城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用及對策簡述

王觀湧

【摘要】隨著中國城市化進程的不斷加快，城市土地規(guī)劃控制被高度重視，并日漸呈現(xiàn)出其重要作用。目前城市土地利用規(guī)劃控制的主要依據(jù)是控制性詳細規(guī)劃，這雖然能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的城市土地管理規(guī)劃，但是其中存在的問題也較為明顯，針對其中的問題更加需要探索積極有效的改進措施予以問題解決。本文首先就城市土地管理中土地利用規(guī)劃內(nèi)容進行闡述，分析城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用，深度剖析城市土地管理中土地利用規(guī)劃中存在的問題，立足于問題探索更好的問題解決策略，希望可以為城市土地管理的優(yōu)化提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】城市土地管理;土地利用規(guī)劃;土地管理規(guī)劃

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.06.

引言：

近20年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，各城市建設(shè)空前活躍，并進入到城市化進程的加速階段。城市作為物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的主要載體，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的巨大推動力，但隨著城市化進程的加劇，人口數(shù)量的激增，也讓原本緊缺的資源難以滿足日益增長的城市人口需要，尤其土地資源更是因為人多地少、后備資源缺乏、開發(fā)強度大 總體質(zhì)量差等情況而面臨嚴峻之勢。為了更好實現(xiàn)城市之發(fā)展，讓人們的生活質(zhì)量得以提升，城市土地管理中做好土地利用的規(guī)劃，充分展現(xiàn)土地資源作用就顯得極為重要，這也是解決土地需求不斷擴大以及土地緊張之間矛盾的重要方式和途徑。

1、城市土地管理中土地利用規(guī)劃內(nèi)容

1.1總量控制

總量控制，指的是通過規(guī)劃對所有土地的供應(yīng)總量指標進行合理有效的控制，確保全國或者特定的地區(qū)范圍內(nèi)的土地總需求量與總供給量保持在平衡狀態(tài)，從而促進國民經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。對土地使用總量進行有效控制，是政府實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，確保社會經(jīng)濟安定有序發(fā)展的重要職能和手段，并且也是各級人民政府制定和實施土地利用規(guī)劃工作的基本內(nèi)容。

1.2公益目標控制

公益性是城市土地管理工作所秉承的基本原則之一。該原則指的是在土地利用規(guī)劃的編制中，必須要保障滿足公共利益方面的土地使用需求，例如，滿足城市交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求;為了滿足生態(tài)環(huán)境保護的需要進行林地、草地等公共用地類型的規(guī)劃等。具有公益性質(zhì)的土地利用，與追求最大經(jīng)濟價值為目標的市場機制下的土地利用和規(guī)劃方式具有較大的不同，前者必須要對代表社會公共利益的土地利用進行嚴格的規(guī)劃和控制，為公共用地提供合適的用地數(shù)量和范圍，這也是土地利用規(guī)劃工作的重要職責(zé)任務(wù)。

1.3土地用途控制

土地用途的控制是土地利用規(guī)劃最為關(guān)鍵的工作內(nèi)容。該項工作內(nèi)容指的是通過規(guī)劃來對不同區(qū)域、地段的土地用途進行確定，用地者必須要按照確定的土地用途來規(guī)范合理的使用土地，不得擅自改變土地的用途。

1.4土地利用微觀行為控制

在土地利用規(guī)劃工作中，微觀行為控制指的是在對土地用途進行細分的基礎(chǔ)上，制定完整詳細的土地使用規(guī)劃，以此來實現(xiàn)對用地者用地行為的有效規(guī)范，確保用地者能夠嚴格按照政府的要求使用土地，防止出現(xiàn)單個不同的土地之間利用產(chǎn)生沖突以及其他消極影響等現(xiàn)象，充分保證土地的合理、集約利用。

2、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用

做好城市土地管理，合理進行土地利用規(guī)劃，不僅是土地資源充分利用的重要方式，更是土地價值展現(xiàn)，進行城市規(guī)劃其他一系列項目開展、活動推進的重要基礎(chǔ)。城市土地管理中土地利用的規(guī)劃對于城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步都具有重要影響和作用，是其他規(guī)劃活動形式所無法替代的。

