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    《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》若干建議

    2016-10-15 09:19黃亮亮
    中國市場 2016年34期
    關(guān)鍵詞:權(quán)利救濟(jì)

    黃亮亮

    [摘要]2015年6月,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)的公布,對推動我國環(huán)境稅收立法進(jìn)程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內(nèi)容來看,《征求意見稿》在貫徹“稅收法定”原則、維護(hù)納稅人的合法權(quán)益、保障稅制公平等方面仍然存在不足,這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以回應(yīng)。

    [關(guān)鍵詞]環(huán)保稅;權(quán)利救濟(jì);稅收法定

    [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.235

    1 《征求意見稿》的立法背景及主要內(nèi)容

    環(huán)境保護(hù)稅,系國家財政部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護(hù)部三部門共同起草制定的,是十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實稅收法定原則”后第一部稅法草案和擬開征的第一個新稅種[1]?!墩髑笠庖姼濉穼Νh(huán)境保護(hù)稅法的立法目的、計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收優(yōu)惠以及征收管理等方面作了大致規(guī)定,同時,以附表的形式對環(huán)境保護(hù)稅的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當(dāng)量值等技術(shù)性指標(biāo)予以明確。

    改革開放后,我國經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,環(huán)境問題亦開始顯現(xiàn),由此出現(xiàn)對排放污染的行為進(jìn)行法律規(guī)制的呼聲。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡稱《環(huán)保法》)施行,為了加強企業(yè)管理,實行文明生產(chǎn),立法者首次對超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的行為收取排污費。1982年國務(wù)院就《環(huán)保法》第十八條有關(guān)排污費條款制定了《征收排污費暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),《辦法》闡述了征收排污費的目的。2003年國務(wù)院制定的《排污費征收使用管理條例》(以下簡稱“《條例》”)施行,《條例》除了排污者應(yīng)當(dāng)依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法及環(huán)境噪聲污染防治法的相關(guān)規(guī)定,繳納相應(yīng)的排污費外。與此同時,我國稅收法律法規(guī)中散見的一些環(huán)保條款,如資源稅、消費稅、企業(yè)所得稅等方面都體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的要求。應(yīng)當(dāng)肯定,上述有關(guān)環(huán)保的排污費制度、稅收措施都曾在環(huán)境保護(hù)、污染遏制上發(fā)揮積極的作用。然而,隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,環(huán)境污染日益惡化,排污收費制度的弊端也相繼出現(xiàn),如繳納排污費即可超標(biāo)排放,既不符合社會公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求,又與環(huán)境影響評價制度“三同時”制度超標(biāo)排放即禁止或處罰的規(guī)定相抵觸。此外,散見的環(huán)保稅收條款并不能夠構(gòu)建成一個真正的環(huán)境保護(hù)稅收體系。因此,《征求意見稿》的出臺,一方面,可以有效地構(gòu)建起我國環(huán)境保護(hù)稅收體系,為環(huán)保工作的開展提供了良好的制度環(huán)境;另一方面,“以稅替費”在理論上有利于完善我國的稅收體系,更好地發(fā)揮稅收的作用。

    2 《征求意見稿》的不足及建議

    《征求意見稿》的主要內(nèi)容是建立在自1979年確立的排污費制度的基礎(chǔ)上,如前所述,排污費制度存在征收面偏窄、征收標(biāo)準(zhǔn)雜亂、征收力度不足、征收成本高等問題;加之十八屆三中全會、四中全會對費改稅工作方向的明確,因此,無論是從我國環(huán)境保護(hù)、污染治理方面,還是從“清費正稅”、改革環(huán)境稅費制度層面,《征求意見稿》的出臺都有積極意義。然而,要運用好環(huán)境保護(hù)稅這一稅收手段,發(fā)揮其真正保護(hù)環(huán)境的作用,促進(jìn)環(huán)境稅收體系的建立,《征求意見稿》還有需要進(jìn)一步研究與完善之處。本文先對環(huán)境保護(hù)稅的概念進(jìn)行探討,繼而分析《征求意見稿》各個稅制要素,最后探討稅收征管的合理性。

