財(cái)政撥款專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)管控探討

張樸

摘要 隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)提升，“十四五”規(guī)劃的全面開展，中央在重大專項(xiàng)項(xiàng)目上的投入逐步加大，財(cái)政撥款專項(xiàng)資金的規(guī)模及范圍也快速擴(kuò)大。國有企事業(yè)單位在很多領(lǐng)域都會(huì)向政府申請(qǐng)財(cái)政撥款專項(xiàng)資金，或申請(qǐng)重大專項(xiàng)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃資金。雖然國家在法律層面及各類專項(xiàng)項(xiàng)目的具體技術(shù)操作層面，制定針對(duì)專項(xiàng)資金的管理規(guī)則及實(shí)施規(guī)范，使財(cái)政撥款專項(xiàng)資金在項(xiàng)目申報(bào)及使用過程中更加具體、直接，但企事業(yè)單位自身對(duì)于專項(xiàng)資金撥款項(xiàng)目規(guī)則的理解及實(shí)際操作規(guī)范存在各種差異。與此同時(shí)，各類企事業(yè)單位項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理水平也參差不齊，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率不高，執(zhí)行效果不佳。開發(fā)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)部門與支付審核資金的財(cái)務(wù)部門在資金使用和管理方面脫節(jié)，容易導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題。本文分析財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控工作的重要性，并在此基礎(chǔ)上，深入探討當(dāng)前財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控存在的問題，并針對(duì)性地提出加強(qiáng)財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控的對(duì)策，旨在為企事業(yè)單位專項(xiàng)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管控水平的提升提供有價(jià)值的意見。

關(guān)鍵詞 財(cái)政撥款;專項(xiàng)資金;財(cái)務(wù)管控

一、財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控的重要性

財(cái)政撥款專項(xiàng)資金指的是各級(jí)人民政府對(duì)納入預(yù)算管理并向企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織撥付的，具有專門指定用途或特殊用途的財(cái)政資金。這類資金在管理上都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，專款專用，并需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算。專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是來源于財(cái)政部門或上級(jí)單位，二是用于特定事項(xiàng)，三是需要單獨(dú)核算。財(cái)政撥款類專項(xiàng)項(xiàng)目主要分為直接由財(cái)政部撥付的各類?？睢⒀a(bǔ)貼款項(xiàng)目以及從科技部等其他部門取得的由財(cái)政資金設(shè)立的國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃、國家高新技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃、國家科技支撐計(jì)劃、國際科技合作與交流專項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)基金和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目等通常所稱的“縱向”項(xiàng)目。

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)提升，“十四五”規(guī)劃的全面開展，國家在重大專項(xiàng)項(xiàng)目上的投入逐步加大，財(cái)政撥款專項(xiàng)資金的規(guī)模及范圍也快速擴(kuò)大。目前，2020年國家級(jí)科研項(xiàng)目已申請(qǐng)50個(gè)專項(xiàng)、512個(gè)項(xiàng)目，國家撥款資助金額接近100億元。國家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域也從高新技術(shù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)、基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)通信、新能源發(fā)展等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。雖然國家在法律層面及各類專項(xiàng)項(xiàng)目的具體操作層面制定了不同的設(shè)置規(guī)則及實(shí)施規(guī)范，使財(cái)政撥款專項(xiàng)資金在項(xiàng)目申報(bào)及使用過程中更加具體、直接，但是企事業(yè)單位自身對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目資金運(yùn)用的理解程度及實(shí)際操作規(guī)范存在差異，項(xiàng)目執(zhí)行部門與財(cái)務(wù)管理部門無法通力配合，管控手段有待改進(jìn)與監(jiān)督力度有待提升。因此，項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸多問題，專項(xiàng)資金未實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