2.1推動城市發(fā)展

城市土地管理工作的有效開展，主要是確保城市土地資源得到高效合理的利用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，屬于一項保障性的管理工作。首先，從城市生態(tài)長遠可持續(xù)發(fā)展的角度看，城市土地利用規(guī)劃，能夠在保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮積極的作用，為市民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。其次，在促進社會可持續(xù)發(fā)展方面，土地利用與規(guī)劃講求公平和效益，為社會發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，通過土地資源的優(yōu)化分配，讓市民的生活居住環(huán)境得到不斷的改善，從而提升廣大市民的幸福感和獲得感，營造自由、平等的社會發(fā)展氛圍。再者，城市經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境保護兩者不是對立沖突的，通過城市土地的利用規(guī)劃，可以對兩者的關(guān)系進行有效的協(xié)調(diào)，既實現(xiàn)了對城市生態(tài)環(huán)境的有效保護，也能夠促進社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，并且還能夠讓生態(tài)環(huán)境保護有效促進城市發(fā)展品質(zhì)的不斷提升。

2.2實現(xiàn)經(jīng)濟帶動

我國雖然國土面積遼闊，但人口眾多，人均土地面積較少，這也決定了土地是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中最為稀缺、最為寶貴的資源要素。土地管理是土地資源高效合理利用的有效探索途徑，能夠?qū)ι鐣?jīng)濟發(fā)展和建設(shè)造成重要的影響。只有科學(xué)規(guī)范的開展土地利用規(guī)劃工作，提升土地資源的利用率，才能有效的緩解我國當前土地資源緊張、利用不平衡等矛盾，從而有效促進土地資源利用結(jié)構(gòu)的日趨完善，為推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供有力支持與保障。同時，時代發(fā)展環(huán)境下，土地已經(jīng)不再簡單擁有種植、建設(shè)的屬性，同時也擁有了經(jīng)濟屬性，成為社會經(jīng)濟的重要組成部分，這也讓土地的規(guī)劃利用顯得更為重要，成為社會經(jīng)濟帶動的重要因素之一。

2.3控制建設(shè)成本

城市土地利用規(guī)劃能夠有效提升土地資源的利用率，該項工作以土地供給的有效控制為有力抓手，從而讓長期以來城市建設(shè)用地緊張的局面獲得了明顯的改觀。與此同時，通過土地利用規(guī)劃工作的有效開展，為房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控提供了有力支持，確保房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)有序發(fā)展。另外，土地利用規(guī)劃可以有效避免大量的城市公共設(shè)施的重復(fù)建設(shè)問題，通過對城市交通道路、公共綠地、城市公園等建設(shè)用地的合理規(guī)劃，實現(xiàn)城市空間的合理優(yōu)化布局，促進城市土地集中管理目標的順利完成，從而讓有限的土地資源得到科學(xué)合理充分的利用，提升城市土地管理的質(zhì)量和水平。這樣一來，公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)問題得到了有效的克服，進而便有效節(jié)省了城市建設(shè)的成本投入，從而為創(chuàng)造更為理想的土地資源開發(fā)利用效益提供了堅實保障。gzslib202204031213

2.4優(yōu)化資源利用

規(guī)范有效的土地利用規(guī)劃工作的開展，以當?shù)赝恋乩玫膶嶋H情況為主要依據(jù)。近年來，我國城市發(fā)展規(guī)?？焖僭龃?，人口數(shù)量不斷增多，從而導(dǎo)致土地資源緊缺的問題越發(fā)嚴重。而制定科學(xué)適用的土地利用措施，不僅可以有效實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，而且也能夠為城市的快速發(fā)展提供必要的土地資源保障。例如，城市郊區(qū)的廢棄地塊，可以結(jié)合國家政策規(guī)定和城市發(fā)展的實際需求，將其變更為城市建設(shè)用地或者耕地，通過這種思路和操作方式，來有效提升土地資源的配置效率。土地作為社會資源的重要組成，在資源合理利用、充分利用布局中占據(jù)重要位置，只有做好土地規(guī)劃，才能實現(xiàn)土地資源的充分利用，才能保證社會資源的不浪費。

3、城市土地管理中土地利用規(guī)劃中存在的問題

時代的發(fā)展和進步讓人們對于城市土地管理的重視度日漸上升，土地管理質(zhì)量相比較前些年來說也得以進步。但是，土地管理中土地利用規(guī)劃的開展依然存在一些不足和問題，這些問題的存在極容易阻礙土地作用和價值的充分發(fā)揮，也難以讓土地資源得以更好配置，分析土地利用規(guī)劃問題，才能為土地管理優(yōu)化以及合理配置、科學(xué)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

