論城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展

張熠凡 張艷慈

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)影響下城鄉(xiāng)最低生活保障明顯失衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是深化改革、保障基本生存權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必然要求。當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障在保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金、配套措施等方面明顯落后于城市。必須通過(guò)制定科學(xué)保障標(biāo)準(zhǔn)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì);科學(xué)界定保障對(duì)象，加強(qiáng)保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)管;加大農(nóng)村“低?！辟Y金的投入，探索多元資金籌集機(jī)制;健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，加強(qiáng)農(nóng)村“低?！迸涮状胧┑你暯拥韧緩絹?lái)完善農(nóng)村最低生活保障制度，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：最低生活保障;基本生存權(quán);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;制度障礙

中圖分類號(hào)：F323.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）22-0029-02

最低生活保障制度也被稱為“低?！?，其不僅是社會(huì)救助核心內(nèi)容，也是社會(huì)保障體系的重要組成部分，同時(shí)還是基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)之一。黨的十九大報(bào)告中明確提出，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不平衡不充分發(fā)展使得最低生活保障制度面臨新的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度不平衡問(wèn)題尤為突出[1]。因此，在城鄉(xiāng)一體化改革的背景中，最低生活保障制度理應(yīng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律做出相應(yīng)的改變，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌的必要性

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)最低生活保障制度首先在城市展開(kāi)，農(nóng)村土地因具有類似的社保功能，其低保制度在當(dāng)時(shí)并未同時(shí)建立。此后，城市最低生活保障制度經(jīng)過(guò)發(fā)展日趨成熟，社會(huì)保障功能基本得到實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)村土地因土地資源固有屬性、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品特征的限制，其社會(huì)保障能力整體上呈現(xiàn)低水平狀態(tài)。為保障農(nóng)村公民的基本生存權(quán)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，我國(guó)開(kāi)始建立農(nóng)村最低生活保障制度[2]。但因城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度的水平在制度化、規(guī)范化、法治化等方面明顯存在較大差異，亟須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度以完善社會(huì)保障體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，首先要能夠保障社會(huì)公平正義的客觀需要。社會(huì)制度的首要價(jià)值在于公平正義，而公平正義作為人類社會(huì)的永恒追求，這種追求的實(shí)現(xiàn)在實(shí)踐中一般是以制度作為保障。這不僅要求制度效果能夠保障公平，同樣要求制度本身也要體現(xiàn)公平正義。而目前我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度當(dāng)中公平性尚須完善，在權(quán)利公平方面，由于城鄉(xiāng)最低生活保障理念的不同，在制度設(shè)計(jì)方面城鄉(xiāng)權(quán)利公平不平衡;在機(jī)會(huì)公平方面，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城鄉(xiāng)公民在享受范圍上存在機(jī)會(huì)不公平;在分配公平方面，由于早期“?；尽钡谋Ｕ侠砟?，加之城鄉(xiāng)貧富差距拉大，其分配公平尚未得到保障;在正當(dāng)差別對(duì)待方面，由于城鄉(xiāng)配套設(shè)施相差甚遠(yuǎn)，其正當(dāng)差別對(duì)待也沒(méi)能得到保障。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是公平正義的要求。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是維護(hù)基本生存權(quán)的客觀需要。生存權(quán)不僅包含生理意義上生命的權(quán)利，而且包含社會(huì)意義上生存的權(quán)利，這就要求國(guó)家不僅為公民提供安全穩(wěn)定的社會(huì)生存環(huán)境，而且還要采取積極的手段為公民提供生存條件。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)收入貧富差距不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老醫(yī)療等其他社會(huì)救助水平參差不齊，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、范圍等嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)公民的基本生存權(quán)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，處于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以下的社會(huì)弱勢(shì)群體，其基本生存的權(quán)利亟須維護(hù)。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是完善社會(huì)救助體系、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的客觀需要。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)之間一直處于隔絕發(fā)展的狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間矛盾沖突問(wèn)題繁多。作為基本民生性服務(wù)的最低生活保障制度是基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度不僅能夠化解城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，保障全體公民生存和發(fā)展，而且還能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的現(xiàn)狀檢視與障礙

