破解民族地區(qū)深度貧困的理論、政策與實(shí)踐

于薩日娜 丁繼

摘 要：從破解民族地區(qū)深度貧困的理論、政策、實(shí)踐三個(gè)方面，剖析少數(shù)民族地區(qū)貧困的原因和機(jī)制，對(duì)2020年全面脫貧后，如何加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū);深度貧困;破解

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）18-0041-03

一、理論

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想

共商破解深度貧困理論、政策與實(shí)踐，是深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神的具體行動(dòng)，也是深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的一種積極的探索，是踐行精準(zhǔn)扶貧理念，解決我們國(guó)家社會(huì)主要矛盾，不平衡不充分發(fā)展的一個(gè)具體實(shí)踐。

黨的十九大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。習(xí)近平總書記在談到堅(jiān)持和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條方略中，第二條是堅(jiān)持以人為中心，核心意思就是全心全意為人民服務(wù)，依靠人民去創(chuàng)造偉業(yè)。概括地說(shuō)，就是一切為了人民，一切靠人民自己，扶貧也應(yīng)當(dāng)是如此。扶貧攻堅(jiān)，要以人為中心的，應(yīng)該注意兩點(diǎn)：一是要一切為了貧困者，二是要調(diào)動(dòng)貧困者的積極性，使他們成為脫貧的主體。因?yàn)榈?020年，所有貧困縣摘帽，縣所有貧困人都脫貧，這只是階段性的任務(wù)。要鞏固這個(gè)成果，要完成這個(gè)歷史性的任務(wù)不容易。從社會(huì)學(xué)的意義上來(lái)說(shuō)，除了這種絕對(duì)貧困以外，相對(duì)貧困總會(huì)存在，那是人類的主體，將來(lái)還要解決相對(duì)貧困的問題，無(wú)論是完成階段性的任務(wù)，是為中華民族的復(fù)興，還是要解決人類長(zhǎng)期的社會(huì)問題，都需要擺脫貧困的問題，都需要解決貧富不均的問題，根本原因除了社會(huì)，關(guān)鍵還在于人自身。

（二）內(nèi)生動(dòng)力

關(guān)于內(nèi)生動(dòng)力，十九大報(bào)告精神就是要實(shí)現(xiàn)扶貧、扶志相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)外部幫扶和內(nèi)生動(dòng)力兩輪驅(qū)動(dòng)。在解決內(nèi)生動(dòng)力的時(shí)候，往往是從精神層面、道德層面或者從工作層面強(qiáng)調(diào)的比較多，這是完全對(duì)的，同時(shí)還有一個(gè)層面，應(yīng)當(dāng)引起注意，就是法律的層面。從法律層面來(lái)講，貧困戶的義務(wù)到底是什么？貧困戶在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)過(guò)程當(dāng)中，他是有權(quán)利的，而且確實(shí)因?yàn)樨毨?，?guó)家要支持他、幫助他，社會(huì)各界都要幫助他，他有接受幫助的權(quán)利。但與此同時(shí)他又有什么義務(wù)呢？通常所說(shuō)的以工代賑，只有你參加了相關(guān)的勞動(dòng)，國(guó)家給你賑，小額信貸借了款是要還的，還款就是義務(wù)。貧困戶的義務(wù)不僅僅表現(xiàn)在這一方面，需要再拓展一下，發(fā)掘潛力。其中一個(gè)很重要的方面，就是建立正向的激勵(lì)，就是要把幫扶政策與貧困群眾的參與掛鉤。這種參與，就是在國(guó)家支持你的時(shí)候，你也要根據(jù)有關(guān)方面的指導(dǎo)來(lái)提高你自己的能力。不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程參與。國(guó)際上現(xiàn)在有一種比較普遍的做法叫作有條件轉(zhuǎn)移支付，這也是一種在扶貧當(dāng)中應(yīng)用得比較多的一種做法，有條件轉(zhuǎn)移支付。所謂有條件轉(zhuǎn)移支付，就是說(shuō)，對(duì)貧困戶的幫扶是有條件的，這種條件是要強(qiáng)調(diào)貧困戶的配合與參與，貧困戶能夠接受幫扶部門的指導(dǎo)來(lái)提高其能力，這是非常重要的。有一個(gè)村是西藏的那曲縣的四季吉祥村，他們的一些做法頗具啟發(fā)意義，他們正在進(jìn)行“三制”結(jié)合的探索。扶貧要和扶志、扶智、扶制相結(jié)合。這個(gè)制度的制就是村規(guī)民約，國(guó)家財(cái)政出錢，從八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷集中到了一起，不是說(shuō)簡(jiǎn)單住到一起就完了，還要提出一些要求。他們村規(guī)民約里規(guī)定，就是說(shuō)只要你搬進(jìn)這個(gè)村，每天早上要出操，為什么要規(guī)定每天早上要出操，出操是一種好的生活習(xí)慣，要改變過(guò)去早上不起床這樣一種習(xí)慣。一定要出操，而且通過(guò)出操，來(lái)認(rèn)識(shí)自己，來(lái)振奮自己的精神，來(lái)認(rèn)識(shí)自己的能力。首先，精神狀態(tài)上必須要有改變，改變不是說(shuō)的，要從行動(dòng)上體現(xiàn)出來(lái)，從早上一起床就和過(guò)去有些不一樣。通過(guò)出操來(lái)認(rèn)識(shí)自己，振奮自己的精神，然后就是你一定要接受培訓(xùn)，最后你要就業(yè)，不能總靠政府養(yǎng)著，就業(yè)怎么辦，要提高自己的能力。崗位是可供來(lái)選擇的，一定要參加。這就是村規(guī)民約，這個(gè)探索意義非常深遠(yuǎn)。通過(guò)村規(guī)民約提出一些要求，這是很好的一種做法。

