新預(yù)算法下行政事業(yè)單位績效管理與績效評價

李珊珊

摘 要：預(yù)算績效評價是行政事業(yè)單位的重要工作，能有效提高單位財務(wù)管理合理性。2015年實(shí)施新預(yù)算法對事業(yè)單位預(yù)算管理提出全面規(guī)范的要求，總結(jié)我國財政發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)國務(wù)院深化財稅體制改革的邀請券，是推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、法制化的重要舉措，是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求。隨著新預(yù)算法的提出，對事業(yè)單位績效評價提出更高的要求。目前我國行政事業(yè)單位績效評價采用方法存在一些問題，導(dǎo)致績效評價出現(xiàn)與實(shí)際脫軌情況。對新預(yù)算法下行政事業(yè)單位績效評價問題進(jìn)行分析，探討行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的有效對策。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法;行政事業(yè)單位;績效管理

預(yù)算管理是財政管理的核心，黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)依法治國，財政預(yù)算管理要遵循國家預(yù)算法開展。2014年十二屆全國人大常委會通過《關(guān)于修改<預(yù)算法>的決定》，頒布新預(yù)算法在2015年實(shí)施，相比原預(yù)算法，新預(yù)算法增加到101條，立足于國家治理體系的構(gòu)建，從市場經(jīng)濟(jì)下公共財政改革對預(yù)算管理要求出發(fā)修訂，新預(yù)算法在增強(qiáng)部門預(yù)算完整性，強(qiáng)化預(yù)算規(guī)范性，增強(qiáng)預(yù)算管理的精細(xì)化等方面發(fā)揮重要作用。依法治國下新預(yù)算法實(shí)施對行政事業(yè)單位預(yù)算管理核心開展財務(wù)管理工作提出更高的要求。目前行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在許多問題，主要包括預(yù)算編制不嚴(yán)密，會計(jì)核算不嚴(yán)謹(jǐn)，政府采購管理有待加強(qiáng)等，行政事業(yè)單位如何對財務(wù)績效管理，識別發(fā)現(xiàn)管理工作中的問題，按照新預(yù)算法改進(jìn)成為亟待研究的重要問題。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算績效管理相關(guān)概念

行政事業(yè)單位是行政與事業(yè)單位的統(tǒng)稱，很多政府部門行政事業(yè)單位不分，行政事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行主要關(guān)注資金，資金活動由資金收支組成，行政事業(yè)單位通過對收支把控做到厲行節(jié)約。行政事業(yè)單位主要財務(wù)管理工作是對有關(guān)資金預(yù)算及分配使用，必須做到定期編制財務(wù)報表，同相關(guān)數(shù)據(jù)財務(wù)分析為其他事業(yè)單位統(tǒng)籌安排提供依據(jù)[1]?？冃Ч芾硎轻槍π姓聵I(yè)單位制定目標(biāo)與獲取結(jié)果過程，現(xiàn)階段財政部頒發(fā)《績效評價管理辦法》表明，預(yù)算績效評價是事業(yè)單位依法根據(jù)單位實(shí)際推出完善的評價方式，通過評價指標(biāo)判斷預(yù)算績效情況。預(yù)算績效評價是所有人需參與管理項(xiàng)目，預(yù)算業(yè)務(wù)管理針對預(yù)算決策執(zhí)行進(jìn)行管理，對事業(yè)單位決算審核，預(yù)算業(yè)務(wù)管理目的是為編制單位決策進(jìn)行判斷。預(yù)算管理執(zhí)行單位目標(biāo)是給予預(yù)算執(zhí)行各項(xiàng)資料。事業(yè)單位財務(wù)部門工作內(nèi)容是為制定績效評價標(biāo)準(zhǔn)制度，針對夏季財務(wù)機(jī)構(gòu)績效評價工作管理，對其績效評價管理情況綜合評估，根據(jù)評估結(jié)果給出建議[2]。預(yù)算部門工作為擬定部門績效評價制度，安排績效評價工作內(nèi)容，將評價結(jié)果發(fā)送給財務(wù)部門，根據(jù)提出反饋意見對預(yù)算管理情況改進(jìn)。

