長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策差異與區(qū)域政策協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

肖芬蓉 王維平

修回日期：2019-04-27

基金項(xiàng)目：湖北省人文社科重點(diǎn)研究基地“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院”開(kāi)放基金“湖北省革命老區(qū)紅色傳承與綠色發(fā)展調(diào)查研究”（CJKF-2017-07）

作者簡(jiǎn)介：肖芬蓉（1980—），女，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，長(zhǎng)江大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要從事區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理研究，Email：bzg2oo@163.com;王維平（1957—），男，甘肅蘭州人，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

摘要：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理涉及上中下游多地區(qū)利益，任意一方的獨(dú)立作為無(wú)法解決問(wèn)題，開(kāi)展協(xié)同治理是必由之路。追求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策的協(xié)同效應(yīng)有必要梳理府際之間存在的政策差異。文章運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析方法進(jìn)行中央政府和長(zhǎng)江流域地方政府關(guān)于發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、政策工具的對(duì)比分析，總結(jié)中央政府與地方政府、地方政府之間關(guān)于長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理政策的差異，進(jìn)而探討長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策的現(xiàn)實(shí)狀況及進(jìn)一步的政策供給。研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策央地總體差異較小，地方政府之間在重視程度、響應(yīng)速度及政策工具組合等方面存在一定的差異，這種政策差異與中央政府的立場(chǎng)、各地的資源稟賦、地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性、地方政府治理能力等因素有關(guān)，具有一定的客觀性。因此，政策制定者既要基于具體情境制定差異化的策略和措施，又要通過(guò)區(qū)域政策協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建更好地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶;生態(tài)環(huán)境治理;政策差異;協(xié)同治理;政策量化分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F127;X321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：10085831（2020）04002711

黨的十九大報(bào)告明確指出“以共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”。這是在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總要求和根本遵循。2017年7月環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，根據(jù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)特征，確立了空間管控、分區(qū)施策的基本原則，明確指出長(zhǎng)江上中下游要“制定差別化的保護(hù)策略與管理措施，實(shí)施精準(zhǔn)治理”。這一規(guī)劃政策的出臺(tái)，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理提出了進(jìn)一步的具體要求。那么，長(zhǎng)江流域地方政府出臺(tái)的具體政策是否與區(qū)域發(fā)展方向一致，是否存在“地方政府各自為政，以致出現(xiàn)嚴(yán)重的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象[1]，如何進(jìn)行政策調(diào)整以發(fā)揮對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的支撐和指導(dǎo)作用？這些問(wèn)題亟需思考和回答。

鑒于長(zhǎng)江流域上中下游的區(qū)域差異，本文收集整理中央政府及長(zhǎng)江流域9省2市關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的政策文獻(xiàn)，并對(duì)政策文獻(xiàn)的外部屬性和文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析，探究中央政府和地方政府、地方政府之間在發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、政策工具使用方面的政策差異，并在此基礎(chǔ)上探討構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理的政策協(xié)同機(jī)制。

一、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

（一）政策差異與政策協(xié)同的已有研究

從政策差異的相關(guān)研究看，國(guó)外研究主要集中在具體政策的區(qū)域間、國(guó)別間的對(duì)比研究，主要涉及政策的制定部門(mén)、目標(biāo)、績(jī)效等方面的差異研究。如Knoepfel和Weidner對(duì)跨區(qū)域清潔空氣政策的執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行了國(guó)別比較，研究發(fā)現(xiàn)在不同地方空氣政策存在顯著的績(jī)效差異，并探討了績(jī)效差異的影響因素[2]。Mcdermott等以森林認(rèn)證為例，提供了一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策對(duì)比的分析框架，也為進(jìn)一步解釋國(guó)家政策與非公共政策的相互作用奠定了基礎(chǔ)[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從“是什么”“為什么”和“怎么辦”對(duì)政策差異開(kāi)展了研究。首先，學(xué)者們從“是什么”的角度探討了政策差異的內(nèi)涵，如葉選挺和李明華認(rèn)為府際間的政策差異是一種客觀存在的現(xiàn)象[4];姜玲等探討區(qū)域大氣污染治理政策時(shí)認(rèn)為在區(qū)域合作治理的框架下政策差異和政策協(xié)同是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，政策制定過(guò)程中應(yīng)該通過(guò)政策差異進(jìn)而判斷合作治理的空間、趨勢(shì)和挑戰(zhàn)[5]。其次，學(xué)者們探討了制定差異化政策的必要性，如張倩認(rèn)為環(huán)境規(guī)制對(duì)綠色創(chuàng)新的影響存在政策差異和地區(qū)差異，因此有必要制定并實(shí)施差異化的政策[6];李柏洲和徐涵蕾認(rèn)為需要克服不同種類(lèi)區(qū)域特有的創(chuàng)新瓶頸，差異化的創(chuàng)新政策顯得更為重要[7]。最后，國(guó)內(nèi)學(xué)者們還探討了差異化政策制定的途徑，如章文光、韓明認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新政策差異化應(yīng)以不同區(qū)域的創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新模式為實(shí)現(xiàn)路徑[8]。

