政府會(huì)計(jì)制度下高校全面預(yù)算績(jī)效管理探析

肖廣華 侯玉燕

【摘 要】 高校實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度的背景下，傳統(tǒng)預(yù)算績(jī)效管理迫切需要做出改革，研究高校全面預(yù)算績(jī)效管理的必要性日益凸顯，當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府會(huì)計(jì)制度下高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的研究尚付闕如。通過分析政府會(huì)計(jì)制度對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理產(chǎn)生的影響，指出了政府會(huì)計(jì)制度下高校全面預(yù)算績(jī)效管理所面臨的問題，并以政府會(huì)計(jì)制度為準(zhǔn)則，以績(jī)效考核為方向，初步建立從構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、推進(jìn)信息化建設(shè)、建立績(jī)效考核體系、加強(qiáng)制度建設(shè)和預(yù)算績(jī)效監(jiān)督等方面完善高校全面預(yù)算績(jī)效管理的保障措施。高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和新模式有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效相融合，提高資源配置效率和資金使用效益，提升預(yù)算績(jī)效管理水平，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 政府會(huì)計(jì)制度; 高校; 全面預(yù)算績(jī)效管理; 績(jī)效目標(biāo); 績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】 F234.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）20-0109-07

全面預(yù)算績(jī)效管理是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神的必然要求，是深化財(cái)稅改革和優(yōu)化財(cái)政資源配置效率的重要舉措，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容[1]。2011年7月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，指出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制[2]。2015年修訂后的《預(yù)算法》第一次以法律形式強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理的重要性，要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)注重績(jī)效，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)監(jiān)督績(jī)效和評(píng)價(jià)績(jī)效，充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將評(píng)價(jià)結(jié)果與下期預(yù)算掛鉤。為解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理“重分配、輕管理、重支出、輕績(jī)效”，績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)等問題，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，要求加快建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系。全面預(yù)算績(jī)效管理是一種全方位的預(yù)算績(jī)效管理格局、全過程的預(yù)算績(jī)效管理鏈條、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系[3]，與傳統(tǒng)的預(yù)算管理和績(jī)效管理理念不同，全面預(yù)算績(jī)效管理要將績(jī)效理念深度融合到預(yù)算管理中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化。這些意見和法律對(duì)高校建立全面預(yù)算績(jī)效管理模式具有指導(dǎo)意義。

一、政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高校全面預(yù)算績(jī)效管理的影響

2018年11月財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》，通知要求堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中存在的突出問題，確保全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)改革工作落到實(shí)處。為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，2019年高校開始實(shí)施“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的政府會(huì)計(jì)制度，政府會(huì)計(jì)制度從制度上規(guī)范和約束了高校全面預(yù)算績(jī)效管理[4]。按照2019年實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度的要求和2018年中共中央和國(guó)務(wù)院提出的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見，高校要抓住政府會(huì)計(jì)制度改革的契機(jī)，創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理方法和模式，深度融合預(yù)算和績(jī)效，以預(yù)算績(jī)效管理為突破口，強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向和成本效益，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化，要加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，提高資金使用效益，優(yōu)化資源的配置效率，解決財(cái)政資源配置效率不高，績(jī)效管理廣度和深度不足等問題。

政府會(huì)計(jì)制度反映政府財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其受托責(zé)任履行情況，能夠有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和全面預(yù)算績(jī)效管理的順利實(shí)施，有利于促進(jìn)高校全面預(yù)算績(jī)效管理改革。政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高校建立全面預(yù)算績(jī)效管理的影響深遠(yuǎn)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是政府會(huì)計(jì)制度重構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離的會(huì)計(jì)核算模式[5]，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的“雙功能”的會(huì)計(jì)核算能夠全面反映高校的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出和成本費(fèi)用等要素，為全面預(yù)算績(jī)效管理提供了高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息。因此，政府會(huì)計(jì)制度奠定了高校全面預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是全面預(yù)算績(jī)效管理的重要保障。

