關(guān)于推進南海島礁建設(shè)管理軍民融合深度發(fā)展的思考

王常林 鄧琪

摘 要：本文從履行相關(guān)國際責(zé)任和義務(wù)、國防建設(shè)、以及經(jīng)濟建設(shè)三個角度闡述加快推進南海島礁建設(shè)意義，并分析目前南海島礁建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，提出從軍民融合深度發(fā)展方式視角推進南海島礁建設(shè)管理意見建議。

關(guān)鍵詞：南海;島礁建設(shè)管理;軍民融合

前言

近年來，一些周邊國家在我南海搶占搶建島嶼，大肆驅(qū)捕中國作業(yè)漁船，勾結(jié)域外勢力開采掠奪南海自然資源，擠壓中國在南?；顒涌臻g，并試圖將南海問題國際化、復(fù)雜化。南海島礁及其海域自古以來就是中國的領(lǐng)土。2010年，我國政府明確提出，南海是中國核心利益。中國在南海的建設(shè)歷史悠久，隨著我國軍事經(jīng)濟實力增強，我們更應(yīng)該將它建設(shè)好、發(fā)展好、維護好。

1 加快推進南海島礁建設(shè)意義

1.1 履行相關(guān)國際責(zé)任和義務(wù)的需要

南中國海海域是全球最重要、最繁忙的海上貿(mào)易通道之一。我國作為國際海事組織的成員國和南海島礁無可爭辯的主權(quán)國，并承擔(dān)著與大國相稱的國際責(zé)任和義務(wù)，一直以來在履行海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、氣象觀測、生態(tài)環(huán)境保護、航行安全、漁業(yè)生產(chǎn)等方面承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)，為中國和周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要服務(wù)，履行承擔(dān)南海國際海運通道航行安全的義務(wù)。1988年建成了永暑礁海洋觀測站，2016年我國在永暑、渚碧、美濟島礁建成了5座燈塔及氣象觀測站，極大提高了該海域船舶航行安全保障能力，填補了南海部分海域氣象觀測的空白。

1.2 國防建設(shè)需要

南海島礁及其海域自古以來就是中國的領(lǐng)土。然而，一些周邊國家對我南海島礁覬覦已久，從上世紀(jì)70年代開始，陸續(xù)侵占我南海島礁，截止目前，除南沙的太平島由我國臺灣控制外，另有46個島礁被外國強行占領(lǐng)，我國在南沙實際有效控制了7個島礁，由于南海諸島被鄰國相繼占領(lǐng)，使南海海洋國土的劃界遇到了空前復(fù)雜的局面。近年來，我國雖然在南海島礁已建設(shè)部分軍事和民事設(shè)施，但其?？辗烙鲬?zhàn)能力還有待提升，從西沙、中沙到南沙作戰(zhàn)鏈條尚未形成，從西沙群島的永興島到南沙群島最北面的渚碧礁近400海里沒有任何?？辗烙O(shè)施;東沙群島的黃巖島未建設(shè)任何軍事和民事設(shè)施。正如黨的十九大報告向全世界宣告的那樣“南海島礁建設(shè)積極推進”，南海島礁自古是中國固有領(lǐng)土，島礁建設(shè)的步伐不會停、也不能停，要視國際形勢、受到軍事威脅程度，進一步鞏固和加強島礁建設(shè)，增強我國在南海的實際控制權(quán)，捍衛(wèi)我國在南海的主權(quán)和領(lǐng)土完整。

1.3 經(jīng)濟發(fā)展的需要

周邊國家除了在已侵占我島礁上建造基礎(chǔ)設(shè)施外，還聯(lián)手南海域外國家共同加緊開采南海石油、天然氣和礦業(yè)資源。2001年南海周邊的越南、菲律賓、馬來西亞、文萊四國，在我國傳統(tǒng)U型線兩側(cè)的原油產(chǎn)量高達(dá)3746.9萬噸，約等于我國近海原油產(chǎn)量的2.1倍;開采天然氣384.2億立方米，約等于我國近海天然氣產(chǎn)量的9.3倍。目前，我國海洋石油工業(yè)勘探開發(fā)處于起步階段，2018年我國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值僅占國民生產(chǎn)總值9.3%。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的戰(zhàn)略定位：把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶，南海又處在海南島對外開放門戶的最前沿。因此，要重點加強南海島礁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是加強旅游港口碼頭基礎(chǔ)設(shè)施、南海石油天然氣礦床資源開發(fā)服務(wù)基地、深海漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈基地，深?？蒲谢氐戎攸c項目建設(shè)，拉動全國海洋工程建筑業(yè)占海洋經(jīng)濟止跌快速回升的局面。