（二）政策工具的已有研究

關(guān)于政策工具的研究，國(guó)內(nèi)外研究已經(jīng)打下了較好的理論基礎(chǔ)，該領(lǐng)域也正在成長(zhǎng)為政策科學(xué)與公共管理學(xué)中一個(gè)有前景和生命力的研究方向[9]。加拿大學(xué)者豪利特和拉米什以政府介入程度對(duì)政策工具進(jìn)行了0到10的連續(xù)光譜劃分并進(jìn)一步總結(jié)為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三種類(lèi)型[10]，這種類(lèi)型劃分在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策工具的類(lèi)型化研究也表現(xiàn)出一定的熱衷。代表性的如陳振明教授應(yīng)用新公共管理理論和方法將政策工具劃分為市場(chǎng)化、工商管理技術(shù)和社會(huì)化三類(lèi)工具[11]。顧建光和吳明華從使用方式的角度將政策工具劃分為管制類(lèi)、激勵(lì)類(lèi)和信息傳遞類(lèi)三類(lèi)工具[12]。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，王迎春和陳祖海認(rèn)為消除環(huán)境污染的外部性可以采用經(jīng)濟(jì)手段和非經(jīng)濟(jì)手段[13]。羅小芳和盧現(xiàn)祥梳理了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展脈絡(luò)后認(rèn)為，環(huán)境政策工具經(jīng)歷了三次浪潮并產(chǎn)生了相應(yīng)的理論工具，即基于環(huán)境干預(yù)主義的命令控制型、基于市場(chǎng)環(huán)境主義的市場(chǎng)調(diào)控型、基于自主治理論的合作型三種政策工具[14]。

總體而言，從政策差異的研究主題看，已有研究涉獵了技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，但關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理政策特別是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理政策差異的研究涉及不多。從研究場(chǎng)域而言，生態(tài)環(huán)境治理在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下受到了較多的關(guān)注，但放在區(qū)域的角度考察府際之間生態(tài)環(huán)境治理政策差異的研究較少。從研究方法而言，已有研究偏愛(ài)實(shí)證研究，質(zhì)性分析研究鮮見(jiàn)。為彌補(bǔ)以上不足，本文擬從兩個(gè)方面進(jìn)行拓展：其一，在研究方法上采用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法，通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法的結(jié)合應(yīng)用梳理長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)政策外部特征和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異;其二，在研究主題上考察長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的政策差異，并在此基礎(chǔ)上探討構(gòu)建區(qū)域政策差異化協(xié)同機(jī)制以推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)的收集與整理

政策文獻(xiàn)作為公共政策信息與知識(shí)的客觀記錄，是政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映和行為印記[15]，隱含著能夠有效利用的信息。本研究以“長(zhǎng)江”“長(zhǎng)江流域”和“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”為關(guān)鍵詞，不限制發(fā)文時(shí)間范圍，以北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等為主要平臺(tái)，搜索2018年6月1日以前發(fā)文單位為全國(guó)及地方人大、國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu)、9省2市地方政府及其職能部門(mén)（不包括市一級(jí)及以下層級(jí)）所頒布的政策文件。經(jīng)過(guò)交叉核對(duì)、篩選和整理，最終獲得165件政策文件，其中中央層面文件56件，地方政府文件109件。數(shù)據(jù)信息主要包括政策名稱(chēng)、發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、效力級(jí)別、法規(guī)類(lèi)別以及政策全文。