二是政府會(huì)計(jì)制度強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，反映了高校的成本費(fèi)用[6]。高校肩負(fù)教書育人、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)等職責(zé)，高校實(shí)施高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度沒有核算成本，沒有評(píng)價(jià)其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，這與全面預(yù)算績(jī)效管理所要求的評(píng)價(jià)資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相違背。收入和費(fèi)用是政府會(huì)計(jì)制度新增的兩個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素，能夠更全面地核算高校的辦學(xué)成本。新政府會(huì)計(jì)制度要求對(duì)收回后不需要上繳財(cái)政的應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款等計(jì)提壞賬準(zhǔn)備，這樣能更清晰地揭示財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提累計(jì)折舊和對(duì)無形資產(chǎn)計(jì)提累計(jì)攤銷，進(jìn)而進(jìn)行成本費(fèi)用核算和實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理。強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能和權(quán)責(zé)發(fā)生制能更真實(shí)準(zhǔn)確地反映高校的成本費(fèi)用，從而對(duì)評(píng)價(jià)高校預(yù)算績(jī)效是否符合經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性具有重要意義，為高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理提供了有力依據(jù)。

三是政府會(huì)計(jì)制度增加了預(yù)算會(huì)計(jì)功能，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)對(duì)預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余進(jìn)行核算。通過增設(shè)債務(wù)預(yù)算收入和債務(wù)還本支出，引入或有債務(wù)，政府會(huì)計(jì)制度避免了虛列預(yù)算收支。調(diào)整完善的預(yù)算會(huì)計(jì)能更準(zhǔn)確反映高校的預(yù)算收支情況，更有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，為確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算的績(jī)效性和全面預(yù)算績(jī)效管理提供了有利的條件。

四是政府會(huì)計(jì)制度完善報(bào)表結(jié)構(gòu)體系，要求編制收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報(bào)告和權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)告，細(xì)化了披露內(nèi)容，提高了會(huì)計(jì)信息的透明度。權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告和完善的報(bào)表結(jié)構(gòu)體系能更加真實(shí)地反映高校運(yùn)行成本，更全面地反映高校的財(cái)務(wù)信息、預(yù)算績(jī)效信息、運(yùn)行效果，對(duì)高校全面預(yù)算績(jī)效管理具有重要意義。

二、政府會(huì)計(jì)制度下高校全面預(yù)算績(jī)效管理面臨的問題

高校實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)制度為實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理帶來了契機(jī)，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些新問題。目前高校雖然有預(yù)算管理意識(shí)，但是還存在諸多問題和難點(diǎn)，一些高校重投入輕管理、重支出輕績(jī)效，缺少預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)或者僅對(duì)預(yù)算完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，沒有考慮資金使用的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，目標(biāo)設(shè)定和結(jié)果考核結(jié)合不充分，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用不充分，未構(gòu)建全面預(yù)算績(jī)效管理模式，這導(dǎo)致高校有限資源不能發(fā)揮最大效用。

（一）預(yù)算編制缺乏績(jī)效目標(biāo)管理

高校預(yù)算編制只是采用增量預(yù)算即“基數(shù)+增量”模式做簡(jiǎn)單的收支預(yù)算，沒有根據(jù)高校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃編制績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算申報(bào)數(shù)據(jù)過于隨意，沒有編制績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際資金需求存在差異，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控缺少績(jī)效目標(biāo)的參考標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算編制沒有按照政府會(huì)計(jì)制度的要求編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)預(yù)算和收付實(shí)現(xiàn)制的收支預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行和評(píng)價(jià)缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)