二、當(dāng)前財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控存在的問題

（一）項(xiàng)目前期預(yù)算設(shè)置欠缺科學(xué)論證的支持

首先，由于存在一些不可預(yù)見的因素，政府部門在立項(xiàng)時(shí)不可能完全對(duì)預(yù)算編制的完整性、合理性進(jìn)行精細(xì)化的審核與界定。在預(yù)算招投標(biāo)指南發(fā)布的過程中，也沒有對(duì)項(xiàng)目的可行性、專業(yè)性、資金支撐性作較為深入的分析。企事業(yè)單位在這種背景下通常采用多撥錢就多做預(yù)算、少撥錢就少做預(yù)算的粗放式、經(jīng)驗(yàn)式的方法。其次，企事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作時(shí)，往往也無法確定什么樣的編制方式是準(zhǔn)確的、有效的。多數(shù)企事業(yè)單位的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目建立階段的總設(shè)計(jì)師，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算往往并不熟悉。在此階段，項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)由于缺乏詳細(xì)設(shè)計(jì)和定額取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，往往依賴項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)驗(yàn)或?qū)嵤┰O(shè)想編制，因此會(huì)出現(xiàn)“拍腦袋”決策，想當(dāng)然地進(jìn)行數(shù)據(jù)推算。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人總是盡可能地把預(yù)算數(shù)據(jù)做大，爭取得到更多的資金支持，而不是統(tǒng)籌考慮未來技術(shù)市場的發(fā)展趨勢、設(shè)備采購?fù)ㄘ浥蛎浀那闆r、勞務(wù)費(fèi)用支出的規(guī)模和浮動(dòng)等。同時(shí)，在項(xiàng)目申請(qǐng)階段，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員認(rèn)為此事并不需要財(cái)務(wù)管理人員采取何種措施，不需要聽取財(cái)務(wù)管理人員的任何建議，也不在前期與財(cái)務(wù)人員進(jìn)行信息溝通及預(yù)算分析，導(dǎo)致項(xiàng)目的整體預(yù)算結(jié)果與后期實(shí)施情況存在脫節(jié)現(xiàn)象，最終使資金的撥付監(jiān)管流于形式。

（二）財(cái)政撥款專項(xiàng)資金實(shí)際使用中核算存在偏差、管控不力

雖然相關(guān)部門近幾年已經(jīng)逐步開始對(duì)財(cái)政撥款的資金管理制度進(jìn)行完善，如針對(duì)國家級(jí)重大專項(xiàng)研發(fā)課題發(fā)布的《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》（財(cái)科教〔2016〕113號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）文件等。但在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行的過程中，常常會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目的性質(zhì)不同、類別不同，導(dǎo)致制度的實(shí)用性不強(qiáng)，企事業(yè)單位在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題。項(xiàng)目管理部門沒有對(duì)資金進(jìn)行有效分配，項(xiàng)目實(shí)施部門重研究、輕管理，錢只要花在了該花的地方就達(dá)到了目的。財(cái)務(wù)部門資金支出的報(bào)銷流程不完善，對(duì)原始單據(jù)進(jìn)行粗放式管理，不能保證其合法性、合理性、合規(guī)性，對(duì)大額資金使用的審批權(quán)限設(shè)置不規(guī)范，使撥付資金的管控效率大大降低。

