“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的行動策略研究

賈波

摘 要：“三社聯(lián)動”為社區(qū)社會組織發(fā)展創(chuàng)造了機遇，但社區(qū)社會組織仍然面臨政社不分、合法性不足和社區(qū)居民認可度差等外部環(huán)境的束縛。在行動主義視角下社區(qū)社會組織可通過遵循社區(qū)治理的價值取向、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、探尋基層政府真實訴求、找準社區(qū)建設(shè)的中心任務(wù)和鼓勵社區(qū)居民有效參與等行動策略，打造共建共治共享的社區(qū)治理格局。

關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動;社區(qū)社會組織;行動主義;社區(qū)治理

中圖分類號 D64文獻標識碼 A文章編號 1001-0475（2020）03-089-04

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了“構(gòu)建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略目標，并強調(diào)要充分發(fā)揮各類社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動。推進社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動”是充分發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用、實現(xiàn)上述目標的重要手段。本文中社區(qū)社會組織是指在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動，由社區(qū)居民發(fā)起成立的社會組織。社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理，對夯實基層社會治理基礎(chǔ)和形成共建共治共享的基層社會治理格局具有重要作用。

一、文獻梳理與問題提出

厘清政府與社會的邊界是深化社會治理體系改革的重要基礎(chǔ)?！半S著中國行政改革的深入，在政府與社會關(guān)系的梳理中培育了新型社會”[1]（P.151），在“政社分工”的宏觀背景下，各地出現(xiàn)的“三社聯(lián)動”這種社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，其目的是把分散的社區(qū)、社會組織和社會工作聯(lián)系起來，使之協(xié)調(diào)互動以形成合力，尋求一種基于合作邏輯的集體行動進路。[2]（P.81）“三社聯(lián)動”是社區(qū)治理改革的重要舉措。[3]（P.135）在政府推動的同時，學術(shù)界從歷史主義、解構(gòu)主義、實用主義和治理等視角進行了研究。如著重探討“三社聯(lián)動”的來源（顧東輝，2016），以及“三社聯(lián)動”呈現(xiàn)出從“嵌入式”到“內(nèi)生式”，再到“融入式”的發(fā)展趨勢（陳偉東、吳嵐波，2019）;認為“三社聯(lián)動”是社會組織、社區(qū)居民委員會和社會工作者三類主體的聯(lián)動（王思斌，2016）;側(cè)重于對“三社聯(lián)動”的模式、路徑等方面的理論分析（呂青，2012）;強調(diào)“三社聯(lián)動”對其實施場域的治理功能（楊貴華，2015;郎曉波，2013;陳麗，2012）。

基于多元治理的理論支撐，大多數(shù)研究者均認為社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理需要完善有效的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，進一步構(gòu)建包括政府、社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)居民在內(nèi)的利益相關(guān)者組成的多元主體，形成多中心治理秩序和網(wǎng)絡(luò)化治理體系（李友梅，2007;張康之，2008;李景治，2011）。組織化參與更有利于居民有序、有效地參與社區(qū)治理（黃冬婭，2015）。培育和發(fā)展社區(qū)社會組織可以幫助有效解決基層社會治理中行政化色彩過強、治理資源匱乏、居民參與不足等三大難題（高紅，2016）。加入社區(qū)社會組織的居民更有可能參與志愿服務(wù)活動，培育具有較強公共性的水平型社區(qū)社會組織，使其成為居民參與社區(qū)治理的有效渠道，是我國社區(qū)治理體制創(chuàng)新中的重點（方亞琴、申會霞，2019）。