二、政策

精準(zhǔn)扶貧政策需要解決六個(gè)方面問題，即精準(zhǔn)確定符合條件的目標(biāo)人群（精準(zhǔn)識(shí)別）、安排充足且適用的扶貧資源，包括人力資源、土地資源等等，選擇合適的扶貧資源分配和傳遞方式，選擇并有效實(shí)施適合目標(biāo)人群的扶貧方式，建立并有效運(yùn)行能保證資源傳遞和扶貧方式選擇與實(shí)施的組織和制度，建立并有效運(yùn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

（一）扶貧對(duì)象確定

扶貧對(duì)象確定，深度貧困地區(qū)在指標(biāo)方面需要考慮一下與全國(guó)一般指標(biāo)不同的方面。比如飲水、燃料這些問題在一般地區(qū)已經(jīng)不再是問題，但是在不少深度貧困地區(qū)，這些問題依然比較突出，這兩個(gè)指標(biāo)盡管它不是我們扶貧考核的指標(biāo)，但是它與不愁吃直接相關(guān)，比如沒水，沒燃料，既使你有糧食，也做不出好吃的，所以像這樣的問題在深度貧困地區(qū)要特別加以考慮。還有就是方法問題，在民族地區(qū)，人與人之間相對(duì)來(lái)說(shuō)比較團(tuán)結(jié)。也就是說(shuō)，其他漢族地區(qū)用的一些扶貧對(duì)象確定方法，比如有些人就說(shuō)我不愿意說(shuō)我比誰(shuí)更窮，因此，在扶貧對(duì)象確定方面，首先盡量采用可觀察、可比較的指標(biāo)。另外，發(fā)揮出更加重視公示的作用。

在基本醫(yī)療保障中，深度貧困地區(qū)地方病以及與環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的疾病比較突出，這些地方病和環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的疾病實(shí)際在一般地區(qū)是不考慮的，在深度貧困地區(qū)扶貧對(duì)象確定的時(shí)候，就需要特別予以關(guān)注。

住房安全標(biāo)準(zhǔn)，也需要考慮民族特點(diǎn)。在一些民族地區(qū)，居民住房是木結(jié)構(gòu)的，人走進(jìn)去房子都有點(diǎn)動(dòng)。按照城里來(lái)說(shuō)，這種房子肯定是危房，應(yīng)該是達(dá)不到住房安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)該列為住房不安全，經(jīng)過(guò)向當(dāng)?shù)厝肆私?，跟干部座談，他們說(shuō)這是當(dāng)?shù)氐囊环N特色民居，安全上沒問題。這就提出一個(gè)問題，在確定扶貧對(duì)象的時(shí)候，住房安全標(biāo)準(zhǔn)需要考慮民族的特點(diǎn)。

