公共服務(wù)供給，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力。截至目前，已落地實施的PPP項目12個，概算投資62.5億元，已累計完成投資41.3億元。項目范圍涵蓋文化旅游、教育、河道治理、污水處理、道路建設(shè)、市政建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。其中已有2個項目進(jìn)入運營期，6個項目2020年將進(jìn)入運營期，其他項目正平穩(wěn)有序推進(jìn)。

一、主要做法

（1）建立PPP工作機(jī)制?？h委、縣政府高度重視PPP工作，為了提升駕馭PPP模式的能力，加快推廣運用步伐，縣政府成立了由縣長任組長、副縣長任副組長、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任成員的全縣政府與社會資本合作（PPP）項目推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在縣財政局。

（2）加強(qiáng)PPP政策、知識的培訓(xùn)。PPP工作業(yè)務(wù)新，涉及多個部門的配合，為提高相關(guān)部門對PPP的政策把握和實務(wù)操作能力，縣政府多次組織PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)，財政、發(fā)改、住建、交通等部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)工作人員參加了培訓(xùn)會，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究PPP政策精神文件，并組織到泰安市寧陽縣等地學(xué)習(xí)PPP先進(jìn)經(jīng)驗。

（3）建立PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)庫。按照政府購買服務(wù)的采購程序，向社會公開征集符合條件的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)專家評審，確定了中國投資咨詢有限公司等10家機(jī)構(gòu)入庫，咨詢機(jī)構(gòu)庫在PPP項目評估、方案設(shè)計、合作方招標(biāo)、合同制定和談判等方面發(fā)揮了重要作用，在為PPP項目規(guī)范實施提供了專業(yè)保障。

（4）積極推進(jìn)抓落實。財政部門及時會同項目實施機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)科學(xué)擬定項目合作期限、付費方式、資本金年化收益率、融資利率等核心條款，為項目順利落地奠定基礎(chǔ)。

（5）規(guī)范項目實施。一是嚴(yán)守財政支出責(zé)任10%的“紅線”， 嚴(yán)格落實新簽約項目建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，對于新簽約項目制定明確可行的績效目標(biāo)，經(jīng)縣政府批復(fù)后，在PPP合同中予以明確。二是規(guī)范操作流程，做好相關(guān)的立項審批，配合項目實施機(jī)構(gòu)做好實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的評審，采取競爭性方式選擇社會資本方。三是及時做好項目信息公開，對于已入庫的項目，依托PPP綜合信息系統(tǒng)，對項目立項、兩評一案、采購等信息資料進(jìn)行全面、規(guī)范上傳，及時、充分披露項目信息。

二、存在的問題

（1）有的部門對PPP模式認(rèn)識不足。目前，在經(jīng)濟(jì)走勢下行、財政增收放緩和地方債務(wù)管理規(guī)范背景下，一些部門把PPP模式片面地視為一種新型融資工具，對PPP模式的認(rèn)識存在偏差。

（2）缺乏明確的財政風(fēng)險控制指標(biāo)。目前政策尚未建立PPP項目全生命周期的財政風(fēng)險監(jiān)管體系，風(fēng)險管控層次較低，有關(guān)政策文件要求加強(qiáng)財政風(fēng)險防范，但沒有不同階段估測風(fēng)險程度、控制風(fēng)險的定性、定量指標(biāo)和模型，以及失控懲處的措施等統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定。各地自行探索，效果不佳。

（3）運營績效評價開展的質(zhì)量不高。目前績效評價體系還不完善，績效管理面臨許多挑戰(zhàn)， PPP項目的績效評價目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系認(rèn)定等尚待規(guī)范統(tǒng)一，PPP模式實施的項目涉及范圍廣泛，復(fù)雜性高，目前評價機(jī)構(gòu)專業(yè)人才存在不足現(xiàn)象，導(dǎo)致評價的科學(xué)性、權(quán)威性不夠，難以科學(xué)反映PPP項目的真實運營效益，運營績效評價質(zhì)量有待提高。

（4）項目公司融資難。在當(dāng)前融資難大的金融背景下，采用PPP模式實施的項目，社會資本方融資面臨著融資難的相同遭遇。項目運作年限與融資年限不匹配， PPP項目合作年限普遍較長，有的合作期為20年，銀行很難提供這種長期貸款，可能會導(dǎo)致項目前期收費不足以還本付息，增加了運營難度。

三、思考和建議

（1）做好項目識別論證。做好PPP項目的篩選工作，聚焦重點領(lǐng)域，優(yōu)先支持民生需求高、價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度較高的項目?？茖W(xué)合理地在進(jìn)行物有所值和財政承受能力論證，建議國家出臺更加成熟的物有所值計量模型和評價標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)客觀需要，充分合理地開展物有所值評價，減低未來建設(shè)和運用成本，避免項目失敗。

（2）建立財政風(fēng)險監(jiān)管技術(shù)和方法體系。一是以物有所值和財政可承受為目標(biāo)，在項目識別論證階段建立以定量為主，定性為輔的財政風(fēng)險評價模型;二以選擇有實力、具備專業(yè)技術(shù)水平和管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀社會資本方為目標(biāo)，在項目采購、合同簽訂階段，建立項目合同財政風(fēng)險評價指標(biāo);三是以項目順利實施，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出和運營效果為目標(biāo)，在運營階段建立財政風(fēng)險動態(tài)監(jiān)管模型、項目回購財政風(fēng)險監(jiān)管模型，有效化解財政風(fēng)險。

（3）加強(qiáng)全生命周期績效管理。把績效管理嵌入PPP工作各環(huán)節(jié)。建議國家層面盡快出臺PPP項目績效管理操作指引，明確項目參與各方的職責(zé)、操作流程和管理的方法等，逐步建立分行業(yè)的項目績效考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)體系。加強(qiáng)和第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，擇優(yōu)選聘第三方評價機(jī)構(gòu)對PPP項目建設(shè)期及運營期開展績效評價工作。要注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用，項目實施機(jī)構(gòu)、項目公司建立績效評價結(jié)果反饋機(jī)制和績效問題整改機(jī)制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。財政部門要把績效評價結(jié)果與財政付費相掛鉤，做到花錢必問效。

（4）保障貸款資金的風(fēng)控要求。一是探索拓寬增信渠道，可以借力第三方機(jī)構(gòu)對社會資本方進(jìn)行審查和認(rèn)證，強(qiáng)化對社會資本方專業(yè)能力和管理經(jīng)驗的考量，弱化對其社會背景的選擇;二是探索引入中長期金融工具，比如將保險資金、社保資金等長線資金引與到PPP項目中，解決商業(yè)銀行融資期限和PPP項目建設(shè)期限的錯配問題。三是保障PPP項目運作規(guī)范，減少商業(yè)銀行對合作期可能發(fā)生政府違約、社會資本違約、政策性風(fēng)險等因素而導(dǎo)致無法按期收回本息的擔(dān)憂。

參考文獻(xiàn)

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