20世紀后期，在全球化和后工業(yè)化歷史背景下，以市場、社會組織參與為表征的行動主義運動逐漸向以制度為基本治理手段的國家主義模式發(fā)起挑戰(zhàn)。伴隨著法國組織社會學派代表人物克羅齊耶和費埃德伯格合作的《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學》，以及美國學者詹姆斯·湯普森《行動中的組織——行政理論的社會科學基礎(chǔ)》等著作的出版，社會科學研究領(lǐng)域中出現(xiàn)了“行動者歸來”的現(xiàn)象。以張康之為代表的中國學者很早就注意到了社會發(fā)展的高度復(fù)雜性和高度不確定性這一新動態(tài)，對行動主義社會治理的理論進行了系列建構(gòu)研究（張康之，2014）。通過案例分析和邏輯推導相結(jié)合的方式，證明“行動結(jié)構(gòu)合作”這種中國特色的治理“方言”，可以成為普世性的治理“語言”，至少可以成為廣大發(fā)展中國家治理變革的一個范本（柳亦博、瑪爾哈巴·肖開提，2018）。通過對我國社區(qū)治理政策文本的行動主義理論透視，發(fā)現(xiàn)新時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理實際上是一種關(guān)于社區(qū)行動環(huán)境、行動模式、行動結(jié)構(gòu)、行動者、行動資源等相互作用的社區(qū)合作行動的過程（茍歡，2019）。

總體上看，目前學術(shù)界對多元主體參與社區(qū)治理的意義、模式等應(yīng)然狀態(tài)層面的理論詮釋研究較多，實然層面的實證研究較少;對政府、市場和社會關(guān)系在宏觀政策層面和價值層面的關(guān)系調(diào)和研究較多，對基層政策操作和實踐經(jīng)驗研究較少;從遵循現(xiàn)有規(guī)章制度的“制度主義”出發(fā)研究社區(qū)治理的較多，從強調(diào)社區(qū)社會組織主動參與社區(qū)治理行動的“行動主義治理”較少。這表明，運用行動主義的社會治理理論，讓社區(qū)社會組織擺脫不平等的制度束縛，主動參與社區(qū)這個微觀窗口和基層場域的治理還有進一步探討和深化的空間。

社區(qū)有效治理的前提是多元主體積極參與。社區(qū)社會組織是社區(qū)場域中的一支重要內(nèi)生力量，需要在現(xiàn)有環(huán)境中通過自身行動得到相關(guān)主體的承認和接納，形成社區(qū)共同體意識[4]（P.49），獲得生存后才能進一步發(fā)展壯大，進而平等參與社區(qū)治理。本文將從行動主義治理的“結(jié)構(gòu)—行動”視角，針對社區(qū)社會組織面臨合法性不足、基層政府不承認、社區(qū)居委會不合作、社區(qū)居民不融入、社區(qū)社會組織參與不足等問題進行原因分析。社區(qū)治理在遵循黨和國家關(guān)于基層社會治理的價值目標要求的前提下，社區(qū)社會組織通過角色回歸，準確探尋和把握其他社區(qū)治理主體的真實訴求，并通過自身內(nèi)在性的行動策略，可以擺脫現(xiàn)有制度環(huán)境的束縛，從而實現(xiàn)有效參與社區(qū)治理，最終實現(xiàn)政府、社會和居民的良性互動。對“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)社會組織的行動策略進行研究，旨在總結(jié)提煉作為“草根”的社區(qū)社會組織如何在現(xiàn)有制度體系內(nèi)生存、發(fā)展和壯大，進而實現(xiàn)社區(qū)治理的有效參與，對于促進有中國特色的治理理論，特別是基層社會治理理論創(chuàng)新具有重要的理論價值。通過對社區(qū)社會組織在社區(qū)治理參與中的行動環(huán)境、行動模式、行動內(nèi)容等的深入系統(tǒng)研究，推動各級黨委政府建立健全基于合作基礎(chǔ)上的社區(qū)治理模式，推動“三社聯(lián)動”又好又快發(fā)展。

