政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)文獻(xiàn)綜述

程鑒

摘要：社區(qū)居家養(yǎng)老已成為國(guó)內(nèi)養(yǎng)老發(fā)展的一種模式。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有成本低、覆蓋面廣、服務(wù)方式靈活等諸多優(yōu)點(diǎn)。本文通過對(duì)近五年政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的研究文獻(xiàn)和國(guó)家政策進(jìn)行梳理，并在總結(jié)多位學(xué)者提供的建議基礎(chǔ)上，提出對(duì)該行業(yè)發(fā)展的一些可行性措施。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);政府;社會(huì)組織;老年人;監(jiān)管

養(yǎng)老服務(wù)，廣義上指一切以滿足老年人需要為指向的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的類別劃分，依據(jù)供養(yǎng)來源的不同分為家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老，依據(jù)居住地點(diǎn)的不同分為居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老指的是以社區(qū)為依托，以相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，引入專業(yè)的社工力量參與，通過社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)向社區(qū)內(nèi)的老年人提供文體娛樂、精神慰藉、日托照料等定點(diǎn)服務(wù)，同時(shí)以家庭照顧為輔的復(fù)合型社會(huì)養(yǎng)老方式。

一、關(guān)于政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的理論研究

從知網(wǎng)搜索“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”，共959條結(jié)果，2015年至今，每年關(guān)于“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的文章都維持在一百多篇。若將關(guān)鍵詞進(jìn)一步精確定位到“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”進(jìn)行搜索，文獻(xiàn)數(shù)量則降低至343篇，以近三年偏多?？傮w來看，由于我國(guó)剛推行“政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”模式的時(shí)間不久，所以該項(xiàng)目還處于探索發(fā)展的階段，對(duì)于此領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)總量也偏少，但隨著國(guó)家重視程度加深還有社會(huì)需求增多等一系列因素的影響，現(xiàn)已有越來越多的學(xué)者、專家開始關(guān)注此領(lǐng)域的發(fā)展，并從實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)行理論研究，以期望能夠?yàn)榇诵袠I(yè)的發(fā)展提出自己的一些可行性措施。

人口老齡化最早發(fā)生于社會(huì)福利程度較高的西方國(guó)家，西方學(xué)者較早注意到了人口老齡化對(duì)國(guó)家未來發(fā)展的負(fù)面影響，并以該角度為切入點(diǎn)論證養(yǎng)老服務(wù)供給的必要性。Alexzander Davidson在《人民生活與社會(huì)秩序》一文中提到，人口老齡化會(huì)造成社會(huì)生產(chǎn)率下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩等負(fù)面影響，是一個(gè)不容忽視的社會(huì)問題。在政府購買公共服務(wù)研究問題上，通常，“政府購買公共服務(wù)”又稱為“服務(wù)外包”，興起于20世紀(jì)70年代的英國(guó)。其率先開展了對(duì)社會(huì)福利領(lǐng)域的改革，實(shí)行公共服務(wù)外包。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，這種新型供給方式逐漸推廣到了其他歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。

在我國(guó)，國(guó)家大力推進(jìn)“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”是在“十二五”時(shí)期提出的，2015年是“十二五”規(guī)劃的最后一年，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“從2011年到2015年，全國(guó)60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億”，同時(shí)提出“要重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)”。此時(shí)，針對(duì)老年人口劇增，國(guó)家提出居家養(yǎng)老服務(wù)方式予以緩解，處于初步向全國(guó)推進(jìn)的階段。故，此時(shí)對(duì)于政府夠買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中于三方面：一是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的概念界定。二是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)容、運(yùn)作機(jī)制與運(yùn)作績(jī)效研究。學(xué)者多是從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的要素、政策內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行分析。而在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的困境分析方面，一些學(xué)者則從制度、購買主體、供給主體和需求主體方面做了探討。三是關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估研究。

