“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑探索

【摘 要】 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的目的在于通過盤活農(nóng)村中閑置的宅基地，激發(fā)宅基地的經(jīng)濟(jì)效益，使宅基地能夠更加靈活的流轉(zhuǎn)，以此增加農(nóng)民的收入。但是在宅基地流轉(zhuǎn)改革過程中卻存在諸多問題，例如，宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)不健全、宅基地有償退出政策難以落實(shí)、村莊發(fā)展規(guī)劃混亂，為了促進(jìn)宅基地的順利流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)從打破現(xiàn)有法律規(guī)定對使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制、保障失地農(nóng)民利益和根據(jù)不同類型的村莊科學(xué)規(guī)劃等多個方面著手，為農(nóng)民提供更多保障。

【關(guān)鍵詞】 “三權(quán)分置” 農(nóng)村宅基地 流轉(zhuǎn)路徑

宅基地制度是我國農(nóng)村地區(qū)特有的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度，對于保障農(nóng)村居民有所居、促進(jìn)社會和諧發(fā)揮著重要的功能。進(jìn)入21世紀(jì)以后，城鎮(zhèn)化步伐繼續(xù)加快，農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距加大，于是農(nóng)村人口向城市大量涌入，城鎮(zhèn)常住人口率提高不可逆轉(zhuǎn)，大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)中落戶扎根，農(nóng)村的宅基地和農(nóng)房長期閑置，“人-宅”分離現(xiàn)象嚴(yán)重，有些人口流失嚴(yán)重的村子甚至變成了“空心村”，農(nóng)村中最寶貴的土地資源被大大浪費(fèi)。原本是農(nóng)村地區(qū)的“穩(wěn)定器”的宅基地，如今對農(nóng)民的保障功能越來越弱，多數(shù)農(nóng)民也希望能轉(zhuǎn)換宅基地的性質(zhì)，放寬宅基地的流轉(zhuǎn)以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價值。

1農(nóng)村宅基地從“二權(quán)分立”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變

1963年中共中央印發(fā)的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中，首次提出宅基地使用權(quán)和所有權(quán)的概念，并且規(guī)定了宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民，農(nóng)民可長久使用，地上的房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有，自此形成了“一房兩地，房地分離，申請取得，長期使用”的模式。1995年《擔(dān)保法》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)不可以辦理抵押，因?yàn)檎厣系姆课莺偷責(zé)o法分離，禁止宅基地使用權(quán)抵押也就意味著地上房屋也不能抵押。盡管農(nóng)民可以在自家宅基地上建造房屋，但是住房財產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)格限制，僅僅只有占有和使用權(quán)，沒有自由買賣和辦理抵押的權(quán)利。

2018年國務(wù)院發(fā)布了“中央一號”文件，明確提出要“完善關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置的模式，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”。[1]自從該政策提出就引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，作為農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，宅基地“三權(quán)分置”破除了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙，剝離了成員身份屬性，允許宅基地使用權(quán)在本集體以外的主體流轉(zhuǎn)，釋放了宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)地科學(xué)管理、規(guī)范土地交易市場、增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入有重要作用。[2]部分地區(qū)積極響應(yīng)“三權(quán)分置”的政策，通過出租、轉(zhuǎn)讓的方式放活宅基地使用權(quán)，并在實(shí)踐中取得了成效，但是也應(yīng)注意到，中央提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，但是這只是為改革方向提供了大的方向，既沒有明確界定其政策內(nèi)涵，也沒有從法理層面加以闡釋，因此，現(xiàn)今的“三權(quán)分置”還存在較多問題。

2“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)尚不健全

宅基地設(shè)立之初是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，但是隨著工業(yè)化的進(jìn)程，一方面，越來越多的農(nóng)民向城市搬遷，他們對宅基地的功能要求除了居住權(quán)外，更希望能實(shí)現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性權(quán)利，為他們進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、在城市中安家提供經(jīng)濟(jì)保障;另一方面，如今城鄉(xiāng)交流加強(qiáng)，各類人才，技術(shù)，資金也加快向農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)匯集，一部分城市人因?yàn)檗r(nóng)村有更好的環(huán)境，對到城市周邊農(nóng)村買房的需求旺盛。這些要素都對加快轉(zhuǎn)換宅基地用途、拓展宅基地功能，具有重要的推動作用。而現(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定比較保守，雖然不再禁止農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，但是出于農(nóng)民隨意流轉(zhuǎn)可能會使其流離失所的考慮，把流轉(zhuǎn)的范圍嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。因?yàn)檫@一限制，農(nóng)村地區(qū)雖然人走了房屋卻閑置下來，大量宅基地也就閑置甚至被廢棄。

2.2宅基地有償退出政策難以落實(shí)