（二）研究設(shè)計(jì)與研究方法

本文采用政策文獻(xiàn)計(jì)量和政策內(nèi)容分析法。

政策文獻(xiàn)計(jì)量是對(duì)政策外部屬性特征，即發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位進(jìn)行量化分析。對(duì)政策發(fā)文時(shí)間進(jìn)行分析，有利于理解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策在時(shí)間維度的分布情況，并以此窺探政策主體的政策響應(yīng)速度、相關(guān)議題的注意力配置等。對(duì)政策發(fā)文單位作分析，有利于分析不同地區(qū)政策議題哪些部門(mén)關(guān)注較多，由哪些部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)作用。鑒于此，本文對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策發(fā)文時(shí)間和發(fā)文主體的差異進(jìn)行比較分析。

政策內(nèi)容分析方法試圖將非結(jié)構(gòu)化的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)[16]，從而對(duì)政策文獻(xiàn)的文本內(nèi)容進(jìn)行挖掘分析?；谡吖ぞ叻诸?lèi)，本文對(duì)生態(tài)環(huán)境治理政策文本利用質(zhì)性分析軟件Nvivo進(jìn)行內(nèi)容編碼，并采取專(zhuān)家咨詢(xún)的方式對(duì)政策條目工具劃分的科學(xué)性、合理性進(jìn)行驗(yàn)證，以展開(kāi)生態(tài)環(huán)境治理政策工具使用的差異分析。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策量化分析

（一）政策發(fā)文時(shí)序分析

時(shí)間序列是按照時(shí)間順序排列的一組數(shù)字序列。通過(guò)觀察數(shù)字序列，能夠推測(cè)事物背后的發(fā)展規(guī)律[17]。從政策發(fā)文時(shí)間的分布來(lái)看，如圖1（其中圓圈的大小顯示數(shù)量的多少）所示，2014年至2017年是中央政府頒布關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的高峰期，在此期間頒布了一系列針對(duì)長(zhǎng)江流域發(fā)展戰(zhàn)略、水污染防治、漁業(yè)管理等方面的相關(guān)政策。相應(yīng)地，各地方政府在2014年國(guó)務(wù)院提出依托“黃金水岸”推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大舉措之后，2015年地方政府紛紛發(fā)布配套政策和具體實(shí)施方案。由此可見(jiàn)，中央政府的指導(dǎo)性政策對(duì)地方政府長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策的制定起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理工作更多地通過(guò)中央政府的強(qiáng)力部署和推動(dòng)，政策體系也因此呈現(xiàn)出“自上而下”的壓力型特征。

從政策差異的視角審視地方政府的發(fā)文時(shí)序，存在政策響應(yīng)差異。具體而言，長(zhǎng)江下游地區(qū)的上海、江蘇、浙江和安徽對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)注較早，從1997年開(kāi)始發(fā)布長(zhǎng)江漁業(yè)資源、污染防治等生態(tài)環(huán)境治理文件。值得注意的是，長(zhǎng)江下游上海、江蘇、浙江三地從2004年開(kāi)始從區(qū)域協(xié)作的角度提及生態(tài)環(huán)境治理的重要性并開(kāi)展聯(lián)合發(fā)文，這從某種程度上也說(shuō)明長(zhǎng)江下游在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理上具有超前意識(shí)和行動(dòng)。長(zhǎng)江中游的江西、湖北、湖南三省總體發(fā)文數(shù)量少于長(zhǎng)江下游地區(qū)，發(fā)文也多集中于2014年之后。長(zhǎng)江上游的重慶、四川、貴州、云南四地發(fā)文量少，即使以生態(tài)圖發(fā)展的貴州省關(guān)于長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)文也是所見(jiàn)不多。從地方政府對(duì)中央政府關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策的響應(yīng)看，地方政府政策發(fā)文數(shù)量的時(shí)序整體與中央保持一致，但地方政府的政策創(chuàng)新、響應(yīng)速度和強(qiáng)度也存在一定的差異。地方政府之間政策差異的原因可能與各地生態(tài)安全形勢(shì)是否嚴(yán)峻、環(huán)境污染問(wèn)題是否嚴(yán)重有關(guān)。

