關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的思考

劉敏 王宏斌 程文

摘要：實(shí)施公共預(yù)算績效管理，是中共中央、國務(wù)院中發(fā)[2018]34號(hào)文件明確構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局的具體要求。如何推進(jìn)公共預(yù)算績效管理，實(shí)施公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)，這是目前各級(jí)財(cái)政部門和第三方機(jī)構(gòu)都在研究、探討、實(shí)踐的一個(gè)重要課題。為此，文章就公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行闡述，以便為各地推進(jìn)實(shí)施公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：公共預(yù)算;績效;評(píng)價(jià)

為切實(shí)加強(qiáng)公共預(yù)算績效管理，促進(jìn)公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)，提高公共預(yù)算資金使用效益，提升公共預(yù)算管理水平，現(xiàn)就如何開展公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行闡述，供各地實(shí)踐時(shí)參考借鑒。

一、評(píng)價(jià)目的

通過公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)，一方面，要促進(jìn)地方政府和財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算收入管理，堅(jiān)持財(cái)政收入預(yù)算與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，促進(jìn)政府財(cái)稅部門積極穩(wěn)妥、實(shí)事求是、講求質(zhì)量地組織預(yù)算制定，嚴(yán)禁脫離實(shí)際制定增長目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁收取超額稅費(fèi)、虛收空轉(zhuǎn);促進(jìn)政府財(cái)政部門加強(qiáng)債務(wù)管理，嚴(yán)禁超出限額舉借政府債務(wù)。另一方面，要促進(jìn)地方政府和財(cái)政部門加強(qiáng)公共預(yù)算支出管理，堅(jiān)持有保有壓、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、突出重點(diǎn)的原則，著力支持國家、地方重點(diǎn)領(lǐng)域改革和重大發(fā)展戰(zhàn)略，提高保障和改善民生水平，確保財(cái)政資源高效配置，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

二、評(píng)價(jià)范圍

按照財(cái)政部門委托評(píng)價(jià)的要求，對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。其評(píng)價(jià)范圍主要包括對(duì)公共預(yù)算資金安排、使用、管理及其績效情況的評(píng)價(jià)。這里的公共預(yù)算不是指某一級(jí)政府機(jī)關(guān)單位的部門預(yù)算，而是指某一級(jí)政府的大財(cái)政預(yù)算。

三、評(píng)價(jià)內(nèi)容及評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)內(nèi)容重點(diǎn)應(yīng)對(duì)公共預(yù)算編制（投入）、執(zhí)行（過程）、績效（產(chǎn)出和效果）等情況的評(píng)價(jià)。根據(jù)這一內(nèi)容要求，從財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政預(yù)算績效等三個(gè)方面進(jìn)行細(xì)分量化和共性評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定，其中：一級(jí)指標(biāo)3個(gè)，二級(jí)指標(biāo)23個(gè)，三級(jí)指標(biāo)61個(gè)。評(píng)價(jià)得分采用百分制。

財(cái)政預(yù)算編制（投入20分）

1. 地方財(cái)政預(yù)算編制內(nèi)容的合法性（10分）：（1）收入預(yù)算編制的合法性（3分）;（2）支出預(yù)算編制的合法性（4分）;（3）預(yù)算收支結(jié)果的平衡性（1分）;（4）預(yù)算收支編制的完整性（1分）;（5）預(yù)算收支編制的精準(zhǔn)性（1分）。

2. 地方財(cái)政預(yù)算編制程序的合規(guī)性（1分）：（6）編制程序的合規(guī)性指標(biāo)（1分）。

3. 地方財(cái)政預(yù)算編制方法的科學(xué)性（4分）：（7）依據(jù)的充分性指標(biāo)（1分）;（8）方法的先進(jìn)性指標(biāo)（1分）;（9）原則的合理性指標(biāo)（1分）;（10）編制預(yù)算的績效性指標(biāo)（1分）;

4. 地方財(cái)政預(yù)算財(cái)力與地方政府職能的匹配性（2分）：（11）地方政府財(cái)權(quán)與地方政府事權(quán)匹配率指標(biāo)（2分）。

5. 地方財(cái)政供養(yǎng)人員的合理性（1分）：（12）地方財(cái)政供養(yǎng)人員控制率指標(biāo)（1分）。

6. 地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性（2分）：（13）債務(wù)率指標(biāo)（1分）;（14）償債率指標(biāo)（0.5分）;（15）逾期債務(wù)率指標(biāo)（0.5分）。