（二）安排充足且適用的扶貧資源

扶貧資源投入，在深度貧困的精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，資金需求量是巨量的。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)要求扶貧資源組合投入，把基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、增收項(xiàng)目、健康住房等不同的項(xiàng)目應(yīng)該有效地組合起來(lái)，只有有效地組合起來(lái)，資源進(jìn)行組合，不僅要把扶貧資金不同的來(lái)源和扶貧資金組合，同時(shí)要把扶貧資金、人才、土地等其他的扶貧資源有效組合起來(lái)。因?yàn)椋疃蓉毨У貐^(qū)的原因多方面很復(fù)雜，如果一年一計(jì)劃，很可能到2020年，很多深度貧困地區(qū)沒有辦法脫貧的，所以深度貧困地區(qū)的扶貧資源投入方面，應(yīng)該是一次計(jì)劃，分年投入。各個(gè)地方把自己到2020年完成脫貧攻堅(jiān)需要的資金、項(xiàng)目，需求都已經(jīng)理清楚，一次計(jì)劃清楚，報(bào)上面批準(zhǔn)以后分年投入。

（三）扶貧資源分配和傳遞

1.制訂有利于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的整體計(jì)劃，盡可能正確地估計(jì)扶貧資源需求。

2.平衡區(qū)域、社區(qū)和農(nóng)戶方面的資源分配;因?yàn)樵诮^大多數(shù)地區(qū)，現(xiàn)在區(qū)域性的問題已經(jīng)不是關(guān)鍵的問題了，主要問題是貧困村和貧困戶的問題，但是在深度貧困地區(qū)，縣一級(jí)、市一級(jí)的發(fā)展條件非常差，如果在這些地方不考慮區(qū)域發(fā)展問題，在貧困村，在貧困農(nóng)戶做再多文章可能都是無(wú)效的。

3.加大資源整合力度，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的行業(yè)投資向深度貧困地區(qū)傾斜。

4.在深度貧困地區(qū)實(shí)行更直接、更透明的扶貧資源傳遞?；A(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)以項(xiàng)目形式，直接分配給項(xiàng)目，同時(shí)增收資源直接到達(dá)農(nóng)戶。

（四）扶貧方式

1.基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)這些長(zhǎng)期發(fā)展項(xiàng)目，應(yīng)該把短期增收和改善健康教育和住房的這種項(xiàng)目結(jié)合，區(qū)域、村和戶的扶持相結(jié)合。創(chuàng)新更精準(zhǔn)的扶貧方式，在產(chǎn)業(yè)方面，在其他地方，產(chǎn)業(yè)扶貧更多依賴龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)化社會(huì)服務(wù)組織來(lái)實(shí)行產(chǎn)業(yè)扶貧，但是在深度貧困地區(qū)，龍頭企業(yè)和專業(yè)化社會(huì)服務(wù)組織發(fā)育嚴(yán)重不足。所以在這種地方，一方面需要探索建立連接市場(chǎng)的形式，另一方面應(yīng)尋求適合各地條件的資產(chǎn)收益扶貧、旅游扶貧等方式。在深度貧困地區(qū)，如果照搬其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，效果會(huì)達(dá)不到目標(biāo)的。

2.在就業(yè)扶貧方面，因?yàn)樵谏疃蓉毨У貐^(qū)，異地就業(yè)難度比較大，需要開辟更多的所在地就近的就業(yè)途徑，例如扶貧車間、公益崗位。另外，可以探討增加以工代賑的機(jī)會(huì)。比如在深度貧困地區(qū)的環(huán)境整治，甚至是像土地整治，這些需求一方面能改善這些區(qū)域的長(zhǎng)期發(fā)展空間，同時(shí)也能夠讓貧困戶提供一些就業(yè)機(jī)會(huì)。