3.1編制規(guī)劃需要明確

土地利用規(guī)劃的工作目標是多樣性的，需要對城市經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境保護、人口控制等多種因素進行全面的分析與把控，這樣才能充分發(fā)揮還項工作的價值和作用，防止土地資源管理陷入混亂無序的局面。但是從目前的現(xiàn)狀中看出，土地利用規(guī)劃目標較為模糊，不夠清晰明確，導(dǎo)致土地利用缺乏精準的目標定位，從而造成該項工作的具體執(zhí)行落實的盲目和無序。土地利用規(guī)劃工作活動具有較強的綜合性，該項工作能夠?qū)?jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地供給平衡、資源配置等帶來直接的影響，直接決定著城市經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效率。如果土地利用規(guī)劃不能夠提供明確的目標指導(dǎo)，就會對城市的全面發(fā)展帶來嚴重的阻礙。因此，有必要采取有效措施來加強公共資源的合理優(yōu)化配置，為城市的建設(shè)與發(fā)展掃清障礙。從目前的土地項目規(guī)劃的制定實施過程中可以看出，目標存在著明顯的沖突和矛盾，例如，公共資源配置中無法妥善處理公平和效益的關(guān)系，在用地指標的分配中，沒有充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題，如果針對不同的城市制定統(tǒng)一的分配標準，那么必然會損害兼顧公平和效益的原則。

3.2利益應(yīng)當綜合考慮

土地規(guī)劃利用需要對城市土地資源進行科學(xué)有序的分配，統(tǒng)籌分析城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的目標需求。在土地規(guī)劃利用工作實踐中，需要對土地規(guī)劃涉及到的公平和效益問題進行妥善的協(xié)調(diào)處理，平衡土地規(guī)劃的利益，這樣才鞥提升土地利用規(guī)劃的質(zhì)量和效果。但是在該項工作開展實踐中，對相關(guān)主體的利益需求考慮不周全，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃工作的適用性受到嚴重的弱化。另外，城市與農(nóng)村、城市建設(shè)與耕地保護、公共利益與個人等利益沖突得不到有效的緩解，土地利用規(guī)劃的作用無法充分體現(xiàn)，從而導(dǎo)致該項工作的執(zhí)行落實效果大打折扣。

3.3保障體系待于完善

從土地利用規(guī)劃工作開展以來，保障體系雖然相比較之前來說已經(jīng)有所完善，但是依然在諸多體系構(gòu)建中存在瑕疵和不完善之處，保障體系建設(shè)是執(zhí)行落實土地管理相關(guān)政策的基礎(chǔ)，是推動土地管理各項政策開展之重要影響因素。如果相關(guān)的制度和體系存在著諸多漏洞和不足，就會對土地管理政策的扎實有效落實造成嚴重影響。目前，土地利用規(guī)劃工作的保障制度依然未得到完善的構(gòu)建，并且保障體系的改進和調(diào)整較為滯后，導(dǎo)致保障體系的建設(shè)無法滿足土地利用規(guī)劃開展的實際需求，這對于土地利用規(guī)劃工作的規(guī)范有序開展是極為不利的，難以實現(xiàn)我國保障體系的完善構(gòu)建。

3.4落實監(jiān)督應(yīng)于跟進

土地利用規(guī)劃是城市土地管理的最為重要工作內(nèi)容，直接影響到土地管理的實際成效。目前，雖然各地政府已經(jīng)制定了相應(yīng)的土地利用規(guī)劃，但是在執(zhí)行落實實踐中，私自改變土地性質(zhì)用途、在落實規(guī)劃中打“政策擦邊球”的現(xiàn)象依然時有發(fā)生，從而導(dǎo)致國家土地利益受到嚴重損害。另外，土地管理部門的少數(shù)干部，利用職權(quán)，故意違反土地利用規(guī)劃的規(guī)定，違規(guī)審批土地，這充分反映了相關(guān)部門的監(jiān)督執(zhí)行力度還不夠，從而對土地利用規(guī)劃的嚴格落實造成不利影響。

4、城市土地管理中土地利用規(guī)劃問題解決策略

4.1細化編制規(guī)劃

在編制土地利用規(guī)劃實踐當中，工作人員必須要堅持秉承城市、社會、經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則來完成該項工作。既要充分考慮當前城市建設(shè)發(fā)展的因素，也要具備長遠的發(fā)展眼光。在編制工作開展之前，要通過多種方式廣泛征集社會各界的意見和建議，對城市建設(shè)和發(fā)展的趨勢和方向進行深入的調(diào)查研究，一方面要滿足城市發(fā)展的既定要求，另一方面也要高質(zhì)量、高標準的做好城市土地利用規(guī)劃工作，妥善處理城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系。以此同時，在編制規(guī)劃過程中，要將城市建設(shè)的優(yōu)勢功能充分展示出來，對城市建設(shè)的不同功能區(qū)域進行清晰的定位，然后以此為依據(jù)來確定土地的類型和用途，針對商業(yè)區(qū)、綠化區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等實施集約化管理模式，通過科學(xué)細致的土地利用規(guī)劃的編制，來為該項工作的實際開展提供有力的依據(jù)與保障。

