城中村回遷安置社區(qū)治理問(wèn)題探究

蘇海洋

摘要：本文以濟(jì)南市LT小區(qū)作為城中村回遷安置社區(qū)案例地，揭示當(dāng)前安置社區(qū)面臨著社區(qū)環(huán)境兩極分化、社區(qū)社會(huì)保障能力不足、社區(qū)居民缺乏主人翁意識(shí)、社區(qū)管理人員專業(yè)性與責(zé)任感不強(qiáng)、拆遷遺留問(wèn)題仍未解決的困境，并發(fā)現(xiàn)在物質(zhì)層面存在著高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾、制度層面存在著管理制度制約與居民“小農(nóng)生活”的矛盾、在社會(huì)層面存在社區(qū)異質(zhì)性居民與同質(zhì)性居民的矛盾。基于此，筆者提出明確社區(qū)治理主體與社區(qū)管理體系、提高社會(huì)保障能力與公共服務(wù)水平、營(yíng)造社區(qū)和諧氛圍以促進(jìn)不同特質(zhì)居民交流的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城中村;社區(qū)治理;回遷;濟(jì)南

隨著全國(guó)各地城市更新不斷推進(jìn)，城中村拆遷成為城市文明向周邊傳播現(xiàn)代文明與城市功能的關(guān)鍵措施，回遷安置社區(qū)也成為介于城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)之間具有過(guò)渡特性的新型社區(qū)。這種過(guò)渡性主要表現(xiàn)在社會(huì)特征與經(jīng)濟(jì)特征方面，如社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置更新滯后、管理模式缺乏現(xiàn)代化意識(shí)、仍停留于小農(nóng)文化氛圍中。在回遷安置社區(qū)，大多數(shù)居民從事非農(nóng)活動(dòng)，這里成為外來(lái)流動(dòng)人口的集中地，社區(qū)居民職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，文化程度參差不齊，以房屋租賃等第三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)模式，因此可稱之為升級(jí)版的“城中村”。當(dāng)前，城中村回遷安置社區(qū)法律屬性缺乏明確且精準(zhǔn)的定義，復(fù)雜的新舊矛盾充分體現(xiàn)，導(dǎo)致這種特殊形態(tài)的社區(qū)發(fā)展面臨諸多困境。因此，破解回遷安置社區(qū)的治理困境是促進(jìn)社區(qū)微更新的重要步驟。社區(qū)和諧共生是新時(shí)代推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)階段的焦點(diǎn)，也是大力提高城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的迫切要求。對(duì)此，本文以濟(jì)南市第一個(gè)城中村自發(fā)改造安置社區(qū)——LT小區(qū)為例，揭示城中村改造為回遷安置社區(qū)后所面臨的治理困境及原因，進(jìn)而提出有針對(duì)性的解決措施。

一、安置社區(qū)面臨的治理困境

LT小區(qū)項(xiàng)目于2009年10月經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，成為濟(jì)南市第一個(gè)走土地招拍掛程序、各類手續(xù)完備的市區(qū)村莊改造項(xiàng)目。整個(gè)項(xiàng)目采用“整村就地改造，村改居一步到位”的模式，重新整合和集約使用土地資源，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)安置樓和回遷樓，探索出了一條將“城中村”土地公開(kāi)掛牌拍賣、招商引資、捆綁開(kāi)發(fā)、運(yùn)作模式公開(kāi)透明的新路子。但自從2013年村民回遷入安置社區(qū)后到目前為止，仍面臨著多個(gè)治理困境難以化解。