另外，由于各類財(cái)政撥款類型不同、具體任務(wù)不同，涉及的經(jīng)費(fèi)來源與分配情況不同，也使得財(cái)務(wù)人員在核算過程中很容易忽視關(guān)鍵因素，或是在各項(xiàng)科目設(shè)置、分類時(shí)沒有細(xì)化分類，導(dǎo)致財(cái)務(wù)賬面上出現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)混亂，無法有效地對(duì)各類項(xiàng)目的明細(xì)進(jìn)行審核，攪亂項(xiàng)目的整體執(zhí)行情況。如根據(jù)相關(guān)規(guī)定條例中對(duì)資金概預(yù)算的簡化，項(xiàng)目資金開支范圍調(diào)整權(quán)力下放的改革力度逐步加大，部分權(quán)利下放到項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)單位上，取消了一些項(xiàng)目的比例設(shè)定，增加了一些項(xiàng)目間的統(tǒng)籌支付規(guī)定。這雖然體現(xiàn)了國家對(duì)專項(xiàng)科研項(xiàng)目的鼓勵(lì)，但項(xiàng)目實(shí)施人員對(duì)此類項(xiàng)目的規(guī)劃理念并不完全成熟，財(cái)務(wù)人員對(duì)此類項(xiàng)目的審核也僅僅停留在不超預(yù)算即可的基本要求階段，很難對(duì)資金支出進(jìn)行深入的調(diào)查與監(jiān)督，因此很容易發(fā)生財(cái)務(wù)人員在不違反財(cái)務(wù)規(guī)定的前提下應(yīng)付了事的統(tǒng)計(jì)行為?？蒲腥藛T不懂財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)人員不懂科研，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的支出核算不規(guī)范的現(xiàn)象。財(cái)務(wù)人員僅以發(fā)票及各類原始單據(jù)作為入賬依據(jù)，勞務(wù)費(fèi)、科研人員獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)處理混亂，國家撥付的資金與自籌資金在項(xiàng)目管理上未進(jìn)行單獨(dú)核算，并未貫徹與預(yù)算執(zhí)行相匹配的管理模式，最終導(dǎo)致專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)賬面顯示核算超支。

（三）沒有建立專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)機(jī)制

由于財(cái)政撥款專項(xiàng)項(xiàng)目的管理標(biāo)準(zhǔn)不同，操作規(guī)范不完善，所以項(xiàng)目的評(píng)價(jià)目標(biāo)考核僅停留在書面上，在實(shí)際運(yùn)用過程中流于形式。

在實(shí)際執(zhí)行的過程中，項(xiàng)目的實(shí)際支出可能與預(yù)算存在一定出入。由于剩余專項(xiàng)資金通常在符合一定比例的前提下由企事業(yè)單位自主管理使用，大多數(shù)情況下，項(xiàng)目組都不愿意將項(xiàng)目結(jié)余資金重新返還給財(cái)政部門。在項(xiàng)目開展的過程中，項(xiàng)目組常常在不違反預(yù)算核定管理的要求下，采用多購置部分材料、多出幾次差、多參加幾次會(huì)議等方式消耗掉部分本應(yīng)結(jié)余的資金，以便更好地滿足項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行率，從而導(dǎo)致專項(xiàng)資金遭到各種不必要的浪費(fèi)。而在績效考核階段，由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和跟蹤管理手段，關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施的手續(xù)是否合法、支出是否合理、項(xiàng)目是否達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)浮于表面，并未真正讓項(xiàng)目人員合理節(jié)約成本，并未真正發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)的作用。評(píng)價(jià)往往不能準(zhǔn)確地體現(xiàn)實(shí)際情況，從而為項(xiàng)目實(shí)施人員的違法違規(guī)行為提供溫床與機(jī)會(huì)。

（四）財(cái)務(wù)人員業(yè)財(cái)融合基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

我國的財(cái)務(wù)人員常常通過企事業(yè)單位的培訓(xùn)或社會(huì)考試不斷更新自身的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)。在正常情況下，這會(huì)使財(cái)務(wù)人員更容易理解掌握企事業(yè)單位的日常賬務(wù)處理工作。但對(duì)于專項(xiàng)撥款的特殊項(xiàng)目，財(cái)務(wù)人員也通常按照事后統(tǒng)計(jì)核算的基礎(chǔ)要求進(jìn)行簡單粗放的財(cái)務(wù)管理，只要求沒有重大的財(cái)務(wù)違法行為，財(cái)務(wù)人員在項(xiàng)目的財(cái)務(wù)設(shè)計(jì)與管控方面并未定期溝通和及時(shí)反饋。但是，不同類型的項(xiàng)目涉及的技術(shù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域也不相同，對(duì)資金管理的具體要求也存在一定的差異，財(cái)務(wù)人員很難僅憑借任務(wù)書的相關(guān)內(nèi)容準(zhǔn)確核算每一種類的專項(xiàng)任務(wù)涉及的經(jīng)費(fèi)，因此財(cái)務(wù)管理工作很容易出現(xiàn)混亂的情況。

