農(nóng)村宅基地面積管控措施與建議

朱婷婷

[摘 要] 宅基地閑置、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地是我國農(nóng)村宅基地利用和管理中存在的普遍問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，為有效激活農(nóng)村發(fā)展活力，思考如何高效利用農(nóng)村宅基地很有必要。本文以江蘇省連云港市贛榆區(qū)為例，了解其宅基地面積管控舉措，分析不足之處，在此基礎(chǔ)上提出針對性管控建議，對促進(jìn)農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用具有一定的積極意義。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地;面積管控;有償使用;日常監(jiān)管

[中圖分類號] F301.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）24-06-2

人口眾多、人均土地資源相對不足是我國的基本國情之一。與此同時，我國鄉(xiāng)村地區(qū)存在大量閑置、低效用地，尤其是宅基地，其作為農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分，在利用和管理中存在很多問題，嚴(yán)重制約了村容村貌的改善與土地資源資產(chǎn)價值的發(fā)揮。

宅基地利用與管理方面存在的問題，是國內(nèi)學(xué)者重點關(guān)注和研究的對象。研究普遍認(rèn)為，我國農(nóng)村宅基地存在閑置浪費、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問題[1-3];一些城郊村宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯[4-6]，農(nóng)民為了獲得更多的宅基地增值效益，違法占地建房、私下交易的現(xiàn)象時有發(fā)生[7]。針對當(dāng)前我國宅基地利用和管理中存在的種種問題，有學(xué)者提出了諸多建議。例如，制定科學(xué)合理的村莊土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格限制村民盲目占地建房[8];有效推進(jìn)宅基地確權(quán)登記[9]、實行宅基地有償使用[10]很有必要。而建立宅基地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)[11]既能有效退出閑置宅基地，也能保障宅基地的財產(chǎn)價值得以實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，為了保障農(nóng)民沒有后顧之憂地退出宅基地，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，健全農(nóng)村社會保障聯(lián)網(wǎng)體系[12]。

通過整理歸納，不難發(fā)現(xiàn)已有研究對宅基地利用和管理中現(xiàn)存問題的分析十分透徹且具有條理性，給出的建議具有針對性，但這些建議往往過于一刀切。因此，本文結(jié)合江蘇省連云港市贛榆區(qū)宅基地面積管控實例，了解其采取的宅基地面積管控措施，分析存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出完善建議。

1 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控措施

1.1 推進(jìn)住房改造和集中居住

為實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用、改善人居環(huán)境、完善公共配套服務(wù)設(shè)施，現(xiàn)任江蘇省委書記婁勤儉多次提出推進(jìn)蘇北集中居住和住房改造。而在連云港市贛榆區(qū)，對于有條件的農(nóng)村，多采用布點集居的方式，即通過政府主導(dǎo)在村莊內(nèi)部選擇建設(shè)條件好的地段統(tǒng)一建造集中居住區(qū)，在農(nóng)戶自愿的前提下，輻射范圍內(nèi)的零散農(nóng)戶整體退出原宅基地搬入集中居住區(qū)，農(nóng)戶原宅基地則復(fù)墾為耕地。部分村莊的集中居住區(qū)建造出多樣化房屋形式，滿足農(nóng)戶需求：既包括獨家獨戶的牌樓，也包括專門供老年人居住的單層住房。此類村莊整體推進(jìn)集中居住，不僅規(guī)劃良好、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善，而且使村莊土地資源得到了集約節(jié)約利用。

1.2 編制規(guī)劃，強(qiáng)化監(jiān)督

贛榆區(qū)積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并委托專業(yè)規(guī)劃設(shè)計公司編制新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格限制村莊建設(shè)用地、道路用地、公共服務(wù)設(shè)施等用地。通過審批公示，吸收群眾意見，保障規(guī)劃編制的科學(xué)性。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一入住，各項用地嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行，避免傳統(tǒng)劃地自建的盲目性和隨意性。在后期管理過程中，形成“1+N”監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋、無盲區(qū)，既包括區(qū)紀(jì)委、審計等部門的責(zé)任監(jiān)督，聘請第三方參與的專業(yè)監(jiān)督，也包括鎮(zhèn)村鄉(xiāng)賢參與的群眾監(jiān)督。通過全方位、立體式監(jiān)督，從源頭打擊農(nóng)戶的一些不合理行為。

2 措施的有效性

2.1 保障基本需求，打擊不合理用宅行為

贛榆區(qū)從住房改造和集中居住出發(fā)，既保障了農(nóng)戶基本的居住需求，改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境和居住質(zhì)量，而且節(jié)約了地區(qū)土地，實現(xiàn)了土地資源集約化利用。同時，贛榆區(qū)村莊規(guī)劃得到了有效落實，既解決了很多農(nóng)村存在的宅基地歷史遺留問題，也方便了日常對農(nóng)戶用宅行為的監(jiān)管。這些措施的落實在很大程度上打擊了農(nóng)戶不合理的用宅行為，對其他可能存在過度需求的農(nóng)戶起到了一定的警示作用。

