以功能的再調(diào)整開啟信訪的改革路

張昊

摘 要：信訪制度形成之初是作為黨和政府體察民情輿議、公民表達意愿及權(quán)力監(jiān)督工具而發(fā)揮作用的。沿革至今，信訪的利益表達屬性弱化，淪為權(quán)利救濟功能的附庸;諸多信訪問題的出現(xiàn)表明其正義推進功能正不斷萎縮，背離了制度設(shè)計的初衷而亟需改革。本文認為，信訪改革應(yīng)首先再次明確利益表達與權(quán)力救濟的定位，在厘清二者關(guān)系、功能各歸其位的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)信訪制度與核心政制的有機融合。

關(guān)鍵詞：信訪制度;利益表達;權(quán)利救濟;信訪改革

一、公民信訪形成的學(xué)理解釋

（一）社會不公與生存道德受侵是公民信訪的動因

詹姆斯·斯科特認為：“社會公正感及對剝削的認知和感受，植根于具體的生活境遇，同生存策略和生存權(quán)的維護密切相關(guān)?！睆?fù)合社會因素的共同作用所造成的社會影響絕非簡單的加權(quán)，并且這種影響的指向并不明確，具有放射性和潛在性。正是社會的不公導(dǎo)致個人利益受損，以及個體對上述現(xiàn)實感知或者對他人類似境遇的共鳴等的多重作用，產(chǎn)生了信訪動機。人們在經(jīng)濟發(fā)展中受益不均，心理上產(chǎn)生了被剝奪感;再加上某些地方政府長期行政不作為、亂作為，造成社會秩序紊亂，弱勢群體的利益得不到保護;司法不公平、不公正，信訪長期無果，使人感到無處說理，心理壓抑;道德體系崩潰，人心迷茫。

在這一背景下，信訪變?yōu)楣駲?quán)利救濟的“弱者武器”，但是，該武器是否能真正發(fā)揮效用，或者法律框架下的信訪是否會成為嚴重的社會問題，不完全去取決于公民個體。信訪的深層次的原因在于制度本身存在著過程中的非程序性和結(jié)果的不確定性的弊端。正如尹利民所說，國家宏觀的政治結(jié)構(gòu)與上訪的治理方式存在非制度化特征。因此信訪的形成原因還應(yīng)繼續(xù)發(fā)掘。

（二）利益協(xié)調(diào)機制失衡是信訪異化為社會問題的溫床

應(yīng)星認為，利益協(xié)調(diào)機制包括利益表達機制、利益博弈機制和制度化解決利益沖突的機制。當前信訪制度正是被構(gòu)建為公民意愿的制度化表達與社會多元化沖突的協(xié)調(diào)與解決機制。我國憲法規(guī)定了我國的一切權(quán)利屬于人民;人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是通過民主選舉產(chǎn)生的國家和地方各級人民代表大會;人民享有依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)和社會事務(wù)的權(quán)利。而信訪是具有中國特色的民主實現(xiàn)方式和權(quán)益救濟的制度，其所依托的政治、文化、意識形態(tài)以及信訪的制度設(shè)計、運作、功能都具有中國特色。

但問題在于有關(guān)信訪的憲法上述內(nèi)容只是為行使相關(guān)權(quán)利留下了法理空間，至于涉及如何行使、法律當如何予以規(guī)范并且國家機關(guān)應(yīng)如何落實等實質(zhì)性的條款細則及下位法依然缺失，即利益的博弈和沖突的制度化解機制并未真正建立起來，特別是這二者的基礎(chǔ)——利益表達機制的缺位。作為多元化的沖突解決機制的信訪制度，并沒有起到充當公民與政黨之間的民意“組織化表達”和“制度化表達”作用，為信訪問題向社會矛盾問題的嬗變埋下了隱患。

