新時(shí)代我國農(nóng)村貧困治理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

摘要：2020年全面脫貧任務(wù)的完成，隨著絕對(duì)貧困的消除，我國正進(jìn)入以解決相對(duì)貧困和特殊貧困問題為主的后脫貧新時(shí)代，貧困新形勢(shì)對(duì)我國未來較長時(shí)期的反貧困戰(zhàn)略調(diào)整提出了新要求，且我國缺乏相對(duì)貧困的長效應(yīng)對(duì)機(jī)制。發(fā)達(dá)國家的貧困主要為相對(duì)貧困，以收入中位數(shù)或平均數(shù)作為相對(duì)貧困線，與我國反貧困變化形態(tài)相似，因此借鑒其反貧困經(jīng)驗(yàn)，從而得出對(duì)我國貧困治理的有益啟示。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困;發(fā)達(dá)國家;反貧困

中圖分類號(hào)：[S-9]文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200815058

收稿日期：2020-06-12

作者簡(jiǎn)介：李兵兵，女，碩士在讀。研究方向：社會(huì)救助與貧困。

2020年是我國決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的收官之年，我國即將迎來第1個(gè)百年奮斗目標(biāo)——全面建成小康社會(huì)的達(dá)成，使現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫帽。2019年，我國脫貧攻堅(jiān)取得關(guān)鍵成就，農(nóng)村貧困人口減少1109萬，農(nóng)村貧困人口降到551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%[1]。2019年第4季度，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)降為439.3萬人，城市和農(nóng)村低保人數(shù)分別降至860.5萬人和3456.1萬人，分別只占城市和農(nóng)村常駐人口的1.1%和6.3%[2]。我國當(dāng)前扶貧工作仍繼續(xù)推進(jìn)縱深開展，精準(zhǔn)脫貧更加深化，尤其是加大對(duì)重度貧困區(qū)、集中連片特困區(qū)的資金及扶貧項(xiàng)目投入力度，并積極推行教育、健康、產(chǎn)業(yè)及就業(yè)扶貧工作。

但是，2020年絕對(duì)貧困的消除，并不意味著貧困問題的不復(fù)存在。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”[3]。2020年全面脫貧這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只表明我國絕對(duì)貧困群體的消失，隨之而來的是相對(duì)貧困問題愈發(fā)凸顯且將長期存在的另一難題，這一貧困表現(xiàn)正與發(fā)達(dá)國家的貧困形態(tài)相似。我國現(xiàn)已邁入“中等收入陷阱”行列，居于高收入階段的發(fā)達(dá)國家在處理貧困問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及成果，尤其是在相對(duì)貧困問題上的反貧困舉措，對(duì)于我國當(dāng)前及未來鞏固脫貧成效，實(shí)現(xiàn)貧困治理機(jī)制的長久可持續(xù)健康發(fā)展有著重要的借鑒意義和較強(qiáng)的可行性。

1發(fā)達(dá)國家的貧困界定和貧困標(biāo)準(zhǔn)

貧困按經(jīng)濟(jì)學(xué)概念可將之分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困又名為生存貧困，指的是個(gè)體基本生存所需的基本物質(zhì)資料嚴(yán)重缺乏所表現(xiàn)出的貧困，如缺乏食物、住所和衣服等。相對(duì)貧困與之相對(duì)，則是指?jìng)€(gè)人及家庭的收入水平未達(dá)到社會(huì)平均收入水平的貧困狀態(tài)，生活水準(zhǔn)較低，是各階層間及階層內(nèi)部間的收入差異的表現(xiàn)，反映了一定程度的分配不等。世界銀行將收入少于平均收入的1/3作為相對(duì)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)。

不同國家因經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、貧困情況、收入情況、國情的不同，貧困標(biāo)準(zhǔn)不一。發(fā)達(dá)國家的貧困線為人均收入中位值的60%，而我國低保標(biāo)準(zhǔn)僅為人均收入中位值的20%（城市）和30%（農(nóng)村）左右，未能隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而得以顯著提高[4]。

2發(fā)達(dá)國家的反貧困經(jīng)驗(yàn)

2.1構(gòu)建福利制度

福利制度作為一種提供物質(zhì)生活和服務(wù)保障的社會(huì)保障制度安排，旨在對(duì)不能參加勞動(dòng)、遭遇困難的弱者等群體給予生活保障，對(duì)貧困群體起到相當(dāng)強(qiáng)的庇護(hù)作用，使其免于更糟糕的境況。推行立法來完善制度框架。如，美國1964年將反歧視加入《民權(quán)法》，以立法形式對(duì)黑人進(jìn)行法律保護(hù)，這一法規(guī)也使得貧困者的社會(huì)融入、社會(huì)參與、就業(yè)機(jī)會(huì)等平等權(quán)利的享有有了一層防護(hù)罩，規(guī)避了一些障礙;德國的《社會(huì)救助法》、英國的《國民救濟(jì)法》等。構(gòu)建全方位福利保障。如，高福利國家英國，建立了包括國民保險(xiǎn)、住房和教育等在內(nèi)的福利體系;日本、德國、瑞典等都通過醫(yī)療、教育、工傷等加大福利開支，維系社會(huì)安全和穩(wěn)定。