2 島礁建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 島礁建設(shè)現(xiàn)狀

我國南海島礁建設(shè)歷史由來已久，但前期開發(fā)建設(shè)進度較為滯后。1945年當(dāng)時的國民黨政府從日本人手中收復(fù)南海島礁之后，就立碑勒石，并在東沙群島、西沙群島和南沙的太平島、中業(yè)島上駐軍、修建碼頭、機場營房;在經(jīng)歷了1974年“西沙自衛(wèi)還擊戰(zhàn)”、“3.14赤瓜礁海戰(zhàn)”之后，在西南沙群島修建了部分島礁設(shè)施，但相比周邊鄰國在我島礁上的設(shè)施已相對落后。2013年底我國啟動南海島礁建設(shè)，對西沙永興島和琛航島進行了擴建整治，在南沙的永暑礁、渚碧礁、美濟礁新建了港池、碼頭、機場以及部分軍事民事設(shè)施，在赤瓜、南薰、東門、華陽4個小礁新建了官兵生活設(shè)施。但現(xiàn)在極具旅游開發(fā)價值西沙群島，戰(zhàn)略位置突出的中沙群島、油氣資源蘊藏豐富的南海北部區(qū)域，深海漁業(yè)養(yǎng)殖基地等大量具有戰(zhàn)略和經(jīng)濟價值的項目尚未進行開發(fā)建設(shè)。

2.2 南海島礁建設(shè)存在的問題

2.2.1 南海島礁建設(shè)管理機制問題

一是南海島礁建設(shè)缺少頂層規(guī)劃。南海無小事。在南海任何島礁建設(shè)都會引起周邊國家的主權(quán)和外交爭議，因此，南海島礁急需出臺國家層面的具體規(guī)劃和建設(shè)計劃，避免出現(xiàn)國防和外交被動。二是南海島礁建設(shè)軍民融合機制不暢。2013年我國在南海島礁建設(shè)采取軍隊主導(dǎo)、國企主干、各方密切配合的科學(xué)模式，按照打仗的標(biāo)準(zhǔn)開展島礁建設(shè)，這種模式僅適合在特定時期、特定條件下使用。目前，在我國西沙群島以及后續(xù)島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種模式難以為繼，需要探索新型軍民融合機制，包括軍地協(xié)調(diào)機制、協(xié)同管理機制、信息共享機制，新型機制要制度化、規(guī)范化、法制化。

2.2.2 南海島礁建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護問題

我國在進行大規(guī)模南海島礁建設(shè)過程中最大問題，除了島嶼主權(quán)爭議外就是島礁建設(shè)面臨環(huán)境破壞的爭議，盡管我國已采取了一系列行之有效的環(huán)境保護措施，來避免破壞島礁自然生態(tài)。但菲律賓在2013年提起的南海仲裁案的7項主張的第5項是關(guān)于海洋環(huán)保類的訴求，指控中國島礁建設(shè)污染海洋環(huán)境。菲律賓雖然以環(huán)保問題提出訴訟，實質(zhì)是為爭取島礁主權(quán)和海洋劃界利益。主權(quán)問題毋庸置疑是主權(quán)在我，但環(huán)保議題客觀上一方面指出了我國以前就存在南海海洋環(huán)境破壞方面的困境，另一方面也促使我們?nèi)绾螒?yīng)對島礁建設(shè)開發(fā)和環(huán)境保護的難題。

2.2.3 南海島礁建設(shè)安全問題

在南海開展島礁建設(shè)或資源開發(fā)都存在諸多安全問題，它不但有惡劣的氣候自然條件，更危險的是可能來自周邊國家或域外國家的軍事干擾。如2014年5月，中國企業(yè)所屬“981”鉆井平臺在中國西沙群島毗連區(qū)內(nèi)開展鉆探活動，越南方面出動包括武裝船只在內(nèi)的大批船只，非法強力干擾我方作業(yè)。2015年10月27日，美國拉森號軍艦非法進入我南沙群島渚碧礁12海里航行，干擾我方施工作業(yè)船只進出港。除了軍事干擾引發(fā)的安全問題外，還包括臺風(fēng)造成的現(xiàn)場施工、材料運輸安全，從海南登陸的臺風(fēng)平均每年8-9個，每年近8個月受臺風(fēng)影響，其中大部分臺風(fēng)都是從南海形成或經(jīng)過南海。