二、社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的制度環(huán)境束縛

作為一種本土化的社區(qū)治理方式，“三社聯(lián)動”在國家層面的政策激勵下，經(jīng)過不斷地探索創(chuàng)新，取得了一定的成效。以社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才為主體，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)聯(lián)動服務(wù)管理機制已初步建立。但是在實踐中由于忽略了現(xiàn)實的“治理情景”、對“三社聯(lián)動”規(guī)范價值的探索和對“三社”相互關(guān)系的科學論證，從而導致對“三社聯(lián)動”制度環(huán)境及其復(fù)雜性的整體把握和分析不夠，不能結(jié)合現(xiàn)實情況提出更為根本和精準的改革路徑。治理情境主要包括目標指向、相互關(guān)系和聯(lián)動情境三種要素。具體來講，“三社聯(lián)動”的目標定位不應(yīng)僅僅局限于社區(qū)、社會組織和社工的簡單結(jié)合，而應(yīng)在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體背景之下，嵌入到國家和社區(qū)的多重治理層次和制度體系中，同時還應(yīng)具有治理、服務(wù)以及制度化等多重功能和目標，是行政、政治、治理和自治等多種邏輯的統(tǒng)一?！叭缏?lián)動”在相互關(guān)系上要整合資源、優(yōu)勢互補，三者并非是獨立發(fā)展、自成體系的，需要從解決偶發(fā)的社區(qū)問題轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的議題驅(qū)動才具有長遠意義?！叭缏?lián)動”的聯(lián)動情景是復(fù)雜和多維度的，具有基礎(chǔ)性、地域性和綜合性，是縱向科層和橫向網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合。

在社會治理重心下移的過程中，我們從社區(qū)治理具體制度情境出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中合法性不足的問題，以及社區(qū)各主要治理主體對其行為的約束非常普遍。具體表現(xiàn)在：一是有的社區(qū)社會組織作為社區(qū)治理主體的資格和地位不被基層政府部門認可。社區(qū)行政化使得社區(qū)面臨上級政府的多重行政任務(wù)和目標[5]（P.46），

同時街道辦事處和社區(qū)居委會掌握社區(qū)主要資源，在社區(qū)建設(shè)中占有主導地位，社區(qū)社會組織是否具有規(guī)制合法性，常常簡單地取決于社區(qū)社會組織能否有利于居委會和街道辦事處行政目標任務(wù)的完成，而大量的社區(qū)社會組織并不能立竿見影地為社區(qū)和街道辦事處的工作加分，因而常常被排斥在社區(qū)治理主體之外。二是規(guī)范合法性不足。社區(qū)社會組織往往是在社區(qū)居委會及其他社區(qū)治理主體面對自下而上的社會壓力，為解決社區(qū)管理和服務(wù)中的碎片化問題，回應(yīng)社區(qū)居民的多樣化需求，才臨時性參與社區(qū)事務(wù)，并沒有形成常態(tài)化、優(yōu)勢主導的運行機制。三是社區(qū)居民在一定程度上不認可社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中存在的意義和發(fā)揮的專業(yè)作用，使得社區(qū)社會組織在大眾中認知的合法性不足。

三、社區(qū)社會組織有效參與社區(qū)治理的行動策略

在“三社聯(lián)動”實踐中，擴張“自主空間”和“能力邊界”發(fā)揮參與社區(qū)治理的積極作用。

（一）遵循社區(qū)治理的價值取向

“三社聯(lián)動”產(chǎn)生于中國基層社會由單位制向社區(qū)制的治理轉(zhuǎn)型中，具有多重改革和治理目標。民政部、財政部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》（2013年11月）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017年6月）、《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（2017年12月）和重慶市民政局、中共重慶市委組織部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快推進“三社聯(lián)動”的指導意見》（2018年11月）中關(guān)于社區(qū)發(fā)展目標、社區(qū)治理的基本原則進行闡釋，明確堅持黨的領(lǐng)導、堅持以人為本、堅持改革創(chuàng)新、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、堅持因地制宜等社區(qū)治理政策規(guī)劃，是社區(qū)開展共同行動的綱要和保障要素。[6]（P.151）