4.2綜合利益考慮

在土地利用規(guī)劃工作開展實踐中，應(yīng)當嚴格秉承土地資源可持續(xù)利用的原則，對相關(guān)利益需求進行綜合考慮分析，妥善處理土地管理中存在著沖突和矛盾。在具體的執(zhí)行落實中，首先要制定具有可行性和長遠性的土地利用規(guī)劃，夯實和鞏固土地資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，為城市建設(shè)發(fā)展提供穩(wěn)定充足的用地保障。其次，要多措并舉的促進城市經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展，尤其是要關(guān)注和引導(dǎo)房地產(chǎn)等行業(yè)的土地使用需求，保證其平穩(wěn)的發(fā)展秩序;在土地利用規(guī)劃編制過程中，還要站在戰(zhàn)略的高度對城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的辯證的分析研判，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的大局觀，將該理念及相關(guān)要求在土地利用規(guī)劃編制中予以充分體現(xiàn)。另外，要統(tǒng)籌分析考慮土地規(guī)劃中的相關(guān)資源要素，對城市建設(shè)和發(fā)展前景做出科學(xué)準確的評估，以此作為土地管理機制制定的重要依據(jù)，將城市發(fā)展的長遠效能擺在突出的位置，從而為城市土地資源的合理有序供給提供有力支持和保障。gzslib202204031213

4.3完善保障體系

建立完善合理的土地供給機制，有效防止城市建設(shè)中存在著占用耕地、林地等現(xiàn)象的發(fā)生，切實改變以往粗放式的管理。第一，加強城市土地利用情況的調(diào)查研究，對城市建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市容積率、綠化用地、人口規(guī)模等各項指標環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌分析思考，打造適用于城市未來發(fā)展用地指標體系，設(shè)置符合城市發(fā)展實際需求的用地指標體系，以此來有力推動土地資源優(yōu)化配置取得理想成效。按照我國土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容和要求，將兩者予以合理的銜接，讓城市空間規(guī)劃布局更具科學(xué)性和合理性，從而為提升城市建設(shè)發(fā)展質(zhì)量創(chuàng)造有利條件。第二，進一步改進完善建設(shè)用地管理，提升該領(lǐng)域用地規(guī)劃編制的科學(xué)化水平。以實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點和立足點，防止規(guī)劃和實際建設(shè)存在“兩張皮”的問題，從而讓土地利用規(guī)劃編制的功能價值得到充分展現(xiàn)。

4.4跟進落實監(jiān)督

第一，土地管理部門要聯(lián)合公檢法等部門大力開展整治違反土地利用規(guī)劃相關(guān)規(guī)定的專項行動，加大對此類行為的監(jiān)督查處力度;第二，加強執(zhí)法服務(wù)建設(shè)，建立健全各地土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，大力宣傳動員群眾積極參與到違法使用土地、政府履職不力的監(jiān)督中來，切實提升監(jiān)督實效;第三，建立責(zé)任追究機制，對于在土地利用規(guī)劃監(jiān)督工作中履職不力的干部，按照相關(guān)規(guī)定予以嚴肅的責(zé)任追究。堅決打擊“內(nèi)外勾結(jié)”，“權(quán)錢交易”等利用職權(quán)違規(guī)向利益主體輸送土地利益等行為，進一步提升土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。

結(jié)束語：

綜上所述，隨著我國城市化進程的日益加快，城市的建設(shè)與發(fā)展對土地資源的需求也在不斷增加。為了滿足城市建設(shè)和發(fā)展的土地需求，確保城市各項事業(yè)的長遠有序發(fā)展，必須要科學(xué)嚴謹?shù)淖龊猛恋乩靡?guī)劃工作，只有在全面分析考慮城市建設(shè)和發(fā)展相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，來制定科學(xué)合理的土地資源利用規(guī)劃，才能切實提升土地利用的效率和效益，讓相關(guān)利益矛盾得到妥善有效的化解，從而為推動城市的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

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