（三）利益表達功能受損是信訪問題惡化的加速器

阿爾蒙德認為：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程被稱為利益表達?！弊鳛槔姹磉_方式，信訪應(yīng)該是公民有序地參與政治的重要渠道。從宏觀政制架構(gòu)上來看，信訪的利益表達屬性來源于憲法第41條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！庇袑W(xué)者認為，批評、建議、申訴、控告和檢舉，此五項權(quán)利應(yīng)被概括為監(jiān)督權(quán);從比較憲法的角度來看，這五項權(quán)利基本上或相當于請愿權(quán)的范疇，無論是監(jiān)督權(quán)還是請愿權(quán)，都可以理解為憲法明確了公民的政治參與行為，賦予了其利益表達的權(quán)利。而利益表達是政治參與的重要構(gòu)成，是政治信息反饋的主要內(nèi)容，其表達的程度還是衡量民主政治的重要標尺。

但近年來涌現(xiàn)的極端信訪個案，甚至由其引起的群體性事件來看，第41條并未提到權(quán)利救濟的內(nèi)容，但實際上信訪被公民用作為權(quán)利救濟的工具：為減少或彌補遭受的權(quán)益侵害，由此走上信訪維權(quán)之路。

政策設(shè)計的邏輯起點及社會現(xiàn)實決定了在代議制體制下，信訪制度應(yīng)同時具有權(quán)利救濟和政治參與性的雙重功能與屬性①。作為中國特色的信訪制度是一種最傳統(tǒng)、最貼近百姓的民怨接訪渠道、民情反饋渠道和民意表達渠道的綜合體，信訪的政治意義應(yīng)超越其法律意義，理由在于信訪制度解決糾紛的權(quán)利救濟功能只是附屬性和派生性的。然而在特定的社會轉(zhuǎn)型時期，由于利益沖突和社會矛盾的集中爆發(fā)，信訪這個低成本、低門檻的表達渠道往往成為弱勢群體尋求利益救濟的重要手段，結(jié)果就是權(quán)利救濟功能過度膨脹。

基于此，信訪的利益表達功能被徹底被弱化了，甚至淪為權(quán)利救濟功能的附屬。公民利益得不到表達、利益團體意志難以凝聚并實現(xiàn)，勢必對當前信訪矛盾的激化起著推波助瀾的作用，其結(jié)果是信訪制度的正義推進功能逐漸萎縮，背離了該制度的設(shè)計初衷。因此，信訪改革勢在必行。而改革的第一步首先應(yīng)從理順信訪利益表達和權(quán)利救濟功能屬性的定位著手。

二、改革之路：與核心政制的博弈還是融合

（一）“取消論”與“強化論”

“取消論”是以于建嶸等學(xué)者為代表，主張取消現(xiàn)行的信訪制度。該主張的代表學(xué)者曾在2004年5月至10月，針對信訪問題進行專項調(diào)研。結(jié)果顯示，信訪制度的功能嚴重錯位，難以適應(yīng)當前社會的發(fā)展需要。本應(yīng)作為收集和傳達老百姓民意的一種制度設(shè)計，相當于一個秘書的角色，但現(xiàn)在成了老百姓最后一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至司法救濟的最后一根“救命稻草”。得出的結(jié)論為，今后改革方向應(yīng)當是應(yīng)取消現(xiàn)行信訪制度，弱化各級政府職能部門的信訪機構(gòu)權(quán)威，強化司法機關(guān)的責(zé)任和能力。

而“強化論”則認為，當前信訪機構(gòu)疲于接訪，工作已陷入循環(huán)怪圈：“公民信訪→受理事項移交→解決程序繁冗→信訪事項久懸不決→繼續(xù)信訪”，而無權(quán)正是導(dǎo)致信訪工作陷入上述循環(huán)怪圈的重要原因。擴權(quán)理由可歸納為：一是要解決信訪問題必須要賦（擴）權(quán);二是在法治不夠完善，人治傳統(tǒng)尚存的國情下，司法不夠獨立且公民維權(quán)成本較高;三是當前的權(quán)利救濟方式過少，不能僅依賴司法救濟，還需要低門檻的信訪制度作為補充。因此，擴充信訪機構(gòu)權(quán)責(zé)，提高信訪工作運行效能，建立相關(guān)職能部門共同參與，應(yīng)對信訪問題的聯(lián)動、聯(lián)席機制，強化基層群眾工作的“大信訪制”，是攻克信訪難題的破解之策。