2.2提高貧困者自身發(fā)展能力

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，人力資本的提高是擺脫貧困的根本途徑，重視教育和健康投入。如，美國政府于20世紀(jì)就關(guān)注著貧困群體的自身能力發(fā)展，頒布各項(xiàng)法律，1962年《人力發(fā)展和培訓(xùn)法》、1964年《經(jīng)濟(jì)社會(huì)法》等，重視借助勞動(dòng)技能培訓(xùn)和教育來促使更多的貧困群體注重自身發(fā)展能力的培養(yǎng)，使貧困者及其家庭能夠享有平等的就業(yè)和教育機(jī)會(huì)，對(duì)其發(fā)展機(jī)會(huì)予以立法保護(hù)。美國的國民終身學(xué)習(xí)制度，也體現(xiàn)出以發(fā)展鼓勵(lì)教育來解決貧困問題的智慧與遠(yuǎn)見。此外，還有其它一些援助計(jì)劃：美國劃撥專項(xiàng)資金用于貧困者子女教育，Head Start計(jì)劃;CSEOA計(jì)劃為55歲以上的失業(yè)貧困者提供就業(yè)技能培訓(xùn)，有償提供服務(wù)并獲得勞動(dòng)報(bào)酬;對(duì)貧困家庭給予營養(yǎng)援助，兒童營養(yǎng)包括早、午餐和課后食物，同時(shí)視兒童家庭收入及貧困情況予以補(bǔ)貼[5]。

2.3化解救助依賴

發(fā)達(dá)國家的高福利催生了“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，使國家財(cái)政不堪重負(fù)。美國的“福利—工作”（WTW）制度提出貧困者要想獲取援助就要進(jìn)行工作，有效減少了福利依賴[6]。美國為消解貧困者對(duì)于救助的依賴風(fēng)險(xiǎn)，于20世紀(jì)70年代陸續(xù)實(shí)施了相應(yīng)政策以激發(fā)貧困對(duì)象的就業(yè)動(dòng)力，增強(qiáng)其脫貧自主性、主動(dòng)性、自覺性。此外，減少財(cái)政對(duì)于救濟(jì)和福利的支出，全面改革福利制度，實(shí)行以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向的反貧困政策，以此反促貧困者積極就業(yè)，減少了對(duì)救濟(jì)的依賴。另外，大力降低個(gè)人所得稅征收，變相提高其收入，激發(fā)了貧困群體的工作動(dòng)力。英國的“工作和福利混合”，實(shí)行獎(jiǎng)懲制形式，鼓勵(lì)就業(yè)，對(duì)工作的貧困者才會(huì)更有利[7]。

2.4建立多元分類救助幫扶機(jī)制

發(fā)達(dá)國家構(gòu)建了分類救助的幫扶機(jī)制，以提高救助針對(duì)性。如，美國政府在大危機(jī)時(shí)期，對(duì)重度貧困者實(shí)行直接救助;對(duì)困難者推行以工代賑，促進(jìn)就業(yè)，通過工作脫貧;對(duì)于貧困邊緣者，采取預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)的辦法。美國對(duì)不同類型的貧困者設(shè)置了13個(gè)脫貧計(jì)劃，有健康幫助、負(fù)所得稅等項(xiàng)目，并且對(duì)兒童、婦女、老人等不同群體實(shí)行不同類型的相應(yīng)幫助。日本的救助標(biāo)準(zhǔn)也依據(jù)年齡、性別、家庭機(jī)構(gòu)等對(duì)貧困者進(jìn)行了嚴(yán)格細(xì)分。

此外，在多元主體幫扶上，美國的宗教團(tuán)體和社會(huì)組織也對(duì)貧困者提供了物質(zhì)和服務(wù)幫助，美國政府積極開展社區(qū)幫助項(xiàng)目，對(duì)貧困者給予醫(yī)療、教育等援助，并鼓勵(lì)貧困群體之間互幫互助，成立互助組織，使其樹立社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的參與意識(shí)和責(zé)任感。

3發(fā)達(dá)國家反貧困經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

3.1規(guī)避救助依賴

發(fā)達(dá)國家的高福利在消除貧困的同時(shí)也難免深陷“福利陷阱”的泥潭而無法自拔，拉低了反貧困的成效。但發(fā)達(dá)國家所采取的重視貧困群體自身發(fā)展能力提高、就業(yè)干預(yù)辦法等舉措，激勵(lì)其主動(dòng)參加工作，激發(fā)其脫貧內(nèi)生動(dòng)力，需要我國加以學(xué)習(xí)。

后脫貧時(shí)代，我國在進(jìn)行反貧困的福利政策設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)從頂層制度層面謹(jǐn)慎考量，從源頭規(guī)避貧困群體的依賴風(fēng)險(xiǎn)，通過大力發(fā)展各級(jí)各類教育以及其它專門救助活動(dòng)，提高受助者的基本可行能力。