從上述問題可以看出，在項(xiàng)目選題、申報(bào)、執(zhí)行、上報(bào)的過程中，項(xiàng)目管理單位、項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)管理人員均各行其是，沒有站在項(xiàng)目實(shí)施的全局高度上多角度、多維度地考慮，沒有溝通融合，合理分配運(yùn)用資金，使項(xiàng)目存在諸多隱患。因此，加大對(duì)專項(xiàng)資金的管控力度，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金使用規(guī)范的考核尤為重要。

三、加強(qiáng)財(cái)政撥款專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管控的對(duì)策

（一）事前完善科學(xué)有效的預(yù)算編制體系

第一，政府部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的具體要求進(jìn)行規(guī)范，細(xì)化各類項(xiàng)目預(yù)算的合理范圍，有的放矢地考核項(xiàng)目承擔(dān)單位的資質(zhì)及信用等級(jí)，突出關(guān)注資金預(yù)算管理中有定向概算分析依據(jù)的科目。

第二，項(xiàng)目組應(yīng)當(dāng)根據(jù)撥付專項(xiàng)資金的項(xiàng)目的具體情況對(duì)可實(shí)施的預(yù)算進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的編制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)動(dòng)因、市場調(diào)節(jié)機(jī)制、政府投入產(chǎn)出概算比的分析。同時(shí)，積極與財(cái)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)預(yù)算方法、方式，發(fā)揮每個(gè)部門的專業(yè)特長，建立更精準(zhǔn)、可行的預(yù)算方案，全面落實(shí)國家的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

第三，相關(guān)部門在對(duì)申請(qǐng)單位上報(bào)的各項(xiàng)預(yù)算方案的選擇上，不應(yīng)通過單純的數(shù)據(jù)金額和文字描述進(jìn)行評(píng)判和決斷，而應(yīng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位進(jìn)行實(shí)地考察與調(diào)研，與相關(guān)項(xiàng)目的部門人員進(jìn)行交流和會(huì)談，實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位現(xiàn)有資源的配備及預(yù)期課題開發(fā)的利用與共享，對(duì)企事業(yè)單位預(yù)算的金額范圍心中有數(shù)，從而合理撥付預(yù)算資金。

（二）事中加強(qiáng)對(duì)財(cái)政撥款專項(xiàng)資金使用的管理

由于管理體制長期存在問題，不少企事業(yè)單位的財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作有待優(yōu)化。要更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展的要求，更科學(xué)地、積極主動(dòng)地增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的意識(shí)，必須加強(qiáng)執(zhí)行環(huán)節(jié)中對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，這是提升財(cái)務(wù)綜合管理水平的保證。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，財(cái)務(wù)管理人員就應(yīng)積極介入，增進(jìn)財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制時(shí)對(duì)資金預(yù)計(jì)使用情況的了解，避免預(yù)算編制不合理、資金配置不當(dāng)、配套資金無法落實(shí)的情況出現(xiàn)。事中更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金使用效率的管理，要將財(cái)政資金的執(zhí)行當(dāng)作重要的項(xiàng)目年度考核目標(biāo)，防止相關(guān)項(xiàng)目的資金大量結(jié)余。事后加強(qiáng)對(duì)資金結(jié)余的統(tǒng)籌安排、定向管理，讓資金在國家建設(shè)、惠民工程等方面作出更大的貢獻(xiàn)，定期對(duì)剩余資金的合理使用進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，判斷剩余資金由企事業(yè)單位分配使用的合理性，對(duì)違規(guī)使用剩余資金的企事業(yè)單位采取有效的管控措施或問責(zé)機(jī)制。