（二）政策發(fā)文主體分析

政策發(fā)文主體在政策科學(xué)語(yǔ)境下涉及“政策主體”概念，即參與或影響政策的個(gè)體和組織。從發(fā)文主體看，中央與地方政策存在明顯差異，地方政府之間由于生態(tài)環(huán)境治理側(cè)重點(diǎn)的不同也導(dǎo)致了政策發(fā)文主體存在差異。從發(fā)文數(shù)量前三名的政策主體看，中央政府層面政策發(fā)文主體為農(nóng)業(yè)部（單獨(dú)發(fā)文18件）、國(guó)務(wù)院（單獨(dú)發(fā)文8件）、環(huán)境保護(hù)部（單獨(dú)發(fā)文5件，聯(lián)合發(fā)文6件），9省2市的發(fā)文主體主要是地方政府，但其他部門(mén)差異明顯。具體而言，上海是上海市政府（獨(dú)立發(fā)文6件、聯(lián)合發(fā)文2件）、上海市水務(wù)局（獨(dú)立發(fā)文2件）、上海市環(huán)境保護(hù)局（聯(lián)合發(fā)文1件）;江蘇是江蘇省政府（獨(dú)立發(fā)文7件，聯(lián)合發(fā)文1件）、環(huán)境保護(hù)廳（獨(dú)立發(fā)文1件，聯(lián)合發(fā)文1件）、江蘇省人大（1件）;浙江是浙江省政府（獨(dú)立發(fā)文4件、聯(lián)合發(fā)文1件）、環(huán)境保護(hù)廳（聯(lián)合發(fā)文2件）、省委（聯(lián)合發(fā)文1件）;安徽省是省政府（13件）、林業(yè)廳（1件）、農(nóng)業(yè)委員會(huì)（1件）;江西是省政府（7件）、畜牧獸醫(yī)局（1件）;湖北是省政府（獨(dú)立發(fā)文12件，聯(lián)合發(fā)文1件）、環(huán)境保護(hù)廳（獨(dú)立發(fā)文7件、聯(lián)合發(fā)文1件）、水利廳（獨(dú)立發(fā)文1件、聯(lián)合發(fā)文1件）;湖南是省政府（獨(dú)立發(fā)文6件）、環(huán)境保護(hù)廳（獨(dú)立發(fā)文1件）、省委（1件）;重慶是市政府（11件）、人大（2件）、水利局（3件）;四川是省政府（8件）、人大（4件）、環(huán)境保護(hù)廳（1件）;云南是省政府（3件）、環(huán)境保護(hù)廳（3件）、工業(yè)和信息化委員會(huì)（1件）;貴州是省政府（3件）。

從政策發(fā)文主體差異看，中央政府與地方政府之間存在差異，中央政府發(fā)文較多的主體為職能部門(mén)，地方政府的發(fā)文部門(mén)主要為?。ㄊ校┱@說(shuō)明長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理更多具有“屬地化”特征，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共事務(wù)一起嵌入于地方政府治理中。此外，地方政府之間也存在差異。這在某種程度上說(shuō)明長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理缺乏獨(dú)立性，可能存在“九龍治水”現(xiàn)象。此外，從聯(lián)合發(fā)文可以看出，下游地區(qū)聯(lián)合發(fā)文部門(mén)較多，有省市之間的聯(lián)合發(fā)文，也有部門(mén)之間的聯(lián)合發(fā)文，長(zhǎng)江中游和上游聯(lián)合發(fā)文則較少，這也說(shuō)明下游跨域、跨部門(mén)協(xié)同度高于上中游。

（三）政策工具分析

1.政策工具類(lèi)型分析

政策工具是各政策主體特別是政府為了滿(mǎn)足公眾需求而進(jìn)行的一系列制度安排[18]。政策工具的選擇與優(yōu)化配置對(duì)于政策目標(biāo)的達(dá)成至關(guān)重要。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)，多年以來(lái)中央和地方政府運(yùn)用多種政策工具來(lái)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理工作。本文綜合已有關(guān)于空氣污染治理、水污染治理及生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)研究，構(gòu)建了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策工具分類(lèi)框架，主要分類(lèi)包括命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和合作型三種政策工具，如表1所示。