（一）社區(qū)環(huán)境兩極分化

LT小區(qū)作為城中村回遷安置社區(qū)，社區(qū)環(huán)境面臨著嚴(yán)重的兩極分化，回遷片區(qū)存在較為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，突出表現(xiàn)在樓內(nèi)小廣告橫行、樓道雜物堆放、樓外休憩設(shè)施不足、自行車與私家車亂停亂放、生活垃圾處理不當(dāng)、綠化帶雜草叢生;并且，LT小區(qū)與新開(kāi)發(fā)的商品樓片區(qū)被一道鐵門(mén)阻隔，商品樓片區(qū)也因?yàn)檫@道門(mén)而與前者的環(huán)境存在天壤之別，如干凈的路面、修建規(guī)整的綠化帶、古樸大氣的涼亭、完善的垃圾處理設(shè)施、充滿人文氣息的雕塑、裝修精致的社區(qū)幼兒園。如果只對(duì)比環(huán)境，很難讓人認(rèn)為這兩個(gè)片區(qū)竟然屬于同一社區(qū)。

（二）社區(qū)社會(huì)保障能力不足

回遷居民住進(jìn)安置社區(qū)后，大部分人失去了原來(lái)的生計(jì)來(lái)源，多數(shù)居民靠著政府補(bǔ)助生活，除了部分青壯年人已經(jīng)適應(yīng)工薪階層生活外，還有部分有專業(yè)技術(shù)和勞動(dòng)素質(zhì)的中老年居民也有機(jī)會(huì)在村委會(huì)工作。相反，一些文化素質(zhì)低又不具備專業(yè)技術(shù)的居民的再就業(yè)問(wèn)題就凸現(xiàn)出來(lái)。以前可以靠免租金的自家房屋干點(diǎn)小買賣的居民，現(xiàn)在已經(jīng)承擔(dān)不起社區(qū)門(mén)頭商鋪的高價(jià)租金，且在衣食住行上居民幾乎都需要自己購(gòu)買，生活成本顯著上升。

（三）社區(qū)居民缺乏主人翁意識(shí)

由平房搬到居民樓，居民自身很多生活習(xí)慣都不是一時(shí)可以改變的，因此在小區(qū)綠化地區(qū)種植蔬菜、堆放雜物等，這些不良的生活習(xí)慣為社區(qū)的建設(shè)帶來(lái)了很大的困難。大多數(shù)居民缺乏社區(qū)主人翁精神，在社區(qū)發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)上缺乏思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)為社區(qū)有專門(mén)的物業(yè)管理，有專門(mén)的保安人員和衛(wèi)生管理人員，因此對(duì)社區(qū)中的環(huán)境、衛(wèi)生等事情不關(guān)注，常出現(xiàn)隨地吐痰、亂扔垃圾、破壞公共設(shè)施等不良行為，影響社區(qū)的整體生活環(huán)境。

（四）社區(qū)管理人員專業(yè)性與責(zé)任感不強(qiáng)

大多數(shù)回遷安置社區(qū)居民沒(méi)有交納物業(yè)管理費(fèi)，因此物業(yè)管理公司并沒(méi)有派出專業(yè)管理人員對(duì)該片區(qū)進(jìn)行專門(mén)化管理，該社區(qū)的事務(wù)管理者與衛(wèi)生管理者都是由原村無(wú)業(yè)人員和部分外聘人員組成，這些管理人員的專業(yè)能力與責(zé)任意識(shí)都較為欠缺，社區(qū)安置片區(qū)的管理隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，難以有效解決社區(qū)管理中存在的問(wèn)題。

（五）拆遷遺留問(wèn)題仍未解決

開(kāi)發(fā)商為了在拆遷補(bǔ)償后節(jié)約成本，建設(shè)安置房時(shí)重速度而不注重設(shè)計(jì)合理性，造成容積率過(guò)高、綠化面積過(guò)小、公攤面積過(guò)高和社區(qū)交通路線不合理等弊病。這些遺留問(wèn)題一直得不到合理解決，引起了回遷村民的諸多不滿，甚至導(dǎo)致上訪事件多次發(fā)生，不僅激化了干群矛盾，也為后續(xù)社區(qū)管理增加了難度。