高校各部門只負(fù)責(zé)把錢“花出去”，在預(yù)算執(zhí)行過程中重視收支預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)，而對(duì)“錢如何用，效果如何”沒有控制和評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)方式僅體現(xiàn)了以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)核算原則，沒有體現(xiàn)政府會(huì)計(jì)制度的權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算原則，難以對(duì)資金使用成本進(jìn)行核算，不能配比資金投入和產(chǎn)出的效益。另外，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全是高校在全面預(yù)算績(jī)效管理中存在的主要問題之一，目前，雖然部分高校應(yīng)用了績(jī)效考核評(píng)價(jià)，但是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，僅是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)，沒有評(píng)價(jià)資金投入的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，沒有統(tǒng)一的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，造成全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏衡量依據(jù)，失去了全面預(yù)算績(jī)效管理原有的工作價(jià)值。因此高校應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際，建立完善的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）預(yù)算執(zhí)行和評(píng)價(jià)缺乏監(jiān)督體系

全面預(yù)算績(jī)效管理是全方位和全過程的預(yù)算績(jī)效控制和監(jiān)督，但是目前高校尚未制定完善的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督考核體系[7]，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督還停留在只對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，未對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)控，不能確保預(yù)算績(jī)效編制、控制、評(píng)價(jià)、反饋和再應(yīng)用的工作效果和水平，容易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的偏差問題，難以達(dá)到預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，不能充分實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的資金投入與產(chǎn)出相匹配的效果。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺少再應(yīng)用

實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的最終目的是反饋和再應(yīng)用，指導(dǎo)下一年度預(yù)算，形成預(yù)算績(jī)效的閉環(huán)。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏再應(yīng)用主要體現(xiàn)高校預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)：一是評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算無直接聯(lián)系，項(xiàng)目的資金使用效益與項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)聯(lián)系不緊密，尚未建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制;二是未建立與評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的績(jī)效分配和獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的負(fù)責(zé)人缺乏問責(zé)機(jī)制。

（五）全面預(yù)算績(jī)效管理制度和信息化系統(tǒng)不完善

高校未形成完善的全面預(yù)算績(jī)效管理制度，缺乏相關(guān)的管理規(guī)范和約束，導(dǎo)致預(yù)算管理過程中無章可循，工作效率降低[8]，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理難以滿足《預(yù)算法》和政府會(huì)計(jì)制度對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的新要求。

全面預(yù)算績(jī)效管理過程中預(yù)算編制、控制和評(píng)價(jià)需要采集大量的基礎(chǔ)信息和分析更多的財(cái)務(wù)信息，利用傳統(tǒng)的手工方法已經(jīng)力不從心，而且現(xiàn)有的財(cái)務(wù)系統(tǒng)與各個(gè)職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。高校目前的財(cái)務(wù)系統(tǒng)無法滿足“雙功能”、“雙基礎(chǔ)”和“雙報(bào)告”的會(huì)計(jì)核算模式的新要求，不能更好地服務(wù)高校全面預(yù)算績(jī)效管理工作。

三、構(gòu)建高校全面預(yù)算績(jī)效管理模式

建成動(dòng)態(tài)的全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績(jī)效管理模式，堅(jiān)持以資金投入與產(chǎn)出和結(jié)果相匹配為導(dǎo)向，以績(jī)效為核心，將績(jī)效理念和預(yù)算深度融合，預(yù)算編制時(shí)編制績(jī)效考核方案，預(yù)算執(zhí)行時(shí)實(shí)施和監(jiān)控績(jī)效，決算環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)考核績(jī)效，并將預(yù)算績(jī)效結(jié)果再應(yīng)用于下一個(gè)預(yù)算年度。