預(yù)算績效評價指標(biāo)是預(yù)算績效管理主要內(nèi)容，分為共性與個性方面。個性指標(biāo)是依據(jù)單位實(shí)際制定，預(yù)算績效評價方式分為比較法，成本效益法，最低成本法與因素分析法等。比較法是對比歷年預(yù)算目標(biāo)結(jié)果，對比各部門預(yù)算目標(biāo)結(jié)果。成本效益法通過對比單位某段時間預(yù)算支出金額與獲取收益實(shí)現(xiàn)評判預(yù)算目標(biāo)。最低成本法用于無法計(jì)量，可對同類對象，主要與實(shí)施成本對比。因素分析法是用于預(yù)算目標(biāo)與實(shí)際情況因素分析的方法。公眾評判法是以專家評估等方式評價預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

二、新預(yù)算法對事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

原預(yù)算法頒布于1994年，為加強(qiáng)對政府預(yù)算管理，國家對各領(lǐng)域制定系列法律，如《預(yù)算實(shí)施法條例》等，由于預(yù)算法頒布于我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展初期，法規(guī)具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，原預(yù)算法適合當(dāng)時情況，隨著環(huán)境的變化，原預(yù)算法不足日益凸顯，主要體現(xiàn)在預(yù)算原則欠缺，審批權(quán)限不具體，編制標(biāo)準(zhǔn)粗獷等[3]。2014年歷經(jīng)兩屆全國人大四次審議預(yù)算法修正案，頒布新預(yù)算法的改進(jìn)體現(xiàn)在確立新口徑預(yù)算體系，規(guī)范地方政府債務(wù)管理風(fēng)險，審查監(jiān)督機(jī)制更加務(wù)實(shí)。新預(yù)算法主要變化包括完全政府預(yù)算體系，改進(jìn)預(yù)算控制方式，完善轉(zhuǎn)移支付制度，硬化預(yù)算支出約束。新預(yù)算法頒布對行政事業(yè)單位財務(wù)管理帶來了很大影響，主要體現(xiàn)在促進(jìn)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理精細(xì)化，促進(jìn)財務(wù)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)。行政事業(yè)單位是社會地位特殊的單位，承擔(dān)公共事務(wù)管理服務(wù)職能，同時參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。事業(yè)單位出現(xiàn)預(yù)算編制不全面現(xiàn)象，預(yù)算管理制度不斷深化改革。新預(yù)算法規(guī)定將財政收支納入政府預(yù)算，新預(yù)算法執(zhí)行方面有了明確防蠟依據(jù)，促使單位健全預(yù)算管理體系。

要想做好全面預(yù)算管理，事業(yè)單位要做到全員參與、全程管理，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整及考評等過程進(jìn)行流程化管理。加強(qiáng)內(nèi)控，做到預(yù)算精細(xì)化管理。我國預(yù)算收支編制按功能分兩套主要體系，財政預(yù)算公開按功能分類，新預(yù)算法在政府支出上按功能性分類后按經(jīng)濟(jì)分類。目前行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算往往采用兩張皮對策，對上繳數(shù)據(jù)粉飾處理，新預(yù)算法采用功能與經(jīng)濟(jì)分類管理，使得兩張皮的做法難以執(zhí)行。行政事業(yè)單位在新預(yù)算法嚴(yán)控下需做好校對預(yù)算，根據(jù)財政要求編制財政部門預(yù)算。要保證做到早規(guī)劃、早實(shí)施原則。事業(yè)單位要實(shí)事求是，根據(jù)自身發(fā)展落實(shí)主要工作任務(wù)[4]。新預(yù)算法規(guī)定決算草案應(yīng)與預(yù)算對應(yīng)，按調(diào)整預(yù)算數(shù)列出，公共預(yù)算支出應(yīng)按功能分類編列，提及決算草案與預(yù)算對應(yīng)為滿足人大審查，各部門決算中按預(yù)算口徑轉(zhuǎn)化，要做好日常會計(jì)核算工作。新預(yù)算規(guī)定要求會計(jì)核算按功能與經(jīng)濟(jì)分類核算，全面反映事業(yè)單位財務(wù)狀況下兼顧核算精細(xì)化。通過會計(jì)信息化軟件設(shè)置會計(jì)科目及核算主體滿足財政監(jiān)管多維需求，兼顧便于資源配置的責(zé)任。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中的問題