二、安置社區(qū)治理困境的原因

（一）物質(zhì)層面：高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾

如今的高層住宅擁有緊湊、密集、封閉和多戶的特點(diǎn)，而村民曾經(jīng)居住的平房卻是開(kāi)闊、敞亮且門(mén)庭大開(kāi)的。已經(jīng)養(yǎng)成閑適習(xí)慣的居民突然來(lái)到“戒備森嚴(yán)”的封閉型高層住房后，難免無(wú)法適應(yīng)建筑風(fēng)格對(duì)自身日常生活的影響。因此，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，居民仍傾向自己的生活習(xí)慣，且并不會(huì)覺(jué)得破壞了社區(qū)規(guī)范。

（二）制度層面：管理制度制約與居民“小農(nóng)生活”的矛盾

為了不斷向真正的城市社區(qū)發(fā)展，安置社區(qū)必須有較為完善的管理規(guī)范才能更好地對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)。雖然社區(qū)管理?xiàng)l例在一定程度上大大維護(hù)了社區(qū)整體利益，構(gòu)建了較為和諧的社區(qū)契約精神，但從國(guó)家到地市目前仍未出臺(tái)針對(duì)安置社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件。這就使得社區(qū)管理變得形式化，容易產(chǎn)生制度上的“盲區(qū)”;而對(duì)于安置社區(qū)居民來(lái)說(shuō)，盡管沒(méi)有明確的政策法規(guī)來(lái)規(guī)范社區(qū)管理，但是已有的部分不成文的規(guī)定給居民的日常生活帶來(lái)了較多約束，進(jìn)一步激化了居民的抵抗情緒。

（三）社會(huì)層面：社區(qū)異質(zhì)性居民與同質(zhì)性居民的矛盾

一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性，即社區(qū)居民在經(jīng)濟(jì)收入、教育程度、文化觀念等方面具有較高的一致性。這也有利于居民進(jìn)行社區(qū)參與，居民之間更容易發(fā)生頻繁的交流與互動(dòng)，而這對(duì)于身處“差序格局”中的安置社區(qū)居民擁有熟人社會(huì)的特征是相一致的，住進(jìn)安置社區(qū)的居民們往往仍遵守著基于地緣、血緣而形成的社會(huì)規(guī)范。但村改居之后，兩種特質(zhì)的居民生活在統(tǒng)一社區(qū)，這極大地弱化了社區(qū)居民之間的同質(zhì)化程度，居民缺乏安全感與歸屬感從而導(dǎo)致信任感缺失，由此帶來(lái)社區(qū)矛盾沖突頻繁發(fā)生，代表著不同利益訴求的多元主體協(xié)作機(jī)制難以形成，共識(shí)性規(guī)范難以確立，法治與德治的結(jié)合必要性凸顯。

三、解決安置社區(qū)治理困境的對(duì)策

（一）明確社區(qū)治理主體與社區(qū)管理體系

建立社區(qū)黨支部、監(jiān)督委員會(huì)、管理人員、警員和樓長(zhǎng)的網(wǎng)格化管理體制。弱化行政領(lǐng)導(dǎo)地位，構(gòu)建以社區(qū)黨支部為牽頭人、多方共治的社區(qū)管理體系。監(jiān)督委員會(huì)主要包括社區(qū)干部、安置區(qū)業(yè)主、商品房業(yè)主等，確保能及時(shí)掌握多方居民訴求，以更好地監(jiān)督社區(qū)管理。管理人員可采用外聘方式，保證其擁有較高的治理水平;警員可在安置區(qū)居民與外聘人員中選拔，既要保證選拔出來(lái)的警員有熟悉社區(qū)生活的知情者，又要有專業(yè)警務(wù)能力的執(zhí)行者;樓長(zhǎng)可以選擇在單元樓內(nèi)具有責(zé)任感以及聲望高的熱心居民，定期發(fā)放補(bǔ)貼，在處理樓內(nèi)居民訴求的過(guò)程中，盡力做到大事化小、小事化了。