（一）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的現(xiàn)狀檢視

我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展可分為城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化三個(gè)階段。目前我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度在經(jīng)歷城鄉(xiāng)分治之后正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，此階段城鄉(xiāng)最低生活保障無(wú)論是在制度層面還是在實(shí)踐層面都已取得一定的發(fā)展[3]。在制度層面上，《社會(huì)救助暫行條例》等其他行政法規(guī)、規(guī)范性文件的頒布實(shí)施促進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度法制框架的形成，為國(guó)家維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義提供了制度性保障;在實(shí)踐層面，城鄉(xiāng)最低生活保障制度通過(guò)擴(kuò)大保障范圍，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，增加保障投入，規(guī)范保障管理等其他方式促進(jìn)最低生活保障制度的落實(shí)。目前，城鄉(xiāng)最低生活保障制度現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.最低生活保障對(duì)象檢視。最低生活保障對(duì)象是指實(shí)際享受最低生活保障制度的家庭。最低生活保障范圍主要與最低生活保障范圍息息相關(guān)，它決定著最低生活保障范圍的大小。最低生活保障對(duì)象在制度層面上主要體現(xiàn)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要包括家庭財(cái)產(chǎn)、家庭收入和戶籍狀況。在實(shí)踐層面上，主要體現(xiàn)在最低生活保障對(duì)象的識(shí)別與動(dòng)態(tài)管理，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元性，城鄉(xiāng)之間的家庭財(cái)產(chǎn)和家庭收入的判斷上存在差異。相對(duì)而言，農(nóng)村低保對(duì)象在識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理方面更為復(fù)雜;在對(duì)象的數(shù)量方面，呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。

2.最低生活保障資金檢視。最低生活保障資金是最低生活保障制度成功與否的關(guān)鍵，最低生活保障資金的來(lái)源、資金的投入、資金的發(fā)放、資金的管理關(guān)系到最低生活保障制度的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)。在制度層面，目前我國(guó)最低生活保障制度其資金來(lái)源主要是中央、地方以及社會(huì)資助，資金發(fā)放主要采取足額發(fā)放與差額發(fā)放，資金管理實(shí)行專項(xiàng)管理;在實(shí)踐層面，主要是最低生活保障資金來(lái)源和管理。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和“低?！睜顩r不盡相同，最低生活保障資金在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中各自負(fù)擔(dān)的比例有所不同?？傮w而言，最低生活保障資金主要來(lái)自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，尤其是中央對(duì)農(nóng)村最低生活保障的支持力度是農(nóng)村最低生活保障制度正常運(yùn)行的重要保證。

3.最低生活保障配套設(shè)施檢視。最低生活保障制度功能發(fā)揮必須借助其他制度加以保證。城鄉(xiāng)最低生活保障制度配套設(shè)施的完善有利于最低生活保障制度公平性和合理性的實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)最低生活保障制度的配套設(shè)施主要包括兩個(gè)方面，首先，最低生活保障制度與外部其他社會(huì)救助制度之間的銜接，主要是最低生活保障制度與就業(yè)救助、臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、特困人員供養(yǎng)等其他社會(huì)救助制度的銜接?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)和完善為最低生活保障制度與其他社會(huì)救助制度提供了制度性保障，“精準(zhǔn)扶貧”等扶貧政策也為最低生活保障制度提供政策支持。其次，最低生活保障制度運(yùn)行過(guò)程中的其他制度保障，主要包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制和最低生活保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理等其他制度。

（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的障礙

雖然我國(guó)最低生活保障制度有著十分顯著的發(fā)展，在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障投入、保障管理、保障制度化、保障理念等其他方面取得了一系列成就?？傮w來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)最低生活保障制度“保民生、促公平”的基本功能得到實(shí)現(xiàn)。但受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等其他因素的制約，我國(guó)最低生活保障制度還存在不少的問(wèn)題，尤其是城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障投入、配套設(shè)施、法治化水平等方面存在顯著差距。

1.城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不平衡。我國(guó)目前最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是以政府所確定的基本生活必要費(fèi)用為標(biāo)準(zhǔn)，基本生活費(fèi)用主要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)決定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的時(shí)空差異決定著最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的存在差距。表面來(lái)看，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不同是符合實(shí)質(zhì)公平的理念。但從社會(huì)救助整體來(lái)深入分析，由于社會(huì)救助配套設(shè)施、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等原因使得城鄉(xiāng)之間并沒(méi)有獲得公平的機(jī)會(huì)，公民最低生活保障的形式正義并沒(méi)有得到保障，其社會(huì)正義與公民基本生存權(quán)并沒(méi)有真正得到維護(hù)[4]。此外，由于基本生活費(fèi)用支出受客觀影響因素很多，城鄉(xiāng)之間的實(shí)際狀況與理論假設(shè)嚴(yán)重脫節(jié)。因此，在城鄉(xiāng)一體化改革的背景下，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低且嚴(yán)重不平衡，既無(wú)法滿足城鄉(xiāng)基本權(quán)益均等化的要求，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