直至2016年，國(guó)家已經(jīng)高度重視社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，有關(guān)部門先后出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等政策文件，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與、興辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，積極培育和發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織，并要求政府加大投入力度，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各地方政府也紛紛響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)并積極探索適合本地的居家養(yǎng)老模式，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，為老年人提供如助餐、助潔、助醫(yī)等服務(wù)，有些地方的城市社區(qū)甚至已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的全覆蓋。此時(shí)研究社區(qū)居家養(yǎng)老的文獻(xiàn)很多，主要集中在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要性、現(xiàn)狀、問題、對(duì)策等方面，涉及老年人利用社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的文獻(xiàn)較少。但總體來看，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)利用情況的研究尚不充分，非常有必要繼續(xù)拓展和深化。

到2018年，社區(qū)居家養(yǎng)老已成為國(guó)內(nèi)養(yǎng)老發(fā)展的一種模式，其是在一定的養(yǎng)老實(shí)踐中探索總結(jié)出來的，具有典型性、普遍性的，解決老年人養(yǎng)老的社會(huì)問題服務(wù)方式和方法。2019年，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在成為解決養(yǎng)老問題的一種基本模式，逐漸向縣一級(jí)展開，但縣域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨著購買行為“內(nèi)部化”、購買程序規(guī)范化程度低、缺少社會(huì)信任和支持等問題。所以近兩年的文獻(xiàn)研究主要集中于對(duì)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并提出改善的措施，以期望該行業(yè)的發(fā)展走上良性軌道。多數(shù)學(xué)者以實(shí)際調(diào)研的方式，以某市或某區(qū)為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)踐分析，最終形成理論綜述。

二、關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策分析

改革開放后我國(guó)政府陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于政府購買養(yǎng)老居家服務(wù)的政策文本。從政策文本發(fā)布的密集程度以及內(nèi)容來看，可把我國(guó)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)劃分為孕育（1984～2005年）、探索（2006～2012年）和繼續(xù)推進(jìn)（2013年至今）三個(gè)階段。

就繼續(xù)推進(jìn)階段來說，2016年底，民政部、財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于開展2016年居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)申報(bào)工作的通知》，決定在北京市豐臺(tái)區(qū)等26個(gè)市（區(qū)）開展2016年中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作，開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2017年，政府又頒發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》和《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，表示“要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)各地向符合條件的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，對(duì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）方式的項(xiàng)目，可以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股建設(shè)”，“要大力推行政府購買公共服務(wù)，推動(dòng)專業(yè)化居家社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展”。2019年9月，民政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)有效供給不足、消費(fèi)政策不健全、營(yíng)商和消費(fèi)環(huán)境有待改善，難以滿足廣大老年人多樣化多層次養(yǎng)老服務(wù)需求等突出問題，提出了全方位優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)有效供給，繁榮老年用品市場(chǎng)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)支撐，保障培育養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)新業(yè)態(tài)，提高老年人消費(fèi)支付能力和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)營(yíng)商和消費(fèi)環(huán)境等詳細(xì)意見。11月，民政部又印發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法（試行）》的通知，專門規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)秩序，加快養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

三、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的研究方向

目前，關(guān)于政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的未來研究方向可能在：其一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，頒布相關(guān)的上位法。增加居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)之間的互補(bǔ)性，逐漸形成較為完整的制度體系，為社會(huì)組織培育、支持和監(jiān)管以及老年人相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供法律支撐。其二，制度建設(shè)中對(duì)社區(qū)充分賦權(quán)，以社區(qū)作為社會(huì)資本培育重要的空間載體，給予社區(qū)足夠的財(cái)、人、事權(quán)力，促使社區(qū)在對(duì)居民居家養(yǎng)老服務(wù)需求的回應(yīng)中充分發(fā)揮能效。其三，完善監(jiān)管體制，合理規(guī)范政府行為，保障社會(huì)組織的平等權(quán)利。其四，加強(qiáng)政府及媒體的宣傳報(bào)導(dǎo)力度，鼓勵(lì)老齡化社會(huì)愛老助老、為老服務(wù)的積極政治擔(dān)當(dāng)與創(chuàng)新政策作為。其五，建立聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，促使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的信息化，使多方主體在線上進(jìn)行有效的互動(dòng)，以達(dá)到多方主體共同治理的局面。

作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院