我國應(yīng)轉(zhuǎn)變重生存輕發(fā)展能力的傳統(tǒng)理念，在貧困新形勢(shì)下，注重對(duì)相對(duì)貧困和特殊困難群體的可行能力的培育，加強(qiáng)對(duì)貧困者的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等發(fā)展機(jī)會(huì)的保障，提高其基本可行能力。要變“輸血”為“造血”，通過教育和醫(yī)療等提高其遭遇風(fēng)險(xiǎn)的自我保護(hù)能力和脫貧能力。

3.2升級(jí)反貧困模式

不同國家的國情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、反貧困目標(biāo)和著力點(diǎn)不同，反貧困的模式選取也各有不同。且相同國家在不同的社會(huì)發(fā)展及反貧困實(shí)踐階段，反貧困的側(cè)重也有差異。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低水平階段，其反貧困決策主要以解決絕對(duì)貧困為著力點(diǎn)，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高國民收入和人均可支配收入水平來助力貧困者脫貧。而當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定高度時(shí)，收入差距拉大問題的不斷凸顯，反貧困重點(diǎn)則轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困問題的應(yīng)對(duì)。

我國反貧困模式的選擇參照發(fā)達(dá)國家，針對(duì)貧困形勢(shì)的變化而適時(shí)調(diào)整。應(yīng)結(jié)合我國國情及時(shí)制定出官方版“相對(duì)貧困線”，合理識(shí)別相對(duì)貧困人口。構(gòu)建多層次脫貧模式，由僅靠社會(huì)救助的單一保障向建立保險(xiǎn)、福利和救助服務(wù)的多層救助體系轉(zhuǎn)變。我國社會(huì)救助的待遇水平應(yīng)隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)保障制度的完善提高而相應(yīng)提高，同時(shí)學(xué)習(xí)社會(huì)保險(xiǎn)的多層次發(fā)展理念，將保險(xiǎn)和福利也設(shè)計(jì)為救助保障的高層部分。具體來說，鼓勵(lì)救助對(duì)象參加保險(xiǎn)以避免其可能發(fā)生的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失;以發(fā)放高齡老年補(bǔ)貼、兒童福利津貼和殘疾人補(bǔ)貼等提高社會(huì)福利;以救助和服務(wù)來保證底線。

3.3實(shí)行分類救助

發(fā)達(dá)國家對(duì)于貧困群體進(jìn)行類別劃分，依據(jù)家庭類型、貧困程度進(jìn)行分類，且救助水平據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整。通過瞄準(zhǔn)識(shí)別，進(jìn)行針對(duì)性幫扶，合理配置救助資源，提高了脫貧的效率。

我國新時(shí)代的反貧困規(guī)劃也應(yīng)該對(duì)貧困者及家庭的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行更精細(xì)地分類，做到真正的按需幫扶。同時(shí)，社會(huì)救助作為反貧困的一項(xiàng)重要制度安排，其目標(biāo)應(yīng)予以提升，提高救助水平和目標(biāo)，確保相對(duì)貧困問題能夠得以有效緩解，并構(gòu)建相對(duì)貧困的長效應(yīng)對(duì)機(jī)制。

此外，我國應(yīng)構(gòu)建救助和服務(wù)雙向反貧困模式。由以社會(huì)救助為主擴(kuò)展為照料服務(wù)、精神慰藉、社會(huì)參與等多方保障模式。反貧困工作應(yīng)重視對(duì)特殊貧困群體的照顧，尤其是老年人、殘疾人和兒童，將其需求納入考量，并提供針對(duì)性幫助。要注重加強(qiáng)對(duì)老人、殘疾人、兒童等特殊群體的援助，擴(kuò)大救助范圍，積極發(fā)揮專項(xiàng)救助制度的作用。老年貧困者通常健康條件差、物質(zhì)資產(chǎn)少、精神孤獨(dú)等，要求不僅對(duì)其基本生活提供保障，也要給予醫(yī)療康復(fù)、照護(hù)服務(wù)及精神慰藉等方面的服務(wù);于殘疾人群體，要關(guān)注心理疏導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)支持;于貧困兒童，須確保知識(shí)文化教育、社會(huì)活動(dòng)參與等幫扶的提供。

3.4鼓勵(lì)多元主體參與貧困治理

發(fā)達(dá)國家反貧困的過程中，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，脫貧取得了明顯的成效。我國專業(yè)化的救助服務(wù)需要調(diào)動(dòng)各方力量參與，引入社會(huì)組織，組成國家、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、貧困群體、慈善組織等多元參與主體，多管齊下，凝聚力量，構(gòu)建多元主體參與的治理機(jī)制，使脫貧工作事半功倍。

另外，我國政府要營造良好的制度環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)組織、慈善組織、企業(yè)等力量參與其中。政府應(yīng)注意統(tǒng)籌整合資源、積極同各部門協(xié)力合作、合理規(guī)定救助的服務(wù)內(nèi)容、形式及標(biāo)準(zhǔn)，并以政府購買服務(wù)的形式引導(dǎo)各類社會(huì)力量進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)則下的有序合理競(jìng)爭(zhēng)，提高資源利用效率，確保救助對(duì)象享受高質(zhì)量的服務(wù)以及服務(wù)提供者服務(wù)的長期可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯周康）