（二）以專業(yè)性贏得社區(qū)參與空間

“三社聯(lián)動”的互動合作深度很大程度上取決于社區(qū)社會組織嵌入社區(qū)程度和社區(qū)社會組織的專業(yè)性。如果社區(qū)社會組織對社區(qū)的嵌入程度高，契合社區(qū)發(fā)展目標和治理發(fā)展需求，且在服務(wù)社區(qū)中體現(xiàn)出了較高的專業(yè)化水平，那么社區(qū)與社會組織就會形成良性的合作互動。這就要求社區(qū)社會組織在項目實施的服務(wù)過程中能夠做到角色回歸，履行專業(yè)社會責任，在掌握專業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)上有效服務(wù)社區(qū)，而不能拼湊應(yīng)對，僅僅為了迎合評估驗收的某些偏好而放棄專業(yè)標準。

（三）探尋基層政府真實訴求

政府是公共產(chǎn)品供給的責任主體，但在社區(qū)公共產(chǎn)品的供給中往往存在供給效率低下和能力不足的問題。社區(qū)社會組織要善于抓住基層政府最迫切需要幫助解決的現(xiàn)實問題，有選擇性地提供基層政府所期盼的政府購買服務(wù)。比如伴隨老齡化社會到來的社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務(wù)和因二胎政策而迫切需要的嬰幼兒托管服務(wù)都是政府購買服務(wù)的重點領(lǐng)域。

（四）找準社區(qū)建設(shè)的主旨和中心任務(wù)

社區(qū)是社區(qū)社會組織角色歸位和意義建構(gòu)的天然場域，也是社區(qū)社會組織在發(fā)展中必須選擇和進一步創(chuàng)造的環(huán)境。如何提供適合本社區(qū)建設(shè)主旨和中心任務(wù)要求，對社區(qū)社會組織的發(fā)展至關(guān)重要。社區(qū)居委會是承擔社區(qū)建設(shè)任務(wù)的直接責任人，這就需要社區(qū)社會組織主動與居委會在社區(qū)治理服務(wù)中保持同頻，努力扮演專業(yè)賦權(quán)者角色[7]（P.81），理解和把握在民生改善、基層合作治理創(chuàng)新等方面的中心任務(wù)，通過促進社區(qū)建設(shè)的系列服務(wù)形成社區(qū)多元融合參與式治理模式，最終打破社區(qū)居委會“非合作性”行為邏輯。

（五）鼓勵居民有效參與

建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，離不開社區(qū)居民的有效參與。作為社區(qū)居民自治的代理者，社區(qū)社會組織在一定程度上體現(xiàn)的是一種自下而上的民間自治力量，社區(qū)社會組織需要增強居民的認同感，與社區(qū)居民形成利益共同體，才能發(fā)揮其相對于政府和企業(yè)的獨特功能。比如利用社區(qū)協(xié)商平臺，在轄區(qū)推進針對新市民、社區(qū)矯正人員等特殊群體的個性化服務(wù)，將問題導向逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫用竦男枨髮?。充分調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，還需要社區(qū)社會組織主動接受居民監(jiān)督。社區(qū)居民是社區(qū)治理監(jiān)督的力量源泉，是社區(qū)中最直接、最有效的監(jiān)督主體，要加強社區(qū)居民現(xiàn)代公民意識的培育[8]（P.11-21），讓社區(qū)居民的聲音充分表達出來。社區(qū)社會組織與社區(qū)居民的每一次良好的合作，都可以在行動之中產(chǎn)生“意外”的效果。在社區(qū)合作治理中，社區(qū)社會組織及時與社區(qū)居民分享參與行動的權(quán)利與收益，又可進一步促進社區(qū)社會組織模式的推廣和聲譽的獲取。

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【責任編輯：劉中雁】