應(yīng)用Nvivo11軟件對(duì)政策進(jìn)行逐件逐條編碼，本文共得到2 818條政策工具措施。從政策工具類(lèi)型分布看，中央政府與地方政府的差異較小，即從中央到地方一致地表現(xiàn)為命令控制型政策工具使用最多，合作型政策工具次之，市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具使用最少，如表2所示。

注：“#”表示政策編碼數(shù)量，單位（條）。

2.政策工具子類(lèi)型分析

（1）命令控制型政策工具分析。

命令控制型政策工具能在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果，適用效果的可達(dá)性和確定性存在優(yōu)勢(shì)。但是，命令控制型政策工具存在監(jiān)督和制裁成本較高、對(duì)企業(yè)缺乏足夠的激勵(lì)、適用范圍有限等局限，可能使得區(qū)域環(huán)境治理效果缺乏可持續(xù)性。表3給出了命令控制型政策工具子類(lèi)型的政策數(shù)量。從政策數(shù)量和比例看，府際之間差異不大，都更多地采用了“規(guī)劃指導(dǎo)”“法規(guī)管制”“環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核”“環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建”“環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控”等命令控制型政策工具，尤其是以“規(guī)劃指導(dǎo)”的政策工具為主。

主要政策差異在于，下游地區(qū)的上海、江蘇、浙江更多地采用修建環(huán)保設(shè)施、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核的命令型政策工具。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)江下游地區(qū)更多地通過(guò)政策制定來(lái)防范環(huán)境危機(jī)，這可能與下游地區(qū)工業(yè)化程度較高且進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)階段有關(guān)，地方政府對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境議題更具有敏感性、主動(dòng)性和前瞻性。長(zhǎng)江中游地區(qū)的江西、湖北和湖南特別強(qiáng)調(diào)“環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建”和“修建環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施”，這說(shuō)明中游地區(qū)除了應(yīng)用壓力型體制加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管之外，還強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的能力建設(shè)。長(zhǎng)江上游地區(qū)的重慶、四川、貴州和云南特別強(qiáng)調(diào)了“違規(guī)懲處”和“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控”政策工具，這可能與其地處三峽庫(kù)區(qū)，面臨更嚴(yán)峻、更脆弱的生態(tài)安全相關(guān)，也特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)科層運(yùn)動(dòng)化治理方式貫徹落實(shí)環(huán)保政策。

事實(shí)上，政策工具選擇是一個(gè)復(fù)雜的決策過(guò)程，涉及多面向，需要對(duì)政策工具本身和政策環(huán)境進(jìn)行仔細(xì)考量，并對(duì)工具進(jìn)行理性選擇和策略組合。長(zhǎng)江沿岸地方政府基于中央政策指導(dǎo)、自身生態(tài)環(huán)境問(wèn)題特殊性和治理能力等方面的考量在命令控制型政策工具的選擇和組合上有所差異。

（2）市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具分析。

市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具是政府通過(guò)利用市場(chǎng)和創(chuàng)建市場(chǎng)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理。表4給出了市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具子類(lèi)型的政策數(shù)量。整體而言，中央和地方政府較多地使用“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼”“生態(tài)補(bǔ)償”“綠色金融”“資源與排污權(quán)的有償使用與交易”“排污收費(fèi)”“超標(biāo)罰款”。

從“財(cái)政補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)”和“綠色金融”工具的使用看，中央政府在出臺(tái)政策中頻頻出現(xiàn)“加大資金投入”字眼，這也表明了中央政府通過(guò)公共財(cái)政資源投入方向的選擇將生態(tài)環(huán)境所獲得的注意力落到實(shí)處。對(duì)于地方政府而言，江蘇、湖南、四川三省主要采用了“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼”的市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具?！熬G色金融”則強(qiáng)調(diào)通過(guò)主體多元化來(lái)擴(kuò)大環(huán)保資金來(lái)源，上海、江蘇以及湖北將此作為主要的市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具。這兩項(xiàng)政策工具的強(qiáng)調(diào)也說(shuō)明了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入是生態(tài)環(huán)境治理的重要瓶頸。此外，政策工具的選擇與政策環(huán)境相關(guān)，如市場(chǎng)發(fā)育程度。上海、湖北的武漢作為長(zhǎng)江中下游的重要節(jié)點(diǎn)城市，較高的市場(chǎng)化水平促進(jìn)了“綠色金融”政策手段的選擇，這也反映了上海和湖北在政策工具的選擇上存在政策學(xué)習(xí)、政策擴(kuò)散現(xiàn)象，體現(xiàn)了一定的政策交流。

