農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制存在的問題與對(duì)策

任延斌 任延山

摘要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)行，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制的有效性提出了更高的要求。本文結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)合同管理中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控問題，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制的完善提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);內(nèi)部控制;問題;對(duì)策

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的確立，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)規(guī)模發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜，面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)不斷變化，完善組織內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中的必然要求。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)控存在的問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是實(shí)現(xiàn)政企分開，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)地位。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化參與度的提升，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理的內(nèi)部控制是降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保障集體經(jīng)濟(jì)組織合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、合理控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、確保集體資產(chǎn)安全、防范舞弊、保護(hù)集體成員經(jīng)濟(jì)利益的有效手段。受制于當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的要求，及集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)際運(yùn)行中對(duì)內(nèi)控的意義、方法、原則的認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控的有效性不高。

（一）案例描述

X鎮(zhèn)所有村集體財(cái)務(wù)都已實(shí)行“三資”委托代理。其中多數(shù)村已完成產(chǎn)權(quán)改革，成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，部分村尚在進(jìn)行。鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心為加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)所有村集體經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行全面清理。通過清查，發(fā)現(xiàn)上述兩類村集體在合同管理的內(nèi)部控制中均存在不少問題。

1.合同訂立階段存在的問題

第一，已成立股份經(jīng)濟(jì)合作社的集體經(jīng)濟(jì)組織合同簽訂仍由村民（或村民代表）大會(huì)授權(quán)。第二，違背法律法規(guī)訂立合同。部分租賃合同期限超過合同法規(guī)定最長(zhǎng)20年的規(guī)定;有的村存在違規(guī)舉債訂立合同的問題;甚至有的村違背《刑法》有關(guān)規(guī)定，將土地永久轉(zhuǎn)讓或出賣給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人。第三，對(duì)資產(chǎn)長(zhǎng)期租賃以口頭合同代替書面合同、不簽合同。第四，對(duì)大額長(zhǎng)期合同未經(jīng)可行性研究，或經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未取得經(jīng)城建、自然資源、環(huán)保等相關(guān)門的允許。第五，對(duì)合同相對(duì)方的資信、履約能力未進(jìn)行調(diào)查，導(dǎo)致組織利益受損。第六，合同價(jià)款偏低，有失公允。

2.合同履行階段存在的問題

第一，合同傳遞不及時(shí)，登記不及時(shí)，監(jiān)管存在空位。第二，合同履行跟蹤不到位，沒有定期開展合同履行評(píng)估，致使價(jià)款回收不及時(shí)，集體利益受損。

（二）內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)控環(huán)境不健全

治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，受歷史原因和制度設(shè)計(jì)制約，在農(nóng)村集體組織產(chǎn)權(quán)改革前，因相關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)組織未成立，主要是由村委會(huì)代村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)營(yíng)管理，村民大會(huì)（或代表大會(huì)）行使決策權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)指導(dǎo)村理財(cái)小組行使民主監(jiān)督。改革后成立股份經(jīng)濟(jì)合作社的村集體，雖然設(shè)立了股東（成員）大會(huì)、股東（成員）代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但并沒有真正按照章程規(guī)定履行職責(zé)，仍由村委會(huì)、村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或村理財(cái)小組行使相關(guān)職權(quán)。如X鎮(zhèn)村集體合同簽訂中由村民代表大會(huì)授權(quán)，而非由成員大會(huì)授權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織僅依靠村理財(cái)小組監(jiān)督，且局限于理財(cái)監(jiān)督，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)全部業(yè)務(wù)、全過程的控制，不能形成有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。同時(shí)，在部分村存在“村理財(cái)小組等同于內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督等同于內(nèi)部控制”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，也反映出集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部?jī)?nèi)控意識(shí)薄弱，全員參與的意識(shí)不強(qiáng)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度未建立，防范意識(shí)不強(qiáng)

在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏主動(dòng)防范意識(shí)。從合同管理來看，在合同訂立階段主要表現(xiàn)在對(duì)合同相對(duì)方的資信、履約能力未進(jìn)行調(diào)查上，導(dǎo)致組織利益受損。尤其是在工商企業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，租賃資產(chǎn)訂立合同進(jìn)行經(jīng)營(yíng)方面，未建立資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在合同履行中，可能引起的法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)識(shí)別應(yīng)對(duì)。