行政事業(yè)單位改革是國務(wù)院改革關(guān)注的焦點(diǎn)，由于制度不完善及習(xí)慣做法影響，預(yù)算執(zhí)行存在很多不科學(xué)規(guī)范情況，政府財政資金被挪用浪費(fèi)事件屢見不鮮，新預(yù)算法實(shí)施后，行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)風(fēng)險管理很多工作方法調(diào)整，預(yù)算績效管理中存在的問題包括預(yù)算績效管理環(huán)境不夠完善，科學(xué)化精細(xì)化水平較低，績效評價指標(biāo)體系不科學(xué)等。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理重視不足，雖然行政事業(yè)單位預(yù)算編制引入績效管理理念，但很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)員工對預(yù)算績效管理缺乏足夠重視，認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)部門的工作，僅重視預(yù)算資金申請，缺乏共同協(xié)作的意識。預(yù)算績效管理評價制度不完善，政府績效管理缺乏政策指導(dǎo)，缺乏績效報告等制度框架，績效管理隨意性較大，推行考評廣度深度易受到影響。事業(yè)單位財務(wù)隊(duì)伍建設(shè)薄弱，事業(yè)單位大多數(shù)財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)非專業(yè)出身，財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不夠，涉及職業(yè)判斷的績效評估難以掌握。

目前行政事業(yè)單位預(yù)算大多處于粗線條管理，目前部分單位預(yù)算編制口徑不統(tǒng)一，部分資金游離于預(yù)算外，編制預(yù)算失去綜合預(yù)算的意義。基本經(jīng)費(fèi)類款項(xiàng)不夠細(xì)化，有標(biāo)準(zhǔn)的與單位實(shí)際情況不符，按標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行?；局С龊w范圍不夠全面，項(xiàng)目預(yù)算未對具體申報格式標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)要求，申報項(xiàng)目對立項(xiàng)依據(jù)，預(yù)期效果有要求，但由于無量化約束指標(biāo)，項(xiàng)目上報無具體內(nèi)容要求，往往為財務(wù)部門造成矛盾。評價項(xiàng)目由于不透明程序，造成預(yù)算單位拿到項(xiàng)目非預(yù)算單位完成必做項(xiàng)目。挫傷業(yè)務(wù)部門上報項(xiàng)目預(yù)算的積極性。財政部出臺《財政支出績效評價暫行辦法》等相關(guān)制度，由于事業(yè)單位推出績效評價較晚，績效評價制度不夠完善。財政支出績效評價辦法對評價主體缺乏合理界定，評價結(jié)果大打折扣。設(shè)計(jì)考評指標(biāo)大多為定性指標(biāo)，覆蓋內(nèi)容不夠全面，直白指標(biāo)不明確，未考慮單位業(yè)務(wù)實(shí)際實(shí)行分類評價，不知道具體如何評價與參照標(biāo)準(zhǔn)。不具有實(shí)用性，無法發(fā)揮績效考評在過程中的糾偏功能，評價結(jié)果更多是對財務(wù)狀況考評?？冃гu價無法達(dá)到應(yīng)有效果。