（三）事后建立有效的經(jīng)濟(jì)效益考核對(duì)應(yīng)機(jī)制

項(xiàng)目專項(xiàng)組應(yīng)建立健全切實(shí)有效的項(xiàng)目績效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，較為成熟地將項(xiàng)目實(shí)施過程中預(yù)算的執(zhí)行狀態(tài)，全面動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確高效地展示在項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位的執(zhí)行情況中，提高項(xiàng)目預(yù)算與執(zhí)行的管理水平。同時(shí)，該考核機(jī)制應(yīng)針對(duì)不同行業(yè)、不同類別的項(xiàng)目專門制定，將不同級(jí)別的課題項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，盡可能地把項(xiàng)目成果的考核與項(xiàng)目管理上的考核統(tǒng)籌結(jié)合起來。

項(xiàng)目管理部門除了建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，也應(yīng)該建立主要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員的問責(zé)機(jī)制和黑名單，獎(jiǎng)懲并舉，促使項(xiàng)目管理人員更及時(shí)有效、科學(xué)規(guī)范地履行合理運(yùn)用專項(xiàng)資金的職責(zé)。

（四）對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)督

當(dāng)前，中國已進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)E+”時(shí)代，海量的信息數(shù)據(jù)、優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為項(xiàng)目管理提供了極為有力的技術(shù)支持。企事業(yè)單位可以采用項(xiàng)目管理系統(tǒng)對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行全面的監(jiān)督審核。如具有代表性的U8項(xiàng)目管理系統(tǒng)，不但可以對(duì)項(xiàng)目中所有的收支合同進(jìn)行錄入、整理、分析，建立屬于該專項(xiàng)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，而且可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的相互配合，形成相互交錯(cuò)的核查系統(tǒng)。它使專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理從項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)到項(xiàng)目實(shí)際支付，再到績效考核評(píng)價(jià)的過程全方位、立體化地呈現(xiàn)在信息平臺(tái)中，科學(xué)有效地利用新技術(shù)將專項(xiàng)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)行為與財(cái)務(wù)管理準(zhǔn)確運(yùn)用到實(shí)際工作中，進(jìn)而實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地監(jiān)控項(xiàng)目的全過程。

（五）提高財(cái)務(wù)人員業(yè)財(cái)融合的綜合素質(zhì)

要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政撥款專項(xiàng)項(xiàng)目管理人員，尤其是負(fù)責(zé)項(xiàng)目稽核的財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能的培養(yǎng)。要針對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目涉及類型分布的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)及獨(dú)特的財(cái)務(wù)管理規(guī)范，在事前讓財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理規(guī)則及專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)人員與項(xiàng)目人員的密切溝通與配合，使財(cái)務(wù)人員向業(yè)財(cái)融合的管理方向發(fā)展。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員在實(shí)際管理的過程中，一定要保持公正的態(tài)度，運(yùn)用科學(xué)的方式，對(duì)項(xiàng)目專項(xiàng)資金使用的合法性、合理性提出建設(shè)性意見，不畏強(qiáng)權(quán)，堅(jiān)持財(cái)務(wù)原則，真正發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。

四、結(jié)語

財(cái)政撥款專項(xiàng)資金會(huì)隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在未來幾年成為國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的重中之重。國家也會(huì)通過財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目鼓勵(lì)企事業(yè)單位參與宏觀規(guī)劃，采用政府資金與企事業(yè)單位自有資金配套使用的方式，加大政府投資的杠桿效應(yīng)，真正在國家政策層面和企事業(yè)單位利用層面擴(kuò)充發(fā)展規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為人民提供更加高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。因此，上述建議在具體操作和優(yōu)化層面還需要不斷探索，力爭為專項(xiàng)資金管理水平的提升提供更加有力的支持。

（作者單位為北京國交信通科技發(fā)展有限公司）

參考文獻(xiàn)

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