從“生態(tài)補(bǔ)償”的工具看，中央政府和地方政府差異不大。2018年，中央專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，表明了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾约捌渲笇?dǎo)意見(jiàn)?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償”也成為了上海、浙江和云南強(qiáng)調(diào)的政策工具。這也說(shuō)明長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上下游之間在發(fā)展與保護(hù)上存在著的復(fù)雜矛盾。事實(shí)上，由于利益博弈等方面原因，生態(tài)補(bǔ)償是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)最主要的瓶頸問(wèn)題之一，也是迫切需要政府之間有較強(qiáng)政策溝通以更好地實(shí)現(xiàn)政策一體化和政策協(xié)同的重要方面。

從“資源與排污權(quán)的有償使用與交易”和“超標(biāo)罰款”兩項(xiàng)工具看，中央政府與地方政府的選擇存在差異。中央政府更多地提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，上海、安徽、江西、湖南較多地選擇“資源與排污權(quán)的有償使用與交易”，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自由選擇和事前調(diào)控;重慶和四川強(qiáng)調(diào)“超標(biāo)罰款”政策工具，表現(xiàn)的是事后控制，政府“強(qiáng)制性”色彩更為濃厚。

（3）合作型政策工具分析。

表5給出了多元主體合作型政策工具子類(lèi)型的政策數(shù)量?？傮w而言，“跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作” “人力資源投入”“環(huán)境信息公開(kāi)”“區(qū)域合作”“企業(yè)與公眾參與”“環(huán)保宣傳教育”是使用較多的政策工具子類(lèi)型。在多元主體合作型政策工具的使用方面，中央政府使用的政策工具以“人力資源投入”為主，包括人員培訓(xùn)、促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新等，占全部合作型政策工具的32%。

從“跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作”的政策工具來(lái)講，上海、江蘇、安徽、重慶和云南等省市較多地使用此種工具子類(lèi)型。這說(shuō)明這些地區(qū)注重從行政部門(mén)的“碎片化”入手，從整體政府的角度促成生態(tài)環(huán)境治理?？傮w而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門(mén)，各部門(mén)之間的復(fù)雜關(guān)系在某種程度上消弭了生態(tài)環(huán)境治理效果，這是“跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作”政策工具受到重視的依據(jù)，也是政策工具選擇所要克服的困難。

“環(huán)境信息公開(kāi)”強(qiáng)調(diào)信息共享、輿論督促實(shí)現(xiàn)地方政府、企業(yè)環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處，這也是各省市常用的手段之一。上海和江蘇使用這種手段較多。就“資源集約利用與共享”而言，浙江、江西、湖北使用較多。

就“環(huán)境保護(hù)宣傳教育”和“企業(yè)與公眾參與”而言，這是“治理”理論強(qiáng)調(diào)的主體多元化在合作型治理工具中的集中體現(xiàn)。從價(jià)值鏈的角度來(lái)講，“環(huán)境保護(hù)宣傳教育”的目的是促成“企業(yè)與公眾參與”，兩者存在一定的因果關(guān)系。上海和重慶較為注重“環(huán)境保護(hù)的宣傳教育”。安徽和四川較為強(qiáng)調(diào)追求企業(yè)和公民參與。