（二）擴權(quán)強化的內(nèi)隱缺陷：臨時修補式與輔助政制越位

2014年出臺的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》第十二條“健全統(tǒng)籌督查督辦信訪事項工作機制，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪聯(lián)席會議組織實施、相關(guān)職能部門共同參與的督查督辦工作機制，進一步加大解決和化解信訪突出問題的力度”以及“切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)”“全面夯實群眾基礎(chǔ)”等表述，已經(jīng)體現(xiàn)出政府在“取消論”與“強化論”之間的理論偏向。但從長遠來看，“強化論”存在以下缺陷。

一是作為權(quán)宜之計的擴權(quán)，將進一步壓制利益表達功能，信訪工作易陷入新的循環(huán)怪圈。“強化”的目的是迫于擺脫當下信訪工作面臨的困惑與無奈的尷尬境地的壓力而冀望擴大、強化信訪部門職權(quán)。通過賦權(quán)，精簡甚至取消轉(zhuǎn)信過程，壓縮事項辦結(jié)流程從而提高工作效率。然而，若不從信訪問題的形成機制尋求破解思路（如鼓勵公民的政治參與，提高決策的科學(xué)化程度等），僅從緩解訪民權(quán)利救濟的壓力，憑“臨時修補式”的方法只會落入“部門增權(quán)→群眾預(yù)期提高→信訪數(shù)量上升→信訪部門不堪重負→繼續(xù)增權(quán)”的新的怪圈。這種做法短期也許有效，但只是治標，不可治本。

二是擴權(quán)強化是信訪作為補充性的救濟制度對核心政制的僭越。信訪的救濟功能是當前救濟體系不完善，作為有益補充而存在的。盡管信訪制度在歷經(jīng)多次修訂易稿、增補過程中，但是始終未觸及它與人大制所承擔的利益表達與權(quán)利維護功能融合的內(nèi)容。因此，這決定了其在當前其政制框架下作為輔助政制的定位未發(fā)生任何實質(zhì)性的改變。這里所說的輔助政制是相對于“人民代表大會制”為核心的政制②體系而言的。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，保證國家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。人民的利益表達和權(quán)力維護必然是其固有的、主要的功能。誠然，人大制運行的確存在一定的現(xiàn)實問題，但若過度強調(diào)信訪體制的作用，甚至試圖讓其承擔部分原本屬于核心政制的功能，其本質(zhì)就是對核心政制的僭越。

（三）明確利益表達與權(quán)力救濟定位實現(xiàn)本位回歸

有學(xué)者認為，在社會中心論的理論傾向下，國家根據(jù)自己對社會需要的理解和期望設(shè)計出信訪制度，但在運行過程中發(fā)生了國家意料之外的負功能，不得不對信訪制度進行調(diào)整，而國家意志與功能之間的矛盾，又是由國家與社會之間的矛盾引起的，即正是社會的自主性使國家不能完全遂行自己的意志，使信訪制度時常發(fā)生設(shè)計之外的負功能，這兩對矛盾互為表里，推動著國家對信訪制度的調(diào)整，從而推動著信訪制度的演進。根據(jù)上文闡述，信訪的利益表達功能萎縮，而權(quán)力救濟功能過度膨脹是有違政策設(shè)計初衷的，那么改革首先就應(yīng)著眼于明確這兩者定位，對其功能以及歸屬再作調(diào)整，這決定了改革的內(nèi)容與路徑的選擇。