3.在生態(tài)保護(hù)方面，首先探索建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，深度貧困地區(qū)基本都在高山區(qū)，上游地區(qū)，除了現(xiàn)在國(guó)家給的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以外，下游地區(qū)同樣需要給上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。另外適當(dāng)擴(kuò)大生態(tài)工程建設(shè)，提供更多的生態(tài)公益崗位。在健康扶貧方面，除了要完善大病和慢性病治病費(fèi)用的保障體系。在教育方面，在深度貧困地區(qū)人口居住相對(duì)比較分散，很多學(xué)校拆并以后，很多學(xué)生上學(xué)已經(jīng)變得不方便了。教育扶貧方面，首先應(yīng)改善扶貧對(duì)象貧困地區(qū)學(xué)生的上學(xué)的可達(dá)性，就是說(shuō)有些村有些鄉(xiāng)可以把原來(lái)拆掉的學(xué)校再恢復(fù)，加強(qiáng)民族地區(qū)的雙語(yǔ)教學(xué)，重點(diǎn)是要防止小學(xué)高年級(jí)和初中生的輟學(xué)，在這些地區(qū)通過(guò)增加校車的方式也可以來(lái)改善學(xué)生上學(xué)的穩(wěn)定性。

4.在異地搬遷扶貧方面，首先，搬遷安置更多地考慮民族文化和習(xí)慣，盡量整體搬遷。生計(jì)安排方面，更多地考慮搬遷扶貧對(duì)象的生產(chǎn)習(xí)慣和能力。同時(shí)，需要考慮他們幾千年養(yǎng)成的生產(chǎn)習(xí)慣和所應(yīng)有的能力。

5.在社會(huì)保障兜底扶貧方面，考慮到深度貧困地區(qū)的貧困面比較大，同時(shí)貧困程度有差別，所以應(yīng)實(shí)行有差別的兜底，對(duì)尚有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象盡量以勞動(dòng)換保障，可以通過(guò)適當(dāng)提高養(yǎng)老金對(duì)老年貧困人口進(jìn)行幫扶。

（五）在組織和制度安排的方面

要堅(jiān)持目前的扶貧的工作責(zé)任制之外，應(yīng)該實(shí)行本級(jí)和跨級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)人共同負(fù)責(zé)。深度貧困地區(qū)貧困縣的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，除了縣委縣政府的負(fù)責(zé)人以外，省委省政府也要派人負(fù)責(zé)，僅僅靠縣委縣政府，很可能縣級(jí)的深度貧困地區(qū)脫貧很困難。把改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)計(jì)劃以及籌資的責(zé)任更多地落實(shí)到行業(yè)部門，比如這個(gè)地方的學(xué)校、醫(yī)院、飲水、道路，這些問題落實(shí)到行業(yè)部門，地方政府主要負(fù)責(zé)實(shí)施，還需要實(shí)施更精準(zhǔn)的幫扶方式，比如需要更加強(qiáng)有力的和全職的幫扶干部，因?yàn)楝F(xiàn)在多數(shù)地方的幫扶干部是兼職的。尤其在東西部協(xié)作方面，應(yīng)該實(shí)行更精準(zhǔn)的幫扶協(xié)作。

（六）考核評(píng)估方面

在堅(jiān)持結(jié)果考核的同時(shí)，對(duì)深度貧困地區(qū)適當(dāng)增加過(guò)程和產(chǎn)出考核指標(biāo)。因?yàn)樯疃蓉毨У貐^(qū)比如飲水、交通、教育這些方面好說(shuō)，實(shí)際上本身并不會(huì)在當(dāng)年產(chǎn)生扶貧結(jié)果，但是它對(duì)2020年脫貧攻堅(jiān)的作用非常關(guān)鍵，所以在這些部分地區(qū)，適當(dāng)增加扶貧過(guò)程和產(chǎn)出考核的話，對(duì)它如期實(shí)行脫貧目標(biāo)有很大幫助。將東西扶貧協(xié)作，扶持深度貧困地區(qū)單獨(dú)列入指標(biāo)考核中。也就是說(shuō)，要把對(duì)口幫扶的深度貧困地區(qū)的脫貧情況、扶貧過(guò)程列到東西扶貧協(xié)作考核中。另外，指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)考慮民族特點(diǎn)。