合作型政策工具作為新型的生態(tài)環(huán)境政策工具具有彌補(bǔ)政府資源短缺的優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理需要突破行政區(qū)阻隔，與“合作”理念高度契合。中央及長(zhǎng)江沿岸各地方政府都強(qiáng)調(diào)了此種政策工具的使用，但也存在政策供給短板，如對(duì)政策協(xié)同、環(huán)境污染第三方治理等方面的漠視。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策差異為研究主題，搜集整理了中央政府及長(zhǎng)江沿岸9省2市頒布的相關(guān)長(zhǎng)江環(huán)境治理政策并開(kāi)展了文獻(xiàn)量化研究。研究結(jié)果顯示，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)如下特征：一是整體上表現(xiàn)為“壓力型體制”，即通過(guò)中央政府的“總攬性”部署帶動(dòng)區(qū)域和地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，央地政策差異較小;區(qū)域上則表現(xiàn)為地方政府關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理議題的注意力配置、響應(yīng)速度存在差異。二是政策發(fā)布表現(xiàn)出“從少到多、從單獨(dú)發(fā)文到聯(lián)合發(fā)文”的趨勢(shì)和特征，這也說(shuō)明長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題呈現(xiàn)出由“單打獨(dú)斗到聯(lián)動(dòng)合作”的發(fā)展方向。具體而言，下游地區(qū)聯(lián)合發(fā)文較多，上游地區(qū)聯(lián)合發(fā)文較少。三是在政策工具的選擇和使用上，中央和地方政府以控制命令型政策工具為主的特征顯著，但由于市場(chǎng)化水平、資源稟賦等方面的差異使得地方政府在政策子工具的選擇和組合上存在不同。

綜上所述，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)在府際之間“自上而下的協(xié)同”與“區(qū)域差異”并存。這種政策的“區(qū)域差異”是政策實(shí)踐中的客觀現(xiàn)象，具有雙重特征：一是地方政府針對(duì)地方特點(diǎn)創(chuàng)造性地出臺(tái)治理政策，彌補(bǔ)中央政策的盲區(qū);二是有些地方政府對(duì)中央政策的理解和貫徹程度有誤差。

（二）政策建議：構(gòu)建差異化政策協(xié)同機(jī)制

政策協(xié)同是指長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)的各政策主體在政策制定、政策運(yùn)行及反饋過(guò)程中的協(xié)作、協(xié)商、協(xié)議關(guān)系。鑒于區(qū)域協(xié)同要求和政策差異的客觀性，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)差異化協(xié)同，從政策協(xié)同生成機(jī)制、政策協(xié)同溝通機(jī)制、政策協(xié)同調(diào)整機(jī)制三方面形成一套互動(dòng)、互鑒、互議、互利的有機(jī)行為規(guī)范和規(guī)則，致力于打破行政分割的局限，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理布局的協(xié)同。

1.構(gòu)建環(huán)境治理政策協(xié)同生成機(jī)制

政策協(xié)同生成是指在政策出臺(tái)過(guò)程中各區(qū)域的相互認(rèn)同關(guān)系。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定上，地方政府應(yīng)在對(duì)自身生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、政府能力有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上確立政策目標(biāo)進(jìn)而選擇與組合政策工具，實(shí)施精準(zhǔn)治理。

首先，在政策目標(biāo)上以綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域利益為導(dǎo)向，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，強(qiáng)化分區(qū)管治。重慶、貴州、四川、云南等上游地區(qū)以預(yù)防恢復(fù)為主，謹(jǐn)防淪為污染性產(chǎn)業(yè)的承接地;湖南、湖北和江西等中游地區(qū)以保護(hù)恢復(fù)為主，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系;上海、江蘇、浙江等下游地區(qū)以治理修復(fù)為主，著力解決化工圍江問(wèn)題，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有規(guī)律地轉(zhuǎn)移和集聚，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

其次，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)。能力是政策工具選擇的重要影響因素，這也就意味著，政府能力越強(qiáng)，越有能力直接提供公共產(chǎn)品，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入越多，越有可能產(chǎn)生更高的生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效。由此，長(zhǎng)江流域地方政府應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、技術(shù)及設(shè)備改進(jìn)、人員培訓(xùn)等方面投入，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

最后，政策工具從“簡(jiǎn)單化”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，多項(xiàng)政策工具配合使用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的有效實(shí)施，需要組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套政策工具作為保障框架。而簡(jiǎn)單粗糙的政策工具，難以應(yīng)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性需求。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方政府應(yīng)綜合考量生態(tài)環(huán)境治理側(cè)重點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、各政策工具的適用條件等因素，使生態(tài)環(huán)境治理政策工具從簡(jiǎn)單化走向精細(xì)化。