    2.1 環(huán)境保護(hù)稅的概念

    環(huán)境保護(hù)稅又稱環(huán)保稅,最初提出這一概念的是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古,他認(rèn)為,政府可以通過征稅或者補貼的方案來糾正市場失靈的外部性,這種方案也稱為“庇古稅”方案。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境問題日益突出,一些國家開始對“庇古稅”進(jìn)行實踐與運用。荷蘭作為第一個將庇古稅進(jìn)行立法并具體化的國家,其首先提出燃料稅、噪音稅、水污染稅。其后,在各個國家學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上,部分國家對環(huán)保稅的內(nèi)容進(jìn)行拓展,如法國提出森林砍伐稅、歐盟提出碳稅等。目前,學(xué)界針對環(huán)境保護(hù)稅的定義,主要是根據(jù)其內(nèi)容進(jìn)行劃分,包括三種學(xué)說:第一種是“狹義說”;第二種是“中性說”;第三種是“廣義說”。[2]其區(qū)別在于,“狹義說”的對象為“污染物排放稅”“環(huán)境服務(wù)稅”“污染產(chǎn)品稅”;“中性說”的對象除了上述稅種外,還包括“自然資源稅”“環(huán)境容量稅”;“廣義說”的對象則還包括“碳稅”在內(nèi)的所有以保護(hù)環(huán)境為目的而采取的各種環(huán)境稅收措施或征收的各種稅。筆者認(rèn)為,首先,環(huán)境污染問題具有負(fù)外部性,需要政府設(shè)置稅收或者補貼;其次,環(huán)境作為公共物品具有非競爭性與非排他性,對其保護(hù),如僅局限于對單一或者幾項污染物進(jìn)行治理,是無法真正解決環(huán)境污染的問題,因此,環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)為一切以保護(hù)環(huán)境為目的而采取的稅收措施。然而,《征求意見稿》第三條對應(yīng)稅污染物的范圍卻限大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲。從我國以課稅對象為依據(jù)對稅種來命名的立法路徑(如消費稅、資源稅)來看,我國環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)命名為“污染排放稅”更為合適。實際上,如果對照原來的排污費制度和《征求意見稿》的第二條來看,立法者似乎是在“清費正稅”,為排污費轉(zhuǎn)稅進(jìn)行立法,而非確立環(huán)境稅法體系規(guī)制。筆者認(rèn)為,《征求意見稿》不應(yīng)以環(huán)境保護(hù)稅之名行排污費之實。首先,因為兩者立法目的不同。《征求意見稿》第一條明確指出:“為保護(hù)好改善環(huán)境,促進(jìn)社會節(jié)能減排,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),制定本法”的立法目的,與《條例》“為了加強對排污費征收、使用的管理,制定本條例”的立法目的不同,因此有必要貫徹和體現(xiàn)《征求意見稿》的立法目的,擴大應(yīng)稅污染物的范圍;其次,環(huán)境保護(hù)稅收體系建設(shè)要求。目前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收條款散見在各個法律法規(guī)中,缺乏一個完整的環(huán)境保護(hù)稅收體系,而體系的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)在明確環(huán)境保稅的征收范圍的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

    2.2 稅制要素的分析

    《征求意見稿》按照總則、計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收優(yōu)惠、征收管理設(shè)計法律制度框架,突出環(huán)境保護(hù)稅的實體稅制要素,以下對《征求意見稿》的部分稅制要素進(jìn)行分析。

    2.2.1 稅額

    《征求意見稿》通過附表1:環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表和附表2:應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表的形式,清晰明了地對環(huán)境保護(hù)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明,這與排污費制度對排污費的收取標(biāo)準(zhǔn)只有原則性的規(guī)定而沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)不同。但是,《征求意見稿》第十條對“污染物排放濃度值高于國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,或者污染物排放量高于規(guī)定的排放總量指標(biāo)的,按照當(dāng)?shù)剡m用稅額標(biāo)準(zhǔn)的2倍計征”,對“污染物排放濃度值高于國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),同時污染物排放量高于規(guī)定的排放總量指標(biāo)的,按照當(dāng)?shù)剡m用稅額標(biāo)準(zhǔn)的3倍計征?!逼鋵ι鲜雠欧艖?yīng)稅大氣污染物和水污染物進(jìn)行加倍征收環(huán)境保護(hù)稅的做法,過于簡單粗暴。一方面,既沒有通過科學(xué)地論證,能夠證實其合理性和必要性;另一方面,環(huán)境保護(hù)稅具有所有稅收最基本的目的和功能,即籌集財政收入,同時,它又具有自己的特定目的和功能—保護(hù)環(huán)境。但任何一種稅種設(shè)置的本身絕不具有懲罰違法行為之功能[2]。綜上所述,筆者認(rèn)為,對污染物的征收的形式宜采用從量稅形式,不應(yīng)沿用排污費制度“以罰代管”的思路。