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行（過程40分）

7. 地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的合法性（14分）：（16）收入預(yù)算執(zhí)行的合法性指標(biāo)（7分）;（17）支出預(yù)算執(zhí)行的合法性指標(biāo)（7分）。

8. 地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析的時(shí)效性（1分）：（18）分析的效率性指標(biāo)（0.5分）;（19）分析的績效性指標(biāo)（0.5分）。

9. 地方財(cái)政預(yù)算調(diào)整的合法性（0.5分）：（20）調(diào)整程序的規(guī)范性指標(biāo)（0.5分）。

10. 地方財(cái)政決算編制的規(guī)范性（1.5分）：（21）編制決算方法的可行性指標(biāo)（0.5分）;（22）編制決算的合規(guī)性指標(biāo)（1分）。

11. 地方財(cái)政收支結(jié)果的真實(shí)性（1.5分）：（23）財(cái)政平衡的真實(shí)性指標(biāo)（1.5分）。

12. 地方財(cái)力分布的合理性（5分）：（24）地方財(cái)力增長的可持續(xù)性指標(biāo)（2分）;（25）地方財(cái)力分布結(jié)構(gòu)的合理性指標(biāo)（3分）。

13. 地方財(cái)政預(yù)決算公開（1.5分）：（26）預(yù)算的公開性指標(biāo)（1分）;（27）決算審計(jì)結(jié)果的公開性指標(biāo)（0.5分）。

14. 地方政府性基金預(yù)算管理（1.5分）：（28）征收依據(jù)的適用性指標(biāo)（0.5分）;（29）基金使用的合規(guī)性指標(biāo)（0.5分）;（30）基金收支的平衡性指標(biāo)（0.5分）。

15. 地方社?；痤A(yù)算管理（4分）：（31）政策執(zhí)行的到位性指標(biāo)（1分）;（32）基金管理的規(guī)范性指標(biāo)（1分）;（33）基金收支的平衡性指標(biāo)（1分）;（34）基金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)（1分）。

16. 地方國有資本經(jīng)營預(yù)算管理（1分）：（35）經(jīng)營收入實(shí)現(xiàn)比率指標(biāo)（0.5分）;（36）經(jīng)營支出實(shí)現(xiàn)比率指標(biāo)（0.5分）。

17. 地方政府采購管理（1分）：（37）采購預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)（0.5分）;（38）采購節(jié)約率指標(biāo)（0.5分）。

18. 地方財(cái)政預(yù)算資金管理（3.5分）：（39）一般公共財(cái)政年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)率指標(biāo)（0.5分）;（40）一般公共財(cái)政年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)變動(dòng)率指標(biāo)（0.5分）;（41）地方總預(yù)算暫存暫付率指標(biāo)（0.5分）;（42）預(yù)算資金運(yùn)行的安全性指標(biāo)（2分）。

19. 地方財(cái)政改革管理績效（4分）：（43）財(cái)政收入管理改革績效（1分）;（44）財(cái)政支出管理改革績效（1分）;（45）地方財(cái)政體制改革績效（1分）;（46）地方財(cái)政制度創(chuàng)新績效（1分）。

財(cái)政預(yù)算績效（效果40分）

20. 預(yù)算經(jīng)濟(jì)效益（16分）

（47）地方財(cái)政總收入占GDP的比重指標(biāo)（3分）;（48）稅收收入的占比指標(biāo)（3分）;（49）稅收收入占比的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（50）非稅收入的占比指標(biāo)（2分）;（51）非稅收入占比的變動(dòng)率指標(biāo)（2分）;（52）財(cái)政支出乘數(shù)指標(biāo)（3分）。

21. 預(yù)算社會(huì)效益（15分）：（53）地方城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（54）地方農(nóng)村居民人均純收入的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（55）地方人均受教育年限的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（56）地方人均期望壽命的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（57）地方城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）。

22. 預(yù)算生態(tài)效益（7分）（58）地方空氣質(zhì)量的變動(dòng)率指標(biāo)（2分）;（59）地方人均公共綠地面積的變動(dòng)率指標(biāo)（3分）;（60）地方萬元GDP能耗的變動(dòng)率指標(biāo)（2分）。

23. 公共預(yù)算社會(huì)公眾滿意度（2分）：（61）公共預(yù)算滿意率指標(biāo)（2分）。

四、評(píng)價(jià)原則

1. 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范的原則。公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序，按照科學(xué)可行的要求，采用定性與定量分析相結(jié)合的方法。

2. 堅(jiān)持公正公開的原則。公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)必須符合客觀、真實(shí)、公正的要求，堅(jiān)持依法公開并接受各方監(jiān)督。