三、實(shí)踐

從國(guó)際、國(guó)內(nèi)扶貧經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，首先，要提倡將民族文化作為一種寶貴的社會(huì)資源保護(hù)和利用;其次，推動(dòng)民族文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育創(chuàng)新組織，并通過(guò)生產(chǎn)、貿(mào)易實(shí)現(xiàn)減貧;最后，設(shè)計(jì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦脑桨?，加?qiáng)對(duì)民族文化遺產(chǎn)的宣傳，通過(guò)發(fā)展文化旅游，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦臏p貧。例如孟加拉國(guó)古陶工藝品的傳承，孟加拉三個(gè)世界文化遺產(chǎn)，無(wú)法改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳?jì)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)世界文化遺產(chǎn)的整體保護(hù)。聯(lián)合國(guó)教科文組織為帕哈普爾世界文化遺產(chǎn)開發(fā)了一項(xiàng)民族文化傳承與發(fā)展扶貧計(jì)劃，將當(dāng)?shù)鼐用竦纳?jì)、消除貧困與世界文化遺產(chǎn)中的古陶工藝品相結(jié)合。將當(dāng)?shù)孛褡迨止に嚻饭盘者M(jìn)行記錄復(fù)原，用于未來(lái)的生產(chǎn)。在孟加拉國(guó)國(guó)家工藝品委員會(huì)的指導(dǎo)下，確定在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成立2個(gè)培訓(xùn)工匠的組織，對(duì)來(lái)自31個(gè)家庭的農(nóng)戶進(jìn)行培訓(xùn)。工匠可以制造傳統(tǒng)工藝品以及新研發(fā)的陶瓷制品，逐漸地，他們從只是陶工提升為有技術(shù)的工匠，并且獲得了可持久的收入與擺脫貧困的機(jī)會(huì)。這樣對(duì)古陶進(jìn)行記錄和復(fù)原，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也把古老的文明和古老的文化進(jìn)行了傳承。在約旦北部，由于受到常年的動(dòng)蕩和戰(zhàn)亂影響，貧困問題非常突出。約旦擁有三個(gè)世界文化遺產(chǎn)，盡管動(dòng)亂不斷，但還是每年吸引了大量游客。這個(gè)項(xiàng)目最突出的想法為女性、兒童提供幫助，主要組織約旦北部地區(qū)的女性學(xué)習(xí)巖石畫這一非常古老的技術(shù)，并為世界文化遺產(chǎn)旅游服務(wù)，以此擺脫貧困困擾。這些婦女最初主要制作一些小型旅游紀(jì)念品，目前已經(jīng)發(fā)展到能夠提供全面的旅游、酒店服務(wù)和文化教育等各個(gè)方面，生計(jì)和收入都得到了明顯改善。

中國(guó)案例也有很多，就是關(guān)于云南平寨村，這個(gè)地方是國(guó)務(wù)院劃定的14個(gè)集中連片，特困貧困村之一，最大一個(gè)特點(diǎn)這個(gè)地方自然資源非常豐富，有打獵、溶洞、梯田、飛鋪、天生橋、溫泉，村里1 203農(nóng)戶，當(dāng)初項(xiàng)目開始的時(shí)候，5 498人全是農(nóng)業(yè)人口，人均收入當(dāng)初1 289元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。但是在UNDP項(xiàng)目的支持下，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，弘揚(yáng)民族文化，通過(guò)三年努力，到2012年底實(shí)現(xiàn)了收入翻番，翻了3倍，實(shí)現(xiàn)了有效的減貧目標(biāo)。帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民尤其是婦女的就業(yè)，挖掘少數(shù)民族文化資源的潛力，在保護(hù)中利用，在利用中傳承，通過(guò)參與式扶貧，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，在參與中提升能力，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定、脫貧。

破解深度貧困的理論、政策與實(shí)踐，要圍繞深度貧困治理這一主題，從內(nèi)生動(dòng)力、政策需求、貧困權(quán)利、總體格局、文化保護(hù)與利用，綠色減貧、社會(huì)保障、深度扶貧等方面進(jìn)度制度安排。為進(jìn)一步深刻領(lǐng)會(huì)黨的十九大報(bào)告精神，進(jìn)一步準(zhǔn)確把握脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，特別是深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作具有極大提示，也是深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的一種積極的探索，是踐行精準(zhǔn)扶貧理念，解決我們國(guó)家社會(huì)主要矛盾，不平衡不充分發(fā)展的一個(gè)具體實(shí)踐。

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[責(zé)任編輯 文 嬌]