（二）提高社會(huì)保障能力與公共服務(wù)水平

城中村居民回遷到安置社區(qū)后，對(duì)社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老、教育、就醫(yī)方面提出很多的要求，因此相關(guān)的管理部門(mén)應(yīng)該根據(jù)居民現(xiàn)實(shí)需求，做好社區(qū)保障工作，任用在安置社區(qū)具有威望和能力的居民參與社區(qū)管理工作，開(kāi)辟全職、兼職以及志愿者等多種形式的社區(qū)工作項(xiàng)目，并提供就業(yè)指導(dǎo)與咨詢，保障部分無(wú)一技之長(zhǎng)的居民有事可做、有錢(qián)可賺。滿足上述要求之后，居民對(duì)于情感生活與精神安全感的追求將更為迫切。因此，應(yīng)充分吸取社區(qū)居民、管理人員、干部等各方面的建議，從而對(duì)社區(qū)公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善。例如：完善圖書(shū)室、養(yǎng)老院、老人活動(dòng)中心、衛(wèi)生院以及幼兒園等基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量、滿足居民不同層次的需求，使安置區(qū)居民真正融入社區(qū)生活環(huán)境，與其他片區(qū)居民以及外來(lái)人口和諧相處。并且，要健全社會(huì)保障與公共服務(wù)的資金籌措機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)資金進(jìn)行監(jiān)督管理，使有關(guān)安置區(qū)居民在醫(yī)療、教育、就業(yè)與養(yǎng)老上與社會(huì)保障制度有效銜接。

（三）營(yíng)造社區(qū)和諧氛圍，促進(jìn)不同特質(zhì)居民交流

開(kāi)展社區(qū)文化活動(dòng)，提升社區(qū)文化內(nèi)涵，針對(duì)不同特質(zhì)、不同層次的社區(qū)居民開(kāi)展形式多樣又具有較強(qiáng)可接受性的社區(qū)活動(dòng)，通過(guò)活動(dòng)加強(qiáng)安置區(qū)居民、商品房居民以及外來(lái)人口等多居民群體之間的溝通聯(lián)系和互動(dòng)交流，提升多方之間的認(rèn)同感與凝聚力，打造互利互助、團(tuán)結(jié)友愛(ài)的社區(qū)精神。豐富以個(gè)人競(jìng)賽、團(tuán)體合作、社區(qū)比拼等不同規(guī)模的精神文化生活，加強(qiáng)安置社區(qū)與其他社區(qū)、社區(qū)居民與其他社區(qū)居民、社區(qū)團(tuán)體與其他團(tuán)體在多方面的交流，對(duì)外發(fā)揚(yáng)社區(qū)精神，提高協(xié)作能力，對(duì)內(nèi)鞏固多群體居民的集體榮譽(yù)感，這樣不僅能夠提升社區(qū)居民的主人翁意識(shí)，還能促進(jìn)社區(qū)氛圍更加和諧美好。

四、結(jié)語(yǔ)

城中村回遷安置社區(qū)這一特殊社區(qū)是城市化進(jìn)程中的重要組成部分和臨時(shí)社區(qū)形態(tài)，最終將會(huì)走向真正文明的新型城市社區(qū)。但是，現(xiàn)階段回遷安置社區(qū)管理仍存在較多治理困境。因此，相關(guān)政府部門(mén)和社區(qū)居民都不可坐視不管，建設(shè)完善的社區(qū)管理體系以及更好地調(diào)配社區(qū)內(nèi)的多種人力資源參與社區(qū)治理，關(guān)系到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)管理服務(wù)水平以及社區(qū)精神的形成，對(duì)社區(qū)更新以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要基礎(chǔ)性推動(dòng)力，可推動(dòng)中國(guó)城市化由提量到提質(zhì)的跨越性發(fā)展。