3 南海島礁建設(shè)軍民融合深度發(fā)展方式

（1）組建南海島礁建設(shè)開發(fā)委員會，構(gòu)建“黨政軍企一體化”的軍民融合新機制。自軍民融合上升為國家戰(zhàn)略以來，各地都成立了軍民融合發(fā)展委員會和發(fā)展局，但由于南海島礁建設(shè)特殊性，地方軍民融合組織機構(gòu)難以把控國家軍事外交變化大局，需以國家部委層面組建南海島礁建設(shè)開發(fā)委員會，該委員會成員可以涵蓋黨軍政企主要職能部門，其主要職能：制訂近期、中長期南海島礁建設(shè)開發(fā)規(guī)劃，編制島礁國土或海域使用計劃，下達(dá)大中型工程建設(shè)計劃任務(wù)，組建以國企（涵蓋工程咨詢、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位）主導(dǎo)的島礁建設(shè)參建企業(yè)庫等宏觀戰(zhàn)略職能。

（2）組建專業(yè)項目管理機構(gòu)，搭建軍地企協(xié)同管理平臺。南海島礁建設(shè)涉及海洋工程、建筑工程、國防工程、通信工程、油田工程、海上運輸?shù)炔煌瑢I(yè)領(lǐng)域，涉及到某項具體工程建設(shè)任務(wù)時，需要業(yè)務(wù)部門來主導(dǎo)成立專業(yè)項目管理機構(gòu)，融合專業(yè)施工企業(yè)、地方政府管理部門、軍隊業(yè)務(wù)部門協(xié)同管理，搭建軍地企協(xié)同管理平臺，實現(xiàn)軍地企信息共享、設(shè)施共用、后勤聯(lián)保、運輸互助，做到信息傳遞高效，設(shè)施使用飽滿，后勤補給充足、運輸安全順暢。

（3）緊密軍地合作，加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展。阻礙南海島礁設(shè)開發(fā)根本問題之一是建設(shè)成本問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護成本高昂，資源開采投入大、風(fēng)險高、見效慢。立足于國家海洋強國 、“21世紀(jì)海上絲綢之路” 等國家戰(zhàn)略大局，服務(wù)于建設(shè)海南自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）經(jīng)濟發(fā)展，舉全國、全軍之力，聯(lián)合國內(nèi)科研院所、軍地高校，匯聚行業(yè)優(yōu)勢力量，共同開展技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)品開發(fā)，提高技術(shù)含量，降低生產(chǎn)成本，加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，助推海洋經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)軍強民富的雙贏局面。

（4）堅守南海島礁建設(shè)環(huán)保生態(tài)底線，軍民攜手共同維護碧海藍(lán)天。我國近年來在南海島礁建設(shè)的環(huán)境保護方面已取得一定成功經(jīng)驗，如在筑島填筑上采用了環(huán)保絞吸船吹填工藝而不是爆破工藝。在后續(xù)島礁建設(shè)過程中，軍民需繼續(xù)攜手共同維護南海的碧海南天。首先，樹立島礁環(huán)保意識，將環(huán)保納入規(guī)劃、設(shè)計、施工管理等全過程管理，真正做到同設(shè)計、同施工、同步投入使用的“三同時”管理。其次，開展環(huán)保整治。島礁建設(shè)過程中盡量減少建筑垃圾和生活垃圾，控制污染物排放，做好垃圾分類工作，逐漸構(gòu)建島礁閉合型生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)“全覆蓋、零排放、零污染”的目標(biāo)。再次，完善海洋環(huán)保生態(tài)法律體系。在我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合島礁建設(shè)環(huán)保實踐，制定更多具有可操作性的實施條例，補充完善海洋環(huán)保生態(tài)法律體系，讓島礁建設(shè)步入規(guī)范化、法制化軌道。

結(jié)束語

南海島礁建設(shè)問題錯綜復(fù)雜、困難重重，以美國為首的西方國家頻頻插手南海事務(wù)，周邊國家聯(lián)手域外勢力大肆開采掠奪南海資源，海洋建筑工程占海洋經(jīng)濟呈下滑趨勢。因此，島礁開發(fā)建設(shè)任務(wù)刻不容緩，重大項目建設(shè)腳步不能停，要抓住前所未有的歷史發(fā)展機遇，找準(zhǔn)軍民融合的發(fā)展方式，以海洋環(huán)保生態(tài)為底線，軍民攜手創(chuàng)新管理機制，加快技術(shù)攻關(guān)，促進經(jīng)濟發(fā)展，共同建設(shè)維護主權(quán)三沙、美麗三沙、幸福三沙。

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基金項目：關(guān)于推進三沙島礁建設(shè)管理軍民融合深度發(fā)展的思考 項目編號：HJKY（RC）19-02（人才專項項目）。