四、新預(yù)算法下事業(yè)單位預(yù)算績效管理對策

新預(yù)算法對行政事業(yè)單位財務(wù)管理提出了新的要求，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位依法行政的必然要求，是深化財政改革的內(nèi)在要求，是科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)前單位預(yù)算績效管理中存在許多問題，無法滿足新預(yù)算法的要求。要通過創(chuàng)造良好預(yù)算績效管理環(huán)境，提高預(yù)算科學(xué)化水平，科學(xué)完善預(yù)算績效評價體系等措施完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理，適應(yīng)新預(yù)算法對事業(yè)單位財務(wù)管理的要求。通過組織部門對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)舉辦專題講座及相關(guān)預(yù)算績效管理辦法培訓(xùn)，提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的重視，取得領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的支持。健全預(yù)算績效管理制度建設(shè)是預(yù)算績效管理實(shí)施的關(guān)鍵，《預(yù)算法》等相關(guān)制度對事業(yè)單位預(yù)算績效管理有相關(guān)要求，必須結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際健全單位績效管理制度。財務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)決定預(yù)算績效管理實(shí)施效果，有好的組織架構(gòu)缺乏高素質(zhì)的隊(duì)伍無法落實(shí)執(zhí)行，必須建立具有專業(yè)素質(zhì)的優(yōu)秀高效人才隊(duì)伍，加強(qiáng)事業(yè)單位財務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，確保單位預(yù)算績效管理工作有序高效開展。

預(yù)算科學(xué)化是推動預(yù)算績效管理建設(shè)的基礎(chǔ)，事業(yè)單位編制預(yù)算要抓住預(yù)算編制的龍頭，提高部門預(yù)算編制科學(xué)性。收入預(yù)算按全口徑要求，支出預(yù)算結(jié)合部門年度計(jì)劃充分體現(xiàn)業(yè)財融合，把預(yù)算細(xì)化到具體款目，對項(xiàng)目支出預(yù)算將績效管理關(guān)口前移，編制項(xiàng)目預(yù)算明確預(yù)算單位項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)，使單位按相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算。必須注意目標(biāo)設(shè)置切合實(shí)際，要求目標(biāo)是項(xiàng)目涉及范圍內(nèi)，結(jié)合預(yù)算單位長遠(yuǎn)目標(biāo)，保持預(yù)算持續(xù)性，堵塞預(yù)算單位年度項(xiàng)目資金浪費(fèi)，提高財政資金使用效益。

預(yù)算績效評價體系科學(xué)性是預(yù)算績效管理開關(guān)的前提，由于事業(yè)單位業(yè)務(wù)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，不能像企業(yè)看到經(jīng)濟(jì)效益，難以用簡單的成本及效率等指標(biāo)評價。結(jié)合事業(yè)單位績效評價體系現(xiàn)狀，采用澳大利亞預(yù)算績效管理模式，賦予各部門靈活性，對事業(yè)單位根據(jù)提供公共產(chǎn)品服務(wù)特性，分步驟建立健全科學(xué)的預(yù)算績效評價體系。將單位年度重點(diǎn)任務(wù)等緊密聯(lián)系項(xiàng)目為考評主要對象，計(jì)算項(xiàng)目實(shí)施最優(yōu)質(zhì)值作為標(biāo)桿制定評價指標(biāo)。選擇單位預(yù)算管理績效考評指標(biāo)，盡量量化具體，增強(qiáng)預(yù)算績效管理考評可操作性。財政部門應(yīng)針對事業(yè)單位產(chǎn)品特性制定共性考評指標(biāo)，提高財政資金使用效益。

結(jié)束語：

科學(xué)有效的預(yù)算績效管理可以促使事業(yè)單位節(jié)約資金，使事業(yè)單位提供更好的公共產(chǎn)品服務(wù)，實(shí)現(xiàn)財政資金分配科學(xué)性。陽光財政要求績效指標(biāo)公開量化，使經(jīng)濟(jì)云心行為規(guī)范，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理優(yōu)化資源配置的效應(yīng)，提升事業(yè)單位公共服務(wù)能力，推動社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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