（一）預(yù)算績(jī)效編制

預(yù)算編制環(huán)節(jié)要編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，這是高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的首要環(huán)節(jié)[9]。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該結(jié)合高校的自身情況，圍繞高校的事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度計(jì)劃，確定中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度預(yù)算，設(shè)定學(xué)校的預(yù)算績(jī)效總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與業(yè)務(wù)和工作結(jié)合，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不僅要關(guān)注支出完成情況，還要強(qiáng)調(diào)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)將績(jī)效目標(biāo)納入項(xiàng)目庫管理，以預(yù)算項(xiàng)目為載體，將項(xiàng)目納入全面預(yù)算績(jī)效管理，從質(zhì)量、成本和效益等方面綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金的使用績(jī)效，對(duì)項(xiàng)目周期超過一年的項(xiàng)目實(shí)行跟蹤，建立動(dòng)態(tài)的全過程的預(yù)算績(jī)效管理鏈條。高校要將績(jī)效關(guān)口前移，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置各類預(yù)算項(xiàng)目的定量和定性相結(jié)合、可比較、可考核的績(jī)效目標(biāo)，確保資金投入與績(jī)效產(chǎn)出結(jié)果相匹配、相適應(yīng)。高校應(yīng)結(jié)合整體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審批等開展事前績(jī)效評(píng)審，必要時(shí)引入第三績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)論證項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)和必要性、投入經(jīng)濟(jì)性和效益性、績(jī)效目標(biāo)合理性、績(jī)效指標(biāo)的合規(guī)性等，將績(jī)效評(píng)審結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排重要依據(jù)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制與預(yù)算編制同步申報(bào)、審核、批復(fù)和公開。

（二）預(yù)算績(jī)效控制

預(yù)算績(jī)效控制是預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效運(yùn)行的跟蹤管理，主要目的是控制好預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效運(yùn)行，以使執(zhí)行結(jié)果與編制的績(jī)效目標(biāo)偏差最小。對(duì)照編制的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，衡量預(yù)算支出的合理性，檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行的履行程度。高校應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)施事前、事中和事后控制的全過程控制模式。事前控制將預(yù)算控制與用款計(jì)劃和日常財(cái)務(wù)審批相結(jié)合，事中控制應(yīng)按月、季度、年度對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行實(shí)時(shí)的雙監(jiān)控和雙分析，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即確認(rèn)責(zé)任主體，分析原因并找出解決辦法，確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和績(jī)效實(shí)施效果與編制預(yù)算時(shí)設(shè)定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)偏差最小，對(duì)問題嚴(yán)重的項(xiàng)目要暫緩或停止預(yù)算撥款，及時(shí)督促整改落實(shí)。事后控制應(yīng)在業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)束后對(duì)比預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的差異進(jìn)行比較和分析，并提出改進(jìn)措施。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

1.分析預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。按照政府會(huì)計(jì)制度的“雙報(bào)告”的編制要求，按時(shí)高質(zhì)量編制財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告，根據(jù)“雙報(bào)告”分析財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行、收支預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效實(shí)施效果的情況，全面準(zhǔn)確地反映高校的辦學(xué)成本和資金使用效果和效益。

2.構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以細(xì)化為財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，財(cái)務(wù)指標(biāo)用具體的數(shù)據(jù)表示，非財(cái)務(wù)指標(biāo)注重社會(huì)效益，同時(shí)應(yīng)該設(shè)置人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科研產(chǎn)出和社會(huì)服務(wù)等績(jī)效指標(biāo)，體現(xiàn)高校特有的人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。首先根據(jù)高校的總體發(fā)展目標(biāo)采用平衡計(jì)分卡法將高校全面預(yù)算績(jī)效分為若干層次;其次采用關(guān)鍵指標(biāo)法提取每個(gè)層次的個(gè)性指標(biāo)，個(gè)性指標(biāo)是確保重點(diǎn)工作的關(guān)鍵指標(biāo);最后橫向和縱向地設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)完整的高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示[10-13]。

高校進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該根據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容的性質(zhì)、類型及特點(diǎn)從全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中選擇適合的關(guān)鍵指標(biāo)，綜合運(yùn)用層次分析法和專家調(diào)查法確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，采用綜合指標(biāo)法等確定計(jì)分方法。