2.2 方便日常管理

贛榆區(qū)集中居住區(qū)的建設(shè)使得村莊各項用地的面積十分明確，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一入住的公開透明方式使得農(nóng)戶很難通過一些個人行為影響自家宅基地面積。與此同時，規(guī)劃的編制和落實使得村莊的管理有法可依，極大地方便了村干部對村莊宅基地的日常管理。

3 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控存在的問題

3.1 基層管理人員執(zhí)法難度大

基層管理人員作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，其功能能否得到有效發(fā)揮直接影響鄉(xiāng)村治理成效。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村管理人員在宅基地利用和管理方面發(fā)揮的作用有限。一方面，作為本村的一份子，對于村莊中出現(xiàn)的不合理用宅行為，村干部基本保持“多一事不如少一事”的態(tài)度;另一方面，雖然有關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)戶違法占用土地建房的，縣級以上人民政府土地管理部門可以采取責(zé)令推翻和限期拆除的方式予以處理，但真正落實起來難度較大。農(nóng)民新建或者改建住房往往花費多年積蓄，強(qiáng)行拆除會給農(nóng)戶家庭帶來極大的損失，從而易引發(fā)肢體沖突，因而增加了基層管理人員的執(zhí)法難度。

3.2 忽略農(nóng)戶需求差異性

贛榆區(qū)推進(jìn)集中居住區(qū)建設(shè)的目的是改善農(nóng)村人居環(huán)境，將宅基地的生產(chǎn)功能及財產(chǎn)功能脫離出來，單純賦予宅基地以居住保障功能，忽略了部分有條件家庭的實際需求。對于經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、已在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)戶來說，往往更需要以一種合理的補(bǔ)償方式退出農(nóng)村宅基地，但相關(guān)渠道的缺乏使得自身資產(chǎn)增值需求得不到滿足。

3.3 造成資源浪費

贛榆區(qū)推進(jìn)集中居住區(qū)，并且各村莊制定了新的戶均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，如厲莊鎮(zhèn)翔鳳嶺村規(guī)定的“四間房20 m×13 m，三間房20 m×10 m”，這顯然超出了地方宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。雖然農(nóng)戶可以根據(jù)家庭人口規(guī)模及經(jīng)濟(jì)實力等情況自由選擇3間房或4間房，但是對于人口規(guī)模較少的家庭，這是一種資源浪費現(xiàn)象。

4 連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村宅基地面積管控改進(jìn)建議

4.1 鼓勵閑置宅基地退出

我國在城鎮(zhèn)購房定居的農(nóng)戶較多，因此，對于有條件的農(nóng)戶，以科學(xué)有效的方式鼓勵其退出農(nóng)村宅基地，保證其資產(chǎn)需求得到滿足，是緩解當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置、一戶多宅等問題的重要途徑?？梢酝ㄟ^構(gòu)建農(nóng)村宅基地交易平臺，輔以科學(xué)合理的宅基地評估機(jī)制，逐漸放開宅基地的市場化交易;可以鼓勵宅基地有償退出，針對不同情形采用貨幣補(bǔ)償、換房補(bǔ)償、養(yǎng)老補(bǔ)償?shù)榷鄻踊a(bǔ)償方式。

4.2 建立有償?shù)恼厥褂脵C(jī)制

針對當(dāng)?shù)氐恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步討論，標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的宅基地面積無償使用，超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地面積可以采取有償使用的方式，收取一定的費用。可以采取分級累進(jìn)收費制，超過面積不多的，收費相對較少;超過面積越大，收費越高，以此約束少數(shù)農(nóng)戶家庭存在的過度需求，同樣對其他處于徘徊邊緣的家庭具有一定的警示作用。

4.3 加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的日常監(jiān)管

建立農(nóng)村宅基地縣、鎮(zhèn)、村三級監(jiān)管體系，既包括基層執(zhí)法人員的日常動態(tài)巡查，也要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。從審批到建房環(huán)節(jié)要保持時刻監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶因存在過度需求而出現(xiàn)違法占地用地的行為，要及時制止。同時，需要加強(qiáng)對基層工作人員的監(jiān)管。完善基層工作人員考核與獎懲機(jī)制，可以通過劃定片區(qū)的方式落實責(zé)任，定期考核。如果執(zhí)法片區(qū)出現(xiàn)因個人疏忽導(dǎo)致的違法用地行為，則嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人。

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