2.城鄉(xiāng)最低生活保障范圍不平衡。城鄉(xiāng)最低生活保障范圍不平衡主要體現(xiàn)在最低生活保障范圍的大小，與最低生活保障對(duì)象的界定。最低生活保障對(duì)象的認(rèn)定主要受家庭收入、戶籍狀況、家庭財(cái)產(chǎn)三個(gè)因素的制約，戶籍制度決定是享受城市最低生活保障還是農(nóng)村最低生活保障，家庭財(cái)產(chǎn)和家庭收入共同決定是否屬于最低生活保障的范圍。戶籍制度使得城鄉(xiāng)之間天然對(duì)立，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公民之間在最低生活保障資格條件上不平衡，這就在起點(diǎn)上存在不平衡。此外，在城市生存工作的農(nóng)民因戶籍制度無(wú)法享受與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的保障，進(jìn)一步加強(qiáng)了城鄉(xiāng)最低生活保障范圍的不平衡。而家庭財(cái)產(chǎn)和收入的判斷受到城鄉(xiāng)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)影響，加之土地生存和就業(yè)保障功能的作用，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間最低生活保障范圍大小的不平衡。

三、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的完善

第一，科學(xué)制定保障標(biāo)準(zhǔn)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。我國(guó)目前最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距大，主要原因是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，首先，要促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，大力促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的失衡其內(nèi)在原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的失衡，通過(guò)改善農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能從根本上解決城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的不平衡。其次，改變農(nóng)村最低生活保障理念?，F(xiàn)階段，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)受“基本生存權(quán)”的保障理念影響其保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，城鄉(xiāng)最低生活保障的統(tǒng)籌需要保障理念的轉(zhuǎn)型來(lái)提升農(nóng)村最低生活保障的質(zhì)量。因此，農(nóng)村最低生活保障理念除基本生存權(quán)以外還應(yīng)包含基本發(fā)展權(quán)。保障理念的轉(zhuǎn)型有利于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)形式公平和實(shí)質(zhì)公平的統(tǒng)一。

第二，科學(xué)界定保障對(duì)象，加強(qiáng)保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的失衡主要原因是戶籍和財(cái)產(chǎn)的失衡。首先，在保障對(duì)象認(rèn)定上，建議弱化戶籍條件限制，規(guī)定對(duì)農(nóng)村戶籍但實(shí)際在城市生存的農(nóng)民在能夠提供證明的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)享受城市最低生活保障。此外，還要進(jìn)一步放寬城鄉(xiāng)人口管制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)。又因城鄉(xiāng)最低生活保障差異主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所決定的，我們應(yīng)按照地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)區(qū)分最低生活保障對(duì)象，不應(yīng)當(dāng)依靠戶籍制度來(lái)區(qū)分最低生活保障的對(duì)象。其次，在保障對(duì)象識(shí)別上，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障的建設(shè)，提升農(nóng)村最低生活保障管理能力。由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)組成比較復(fù)雜，實(shí)際過(guò)程中財(cái)產(chǎn)很難測(cè)算，這就需要建立最低生活保障家庭財(cái)產(chǎn)登記制度和最低生活保障家庭收入審查機(jī)制。

第三，加大農(nóng)村“低?！辟Y金的投入，探索多元資金籌集機(jī)制。優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大中央對(duì)農(nóng)村“低?！钡呢?cái)政投入，是解決農(nóng)村最低生活保障制度資金不足的主要手段。近年來(lái)，中央對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金的財(cái)政投入一直是不斷增加的。但是從總量上看，中央對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金的財(cái)政投入力度相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)還有待加強(qiáng)。目前來(lái)看，農(nóng)村最低生活保障資金主要還是來(lái)自地方籌集，地方財(cái)政受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響其負(fù)擔(dān)較重。因此，農(nóng)村“低?！逼湄?cái)政來(lái)源很大部分必須依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，加大中央財(cái)政對(duì)“低?！辟Y金的投入是目前解決城鄉(xiāng)最低生活保障資金失衡的主要措施。此外，還需探索多元的資金籌集方式。例如，考慮開(kāi)征社會(huì)保障稅，通過(guò)稅收等方式來(lái)確保最低生活保障資金的來(lái)源[5]。

第四，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，加強(qiáng)農(nóng)村“低?！迸涮状胧┑你暯印＝∪r(nóng)村社會(huì)救助體系，提高最低生活保障水平。要將農(nóng)村“低保”制度與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)救助制度結(jié)合，真正構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系。尤其是在農(nóng)村失業(yè)救助制度的結(jié)合過(guò)程中，通過(guò)授人以魚(yú)不如授人以漁，變失業(yè)為就業(yè)，以此擺脫貧困統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。此外，在與扶貧制度銜接過(guò)程中，要加強(qiáng)與扶貧部門的銜接，通過(guò)提高農(nóng)村保障對(duì)象生產(chǎn)自救能力，增加其收入，變“輸血”為“造血”，以此提高農(nóng)村最低生活保障水平[6]。

參考文獻(xiàn)：

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[3] ?王爭(zhēng)亞，呂學(xué)靜.我國(guó)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究——以基本公共服務(wù)均等化為研究視角[J].中國(guó)勞動(dòng)，2014，（8）.

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