3.按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考評(píng)，包括部門考評(píng)、項(xiàng)目考評(píng)和負(fù)責(zé)人考評(píng)。根據(jù)設(shè)定的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重和績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)分方法，審核被評(píng)價(jià)部門、項(xiàng)目和負(fù)責(zé)人的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而得到項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)得分，作為之后預(yù)算績(jī)效考核的基礎(chǔ)資料。參考有關(guān)上級(jí)部門的要求、高校經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)文獻(xiàn)資料等，設(shè)定優(yōu)秀、良好、合格和差劣四個(gè)級(jí)別作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)價(jià)得分可以劃分為四個(gè)級(jí)別：

優(yōu)秀（A）：綜合得分在90分以上（含90分）;良好（B）：綜合得分為75—85分（含75分）;合格（C）：綜合得分為60—70分（含60分）;差劣（D）：綜合得分在60分以下[14]。

（四）預(yù)算績(jī)效反饋和結(jié)果再應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效反饋和結(jié)果再應(yīng)用是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn)，其目的是為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更好地應(yīng)用于下一個(gè)預(yù)算年度。預(yù)算績(jī)效反饋是匯集高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后，將評(píng)價(jià)結(jié)果再應(yīng)用的過程，主要包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的調(diào)整和預(yù)算績(jī)效的激勵(lì)約束。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的調(diào)整主要是根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與編制的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)差異，分析原因，調(diào)整下期預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效的激勵(lì)約束主要是將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與相關(guān)負(fù)責(zé)人的績(jī)效工資、工作業(yè)績(jī)和政績(jī)考核掛鉤;將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與高校各部門的以后年度預(yù)算安排和部門績(jī)效掛鉤;將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目以后年度安排的優(yōu)先順序和項(xiàng)目資金預(yù)算掛鉤。學(xué)校應(yīng)優(yōu)先安排和保障績(jī)效評(píng)價(jià)好的項(xiàng)目，督促改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)一般的項(xiàng)目，削減或取消資金使用低效或無效的項(xiàng)目，按照有關(guān)規(guī)定收回長(zhǎng)期沉淀的項(xiàng)目資金。

綜上所述，全面預(yù)算績(jī)效管理要將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、評(píng)價(jià)和運(yùn)用中，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效實(shí)施和控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核、預(yù)算績(jī)效反饋及結(jié)果再應(yīng)用形成一個(gè)系統(tǒng)的全面預(yù)算績(jī)效管理模式，具體的高校全面預(yù)算績(jī)效管理模式如圖1所示[15]。

四、政府會(huì)計(jì)制度下完善高校全面預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）構(gòu)建由決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成的全面預(yù)算績(jī)效管理的組織機(jī)構(gòu)[16]

高校應(yīng)成立具有決策權(quán)的專門預(yù)算委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全面預(yù)算績(jī)效管理;設(shè)立全面預(yù)算績(jī)效管理的工作機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制收入和支出預(yù)算，人事部門負(fù)責(zé)人員配置和高校各部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的績(jī)效。根據(jù)高校各部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在全面預(yù)算績(jī)效管理中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和責(zé)任，部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)部門的全面預(yù)算績(jī)效情況，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全面預(yù)算績(jī)效情況。

（二）設(shè)計(jì)定量和定性相結(jié)合的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

全面預(yù)算績(jī)效管理首先是建立可量化、可細(xì)化和科學(xué)的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，高校應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際情況設(shè)計(jì)合理的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政部門原有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，根據(jù)高校自身特點(diǎn)加入個(gè)性化指標(biāo)，不斷完善全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，針對(duì)科研和教育等重點(diǎn)項(xiàng)目，設(shè)置不同的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，表現(xiàn)不同指標(biāo)的不同特色，同時(shí)提高重點(diǎn)和特色指標(biāo)的實(shí)際權(quán)重。

（三）推進(jìn)高校全面預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)