3.控制活動(dòng)缺失

從合同管理整個(gè)流程看，沒有建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)控框架，在合同訂立前，對(duì)合同相關(guān)方的資信、履約能力未進(jìn)行調(diào)查;涉及的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未征求相關(guān)部門或村級(jí)律師顧問的意見;對(duì)重大資產(chǎn)、資源的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目沒有進(jìn)行深入研究，直接通過村代會(huì)通過;對(duì)管理合同價(jià)款主要是通過雙方直接協(xié)議的方式確定，不是通過公開招標(biāo)或依法評(píng)估確定。在履行中，未建立合同履行評(píng)估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，沒有定期開展合同履行評(píng)估，導(dǎo)致對(duì)合同可能產(chǎn)生的糾紛不能及時(shí)主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

4.信息與溝通的有效性不高

在合同日常管理中，合同簽訂后不能及時(shí)傳遞至“三資”代理中心，沒有建立合同登記臺(tái)賬。村級(jí)或代理中心沒有專人或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)對(duì)合同履行情況進(jìn)行分析匯總，不能形成有效的信息并及時(shí)反映到管理層。

5.內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量不高

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革后未建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行的是村理財(cái)小組內(nèi)部民主監(jiān)督與鎮(zhèn)經(jīng)管部門外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，受制于村理財(cái)小組人員素質(zhì)和現(xiàn)行制度規(guī)定的理財(cái)程序，理財(cái)小組在內(nèi)部監(jiān)督上存在能力不足和監(jiān)督滯后的問題，不能形成有效的內(nèi)部監(jiān)督。

二、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)控的措施

（一）完善內(nèi)控環(huán)境

第一，要完善成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)經(jīng)理層相互制衡的治理機(jī)構(gòu)和議事規(guī)則，明確在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的權(quán)限，把權(quán)責(zé)落實(shí)到位，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和章程要求規(guī)范運(yùn)作。第二，樹立正確的內(nèi)控責(zé)任意識(shí)，把建立和實(shí)施有效的內(nèi)控作為理事會(huì)職責(zé)之一，把內(nèi)控建立和實(shí)施情況作為集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人責(zé)任審計(jì)和績(jī)效考核重要內(nèi)容。第三，加強(qiáng)組織文化建設(shè)。集體經(jīng)濟(jì)組織樹立現(xiàn)代管理理念，塑造良好的文化氛圍，培育內(nèi)部控制人人有責(zé)的意識(shí)。

（二）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)控制管理

要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立授權(quán)審批體系，規(guī)范授權(quán)的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任，嚴(yán)格控制特別授權(quán)。對(duì)于重大業(yè)務(wù)，要實(shí)行集體決策審批，杜絕任何個(gè)人單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策。嚴(yán)禁從事未經(jīng)授權(quán)的業(yè)務(wù)，包括合同業(yè)務(wù)。

（三）完善信息溝通

建立信息溝通制度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、“三資”代理中心之間的信息溝通。合同訂立后，業(yè)務(wù)部門要及時(shí)傳遞并登記。村級(jí)要設(shè)立專人或?qū)徹?fù)責(zé)合同臺(tái)賬的登記管理，定期對(duì)合同履行情況進(jìn)行分析評(píng)估，匯總分析上報(bào)理事會(huì)，重要的合同履行異常情況要上報(bào)成員代表大會(huì)。要重視和建立反舞弊機(jī)制，通過設(shè)立舉報(bào)信箱、熱線等有效方式，鼓勵(lì)集體組織內(nèi)外人員舉報(bào)和投訴內(nèi)部違規(guī)、舞弊和其他有損集體利益的行為。特別是對(duì)尚未納入集體賬面的資源、資產(chǎn)的私自無償占有和使用，經(jīng)舉報(bào)查實(shí)，要及時(shí)采取措施，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的，要及時(shí)移交紀(jì)檢、司法部門。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制

集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)模和特點(diǎn)，采取設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或委托有資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督、檢查，以不斷改善內(nèi)控，提高有效性。第二，要建立反舞弊機(jī)制，建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度。經(jīng)管、紀(jì)檢、審計(jì)部門要加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)合同領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度和成果運(yùn)用，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)行為中的“微腐敗”形成震懾。第三，鎮(zhèn)“三資”代理服務(wù)中心要充分利用信息化手段，把合同履行監(jiān)控納入“三資”管理監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)集體合同履行的督導(dǎo)。

三、結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)制度改革后經(jīng)營(yíng)規(guī)模迅速增長(zhǎng)，面對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)和完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制是一項(xiàng)重要工作。注重內(nèi)控的有效性還要結(jié)合適應(yīng)性，要從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際出發(fā)，兼顧成本效益，因地制宜，合理設(shè)計(jì)，對(duì)合同管理中的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取針對(duì)性措施，提高內(nèi)控的有效性，為集體組織經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。

（任延斌單位為桓臺(tái)縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)服務(wù)中心;任延山單位為淄博市農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)服務(wù)中心）

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