3. 堅(jiān)持績效相關(guān)的原則。公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)總體應(yīng)圍繞公共預(yù)算及其產(chǎn)出績效進(jìn)行，做到評(píng)價(jià)結(jié)果能夠清晰地反映公共預(yù)算和產(chǎn)出績效之間的緊密對(duì)應(yīng)關(guān)系。

五、評(píng)價(jià)方法

公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法總體采用詢問查證法、因素分析法、實(shí)地踏看、問卷調(diào)查、比較法、訪談座談法、成本效益分析法、專家評(píng)議法等。

六、評(píng)價(jià)依據(jù)

1. 《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章;涉及被評(píng)地區(qū)財(cái)政部門與公共預(yù)算相關(guān)的專項(xiàng)法規(guī)制度辦法等。

2.? 被評(píng)地區(qū)相關(guān)年度統(tǒng)計(jì)資料、被評(píng)地區(qū)相關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及執(zhí)行結(jié)果情況資料。

3. 被評(píng)地區(qū)財(cái)政年度預(yù)算、決算相關(guān)資料，包括預(yù)算編制意見、草案、正式預(yù)算和決算，向政府、人大專題報(bào)送的有關(guān)預(yù)算、決算報(bào)告，預(yù)算執(zhí)行分析、總預(yù)算、部門單位預(yù)算相關(guān)會(huì)計(jì)核算報(bào)表資料等。

4. 被評(píng)地區(qū)財(cái)政預(yù)算管理改革相關(guān)文件、制度、辦法。

5. 與公共預(yù)算有關(guān)的專項(xiàng)檢查結(jié)果。包括審計(jì)部門、財(cái)政部門組織開展的公共預(yù)算、決算審計(jì)報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)檢查結(jié)果資料。

6. 項(xiàng)目組績效評(píng)價(jià)指標(biāo)考核表評(píng)分所要求提供的各項(xiàng)評(píng)價(jià)文件資料等。

七、評(píng)價(jià)程序

公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作一般按照以下程序進(jìn)行：

1. 根據(jù)委托財(cái)政部門要求，確定公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)象，明確項(xiàng)目具體要求。

2. 按照規(guī)定時(shí)間，及時(shí)搞好公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)前調(diào)查，根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目的具體績效目標(biāo)，設(shè)計(jì)公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)有關(guān)表格，并與被評(píng)單位對(duì)接聯(lián)系，收集項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)工作資料。

3. 下發(fā)公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)通知，并要求被地區(qū)政府財(cái)政部門做好自評(píng)工作，搞好有關(guān)表格填報(bào)及自評(píng)報(bào)告撰寫工作。

4. 成立公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)組，確定績效評(píng)價(jià)工作人員;明確工作范圍和職責(zé)，召開評(píng)價(jià)小組成員會(huì)議，提出對(duì)公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)的要求，明確項(xiàng)目評(píng)價(jià)的總體時(shí)間和人員分工安排。

5. 認(rèn)真研究制訂公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作方案。重點(diǎn)明確公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法和依據(jù)、評(píng)價(jià)步驟和人員分工及評(píng)價(jià)紀(jì)律工作要求等。

6. 實(shí)施公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)，到被評(píng)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核調(diào)查，及時(shí)、完整、真實(shí)地收集公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)相關(guān)資料，并對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行審查核實(shí)，做好評(píng)價(jià)得分初評(píng)取證底稿;評(píng)價(jià)組對(duì)各項(xiàng)初評(píng)底稿及資料進(jìn)行整理、匯總，進(jìn)行綜合分析并形成公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)分項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)得分結(jié)論。

8. 根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施結(jié)果情況，撰寫公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)報(bào)告，在征求被評(píng)單位意見基礎(chǔ)上，提交正式公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)報(bào)告;同時(shí)，搞好公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目檔案整理歸檔工作。

八、評(píng)價(jià)結(jié)果

公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果采取評(píng)分與評(píng)級(jí)相結(jié)合的形式。根據(jù)得分情況將評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為四個(gè)等級(jí)：90分（含）～100分為“優(yōu)”;70分（含）～89分為“良”;60分（含）～69分為“一般”，60分以下為“不合格”。項(xiàng)目組可根據(jù)公共預(yù)算績效指標(biāo)表所確定的指標(biāo)分值，逐項(xiàng)進(jìn)行審核打分，得出評(píng)價(jià)結(jié)果，并在公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)報(bào)告中予以列示。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央，國務(wù)院.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見（中發(fā)[2018]34號(hào)）[Z].2019-09-30.

[2]財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的通知（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）[Z].2013-05-03.

（作者單位：江蘇天元會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司）