一是以科學(xué)與民主的決策減少和避免社會不公與權(quán)益侵損的發(fā)生。信訪體制強化并不必然意味著部門的擴權(quán)，事實上還有蹊徑可尋：充分發(fā)揮信訪的利益表達功能，建立有序、穩(wěn)定的公民政治參與機制，使之成為一種“更高水平的政治參與活動”。良好的決策能從源頭上預(yù)防和減少信訪的社會問題滋生，實際上近期出臺的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中就已經(jīng)明確提出了“提高科學(xué)民主決策水平，完善決策機制和程序，增強決策透明度和公眾參與度;建立健全人民建議征集制度，鼓勵和引導(dǎo)人民群眾對黨和政府工作獻計獻策”。另外，近些年來人民代表大會在立法過程中采用的向社會公開征求意見的辦法，就是一種擴大信訪制度的參與功能的良性信訪方式，是信訪利益表達功能與核心政制有機融合的有益嘗試。

二是以利益表達功能疏通利益協(xié)調(diào)機制，防止信訪問題異化。公民信訪原本更多的是一種利益表達的過程，原本談不上成為社會矛盾或社會問題，之所以成為嚴重的社會問題，是因為協(xié)調(diào)利益機制淤塞導(dǎo)致信訪問題的異化。羅伯特·達爾認為，民主國家的一個重要特征，就是政府不斷地對公民偏好做出響應(yīng)，公民在政治上被一視同仁……為了讓一個政府在一段時間里持續(xù)地對公民的偏好做出響應(yīng)，所有的成年公民都必須擁有以下充分的機會：明確闡述他們的偏好;通過個人和集體行動向其他公民和政府表明他們的偏好;使他們的偏好在政府行為中受到同等的重視，也就是說政府在考慮這些偏好時不因其偏好的內(nèi)容或偏好由誰提出而加以歧視。既要有上行的利益表達，又要有下行的需求回應(yīng)。例如，信訪工作中要化“上訪”為“上訪、下訪相結(jié)合”。逐步將信訪利益表達功能融入人大制并貫徹落實，作為國家與社會、政府與公民需求的有效連結(jié)方式才能真正建立起來。

三是調(diào)整權(quán)利救濟功能，讓信“訪”最終回歸到信“法”。長遠來看，改革中的信訪權(quán)利救濟功能作為特殊的行政救濟會被司法救濟所涵蓋，而最終融入日臻成熟的司法體系。具體來說，修訂與明確行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，應(yīng)逐漸將信訪的“訴”與“訪”分離，明確界定信訪體制與司法體制邊界;杜絕行政不作為、亂作為，防止對司法的不當干預(yù);樹立司法機關(guān)的公信與權(quán)威，獨立行使司法職權(quán)不受干擾，不斷深化司法權(quán)利救濟的正義推進功能。

三、結(jié)語

只有“人治的路完全堵死，法治局面才會真正出現(xiàn)”。徹底革除人治殘余，通過改革逐步實現(xiàn)信訪雙重功能的本位回歸，從而最終完成信訪制度與核心政制的有機融合。

注釋：

①也有學(xué)者將其定義為：“沖突化解功能”與“社會動員功能”，前者致力于化解民眾基于個人利益需求而產(chǎn)生的不滿和紛爭，以消除社會沖突隱患;后者則熱衷于圍繞國家工作部署去調(diào)動民眾對相關(guān)公共事務(wù)的參與，這兩種說法不同，但本質(zhì)是一致的。參考馮仕政《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》.載《社會學(xué)研究》，2012（4）：25.

②童之偉認為，核心政制包括憲法確認的掌握和運用公民基本權(quán)利、國家的職權(quán)和權(quán)限的各項原則。輔助政制特征為，要么憲法原則上確認了該項制度，要么公民基于某項基本權(quán)利和國家基于相應(yīng)的職責(zé)經(jīng)過長期互動已經(jīng)形成了某種制度性安排，但憲法和嚴格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認，如信訪體制。詳參考：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》載于《現(xiàn)代法學(xué)》2011（1）：4。

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