    2.2.2 稅收優(yōu)惠

    稅收優(yōu)惠具有政策導(dǎo)向性。《征求意見稿》第十一條對三種情形免征環(huán)境保護(hù)稅,然而條款存在不合理之處。第一,在實際生活中,小型的養(yǎng)殖相對規(guī)?;酿B(yǎng)殖,由于沒有先進(jìn)污染處理技術(shù)和設(shè)備的支撐,造成的污染更為嚴(yán)重。[3]第二,根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2015年中國機動車污染防治年報》顯示,機動車污染已成為我國空氣污染的重要來源,是造成灰霾、光化學(xué)煙霧污染的重要原因。[4]此外,第十二條規(guī)定賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府對滿足一定條件的納稅人決定在一定期限內(nèi)減半征收環(huán)境保護(hù)稅,該條款給予了被賦權(quán)主體相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán),卻缺乏對被賦權(quán)主體的具體約束,容易導(dǎo)致在實施過程中出現(xiàn)權(quán)力尋租、貪污腐敗等不利影響。綜上,筆者認(rèn)為,對第十一條的三種情形予以修改,使之更具有引導(dǎo)納稅人乃至社會積極在環(huán)境問題身體力行,例如,對已達(dá)標(biāo)排放的納稅人予以稅收免征,對缺乏資金或者技術(shù)的納稅人予以資金和政策支持。對第十二條,應(yīng)當(dāng)增加對被賦權(quán)主體的約束,對其權(quán)力之行使、行使期限、行使方式等進(jìn)行明確。如其僅可對納稅人在三個月內(nèi)減半征環(huán)境保護(hù)稅,且需向環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行備案。

    2.3 征收管理的理解

    此次《征求意見稿》的最大亮點是采取了“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式。然而,該征管模式需要進(jìn)行細(xì)化。首先,應(yīng)當(dāng)承認(rèn),環(huán)境監(jiān)測具有專業(yè)性,由環(huán)境保護(hù)部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)具有合理性,但是規(guī)定中要求環(huán)境保護(hù)部門提供真實可信的排放數(shù)據(jù),對環(huán)保部門的檢測能力、監(jiān)管的精度提出具體要求,缺乏對其法律責(zé)任的承擔(dān),在第二十六條僅就其部門及工作人員違反《征求意見稿》而造成重大損失的行為進(jìn)行處罰。其次,《征求意見稿》對納稅人的救濟(jì)不足。具體表現(xiàn)有兩點:第一,當(dāng)其對環(huán)境保護(hù)主管部門的審核意見有異議時,究竟是向其提出還是稅務(wù)部門提出?第二,當(dāng)納稅人在納稅行為完成后,發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部門提供的數(shù)據(jù)有誤,此時應(yīng)當(dāng)向誰需求行政復(fù)議?事實上,這些問題的提出,源于《征求意見稿》在劃分環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)主管部門職權(quán)時沒有進(jìn)行細(xì)化。綜上,筆者認(rèn)為,急需明確環(huán)境保護(hù)部門在我國環(huán)境保護(hù)稅收體系中的法律地位,使之在協(xié)同稅務(wù)主管部門的稅收工作中發(fā)揮其獨有的專業(yè)性,更好地保護(hù)行政相對人的權(quán)利。

    3 結(jié) 論

    我國環(huán)境保護(hù)稅收體系的建立勢在必行。《征求意見稿》的出臺意義重大,也存在著一些問題,諸如環(huán)境保護(hù)稅的定義、稅制要素、征收管理,特別是對納稅人權(quán)益的保護(hù)等仍需要進(jìn)行討論細(xì)化。唯此,方能實現(xiàn)保護(hù)和改善環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的立法宗旨。

    參考文獻(xiàn):

    [1]施正文,葉莉娜.《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》若干重要立法問題探討[J].環(huán)境保護(hù),2015(16).

    [2]李慧玲.環(huán)境稅立法若干問題研究——兼評《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(意見征求稿)》[J].時代法學(xué),2015(6).

    [3]宋麗穎,王琰.完善我國環(huán)境保護(hù)稅法的思考[J].稅務(wù)研究,2015(9).

    [4]環(huán)境保護(hù)部.發(fā)布《2015年中國機動車污染防治年報》_[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/19/content_5034150.htm,2016-6-1日訪問.

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