2.構(gòu)建環(huán)境治理政策協(xié)同溝通機(jī)制

政策協(xié)同溝通是指經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各政策主體政策信息的互相傳遞和借鑒關(guān)系?；陂L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的整體性、跨域性、流動(dòng)性等特征，長(zhǎng)江流域政策主體應(yīng)積極參與溝通機(jī)制構(gòu)建。

首先要搭建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策的交流協(xié)商機(jī)制?；跈M向協(xié)調(diào)的視角，協(xié)商機(jī)制主張通過(guò)聯(lián)席會(huì)議提供面對(duì)面的交流機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、主動(dòng)性。各地方政府可在已有的“長(zhǎng)江沿岸中心城市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等平臺(tái)上積極參與、發(fā)聲，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行、各城市間發(fā)展對(duì)接的思路、流域內(nèi)重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)解決等跨域事務(wù)進(jìn)行探討和解決，制定流域政策一體化章程，形成規(guī)范的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制。

同時(shí)，拓寬和完善環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制。信息的互動(dòng)和共享是區(qū)域合作和協(xié)同的前提和重要途徑。在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，信息資源已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的重要方面。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理中，政府之間應(yīng)強(qiáng)調(diào)信息政策的元政策性地位，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境信息的公開(kāi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和污染信息共享。

3.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理政策協(xié)同調(diào)整機(jī)制

政策協(xié)同調(diào)整是指經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各政策主體在政策改進(jìn)或完善中的相互配合和互動(dòng)關(guān)系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策協(xié)同調(diào)整機(jī)制應(yīng)從成本分?jǐn)偤屠婀蚕韮煞矫嬲归_(kāi)。

其一，構(gòu)建長(zhǎng)江流域污染治理成本分?jǐn)倷C(jī)制?？缃缥廴镜耐獠啃詥?wèn)題和“免費(fèi)搭車(chē)”現(xiàn)象，導(dǎo)致長(zhǎng)江流域省際之間在污染治理上投入不足。由此，加大流域水污染治理力度首當(dāng)其沖的是要解決對(duì)流域污染治理產(chǎn)生的成本如何進(jìn)行合理有效分?jǐn)偟膯?wèn)題，成本分?jǐn)倷C(jī)制的探討可以增加地方政府對(duì)流域污染的投資，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

其二，構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理成果共享機(jī)制。生態(tài)環(huán)境治理成果共享是一個(gè)多元主體參與的過(guò)程，各主體之間不僅要各自承擔(dān)重要職能，而且需要一個(gè)相互聯(lián)系、相互協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。由此，長(zhǎng)江流域地方政府要形成成果共享意識(shí)，健全生態(tài)環(huán)境治理成果共享機(jī)制;在省域之間的政策溝通中也要通過(guò)完善政策保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源共享、生態(tài)利益共享。參考文獻(xiàn)：

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The policy difference of environmental governance of the Yangtze River

Economic Belt and building a collaborative mechanism among the region

XIAO Fenrong1a，2， WANG Weiping1b

（1. a. School of Management; b. School of Marxism， Lanzhou University， Lanzhou 730000，

P. R. China; 2. School of Marxism， Yangtze University， Jingzhou 434000， P. R. China）

Abstract：

The ecological management of the Yangtze River Economic Belt involves the interests of many regions， and the independence of either side cannot solve the problem， so it is the only way to carry out cooperative management. Policy difference is an objective phenomenon， and it is necessary for synergistic effect of environmental governance to collating the policy difference among governments. This paper has gathered policy contexts of central governments，9 provinces and 2 cities. By policy quantitative analysis and content analysis of policy contexts external and internal characteristics， the paper has explored the difference on the policymaking time， policy makers and policy tools between the central and local governments， furthermore， discussed the reality of environmental governance of the Yangtze River Economic Belt. The research finds that there exists a small difference between central government and local government， but a large difference among local governments， on the response speed of policymaking， policy makers and policy tools. This kind of policy difference is related to the position of the central government， the resource endowment of various regions， the seriousness of the local ecological problems， the governance ability of the local government， and so on. Therefore， policymakers should not only formulate differentiated strategies and measures based on specific situations， but also carry out ecological governance using the construction of regional policy coordination mechanism.

Key words： ?the Yangtze River Economic Belt; regional environmental governance; policy difference; policy coordination; quantitative analysis

（責(zé)任編輯傅旭東）