一是將預(yù)算績(jī)效編制、預(yù)算績(jī)效控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和再應(yīng)用等全部納入預(yù)算系統(tǒng);二是建立與賬務(wù)系統(tǒng)、項(xiàng)目庫系統(tǒng)、學(xué)生系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、后勤管理系統(tǒng)等互聯(lián)的預(yù)算績(jī)效管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，為實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理提供系統(tǒng)和信息化支持，保障成本效益分析的準(zhǔn)確度，提高全面預(yù)算績(jī)效管理的效率性。

（四）將預(yù)算績(jī)效反饋與結(jié)果納入預(yù)算績(jī)效考核體系

高校應(yīng)落實(shí)“花錢必問效，無效必問責(zé)”[17]的理念，確保每筆預(yù)算資金花得安全、用得高效。高校應(yīng)完善預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制。高校應(yīng)將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年預(yù)算分配和部門績(jī)效分配的依據(jù)[18]，在下一年度的預(yù)算安排時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度快和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)好的部門和項(xiàng)目給予一定幅度的傾斜，并予以績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度差或預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)差的部門和項(xiàng)目給予一定額度的扣減;對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不佳或無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的部門和項(xiàng)目，及時(shí)整改、取消或予以撤銷處罰;還應(yīng)根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)施績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、追責(zé)問責(zé)等方式強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。經(jīng)濟(jì)方面，與部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的績(jī)效工資等掛鉤;人事方面，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為負(fù)責(zé)人的工作業(yè)績(jī)和政績(jī)考核的重要指標(biāo)，作為選拔任用和考核的重要參考。

（五）規(guī)范化建立全面預(yù)算績(jī)效管理制度，并予以信息系統(tǒng)控制

高校應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn)，在落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理工作中要建章立制，結(jié)合日常的管理制度，完善全面預(yù)算績(jī)效管理制度，具體包括預(yù)算績(jī)效編制、預(yù)算績(jī)效控制、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效反饋和再應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的具體制度和規(guī)定[19]。結(jié)合高校的實(shí)際需求，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效實(shí)施和控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等全部納入全面預(yù)算管理系統(tǒng)[20]，并將全面預(yù)算績(jī)效體系轉(zhuǎn)為信息控制系統(tǒng)，從大數(shù)據(jù)分析預(yù)算績(jī)效的實(shí)施效果。

（六）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督

高校應(yīng)通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算績(jī)效情況開展評(píng)價(jià)，對(duì)整體支出績(jī)效、項(xiàng)目實(shí)施效果開展績(jī)效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送財(cái)政部門。財(cái)政部門應(yīng)該建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)高校整體支出績(jī)效和項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

高校應(yīng)健全全面預(yù)算績(jī)效的審計(jì)和監(jiān)督體系，根據(jù)編制預(yù)算環(huán)節(jié)設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)分析預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和應(yīng)用的情況，跟蹤監(jiān)督整個(gè)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行過程，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)采取措施解決問題，確保預(yù)算績(jī)效管理的順利開展。

高校要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息公開。建立全面預(yù)算績(jī)效信息公開機(jī)制，首先完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，每月提供預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效控制情況，其次績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與決算同步公開。

五、結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠提高高校資源配置效率和資金使用效益，控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著高校的不斷發(fā)展和高校財(cái)務(wù)管理水平的不斷提高，特別是實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度后，傳統(tǒng)預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)不能滿足高校財(cái)務(wù)的發(fā)展需求，全面預(yù)算績(jī)效管理越來越受到廣泛重視。高校應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作，以政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)，遵循科學(xué)化的原則，創(chuàng)新全面預(yù)算績(jī)效管理模式，強(qiáng)調(diào)成本效益，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，創(chuàng)建完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、考核和監(jiān)督機(jī)制，從多方面和多層次采取措施提升全面預(yù)算績(jī)效管理的水平，推進(jìn)加快建成全方位、全過程和全覆蓋的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效理念深度融合到預(yù)算中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化，在解決高校全面預(yù)算績(jī)效管理存在問題的情況下，提高高校資源配置效率和使用效益，提升高校的預(yù)算管理水平，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。

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