為了解決農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重的問題，2015年國家制定了鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的政策，先把個人閑置的宅基地退還給集體，再由集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再分配。然而，實(shí)際操作過程中政策落實(shí)的并不到位。首先，缺乏宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。如果政府給出的補(bǔ)償合理，多數(shù)農(nóng)民還是愿意退出的，如今的情況是，補(bǔ)償價值并不能很好彌補(bǔ)因騰退宅基地需要花費(fèi)的金錢;其次，缺乏專門供宅基地流轉(zhuǎn)或者供雙方之間交易的平臺，退出價格難以衡量是否公平。宅基地退出的過程涉及多個群體的利益，農(nóng)民在退出的過程處于相對弱勢的一方，消息不對稱且缺乏專業(yè)的知識，基層政府如果采用強(qiáng)制的方法迫使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的利益很有可能受損;最后，農(nóng)民自身退出的意愿不高，農(nóng)村是基于血緣關(guān)系和土地建立起來的小圈子，即便受到現(xiàn)代觀念的沖擊，安土重遷的觀念依然扎根于許多農(nóng)民的心中，再加上，目前在農(nóng)村中生活的大部分是中老年人，他們已經(jīng)在農(nóng)村中生活了大半輩子，早已習(xí)慣了農(nóng)村的安寧的生活不愿意換新環(huán)境。

2.3宅基地規(guī)劃混亂阻礙改革的進(jìn)程

近些年來國家提倡“鄉(xiāng)村振興”，在此背景下，農(nóng)村土地開發(fā)日新月異，農(nóng)民居住環(huán)境也大大改變了。但是因?yàn)槲覈鶈T遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜多樣，在鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中存在許多問題，這也阻礙了宅基地改革的展開。我國鄉(xiāng)村建設(shè)中宅基地審批管理不嚴(yán)格，基層一些管理部門存在缺位現(xiàn)象，絕大多數(shù)農(nóng)村的宅基地建房缺乏合理規(guī)劃，農(nóng)村中農(nóng)民宅基地占地面積超標(biāo)、村莊無序擴(kuò)張、“一戶多宅”現(xiàn)象多發(fā)，住宅分散，違規(guī)建設(shè)相當(dāng)普遍，難以形成規(guī)模性開發(fā)[3];一些地區(qū)的村莊積極響應(yīng)國家的號召，利用閑置的宅基地發(fā)展農(nóng)家樂、民宿和鄉(xiāng)村旅游，初衷是好的，但是卻不完全符合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r，對于地理位置偏僻并且缺乏吸引人的人文風(fēng)光的鄉(xiāng)村，亟待尋求更適宜的發(fā)展路徑。

3“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑

3.1打破法律法規(guī)對宅基地流轉(zhuǎn)的限制

《土地管理法》中對宅基地取得條件有嚴(yán)格的限制，買賣雙方只能是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，買方也必須是首次申請宅基地。當(dāng)農(nóng)村人口去城市安頓好工作后，大多有置換房產(chǎn)的想法，這些農(nóng)民如果缺乏資金，會選擇把農(nóng)村的房子賣掉以湊足資金。但是，符合取得條件、有意愿并且有購買能力的人卻極少，所以，一部分農(nóng)民會私下將宅基地流轉(zhuǎn)給本集體已經(jīng)有宅基地的人或者本集體以外的人，這種不合法的交易無疑給宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范帶來了隱患。我國絕對禁止的是農(nóng)民的絕對處分權(quán)，即把自己的宅基地永久地出賣給集體以外的人，因?yàn)檫@是背離農(nóng)村宅基地居住保障性和公共利益性的，但是可以賦予宅基地相對處分權(quán)，比如出租、抵押、質(zhì)押等不會改變宅基地公共利益屬性的權(quán)能，既可以將宅基地資源充分利用起來，也能夠增加農(nóng)民收入。因此，有必要在《土地管理法》中增加不會改變宅基地性質(zhì)的“相對處分權(quán)”的條款，賦予宅基地使用權(quán)完整的“占有、使用、收益”的權(quán)能，消除“同地不同權(quán)”的歧視性規(guī)定。[4]

3.2保障有償退出宅基地農(nóng)民的利益

宅基地流轉(zhuǎn)后對農(nóng)民來說存在一定的風(fēng)險，即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)出去以后，既沒有得到流轉(zhuǎn)宅基地應(yīng)給的補(bǔ)償，也失去了居住的地方，很多農(nóng)戶對于本就是無償取得的宅基地寧愿閑著，也不愿主動流轉(zhuǎn)，因此，就需要通過有效的制度消除農(nóng)民的顧慮，才能提高宅基地流轉(zhuǎn)的可能性。需要明確的是，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的底線是土地所有權(quán)仍然歸集體，并且充分農(nóng)民意愿，保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)。

具體來說，退出主體應(yīng)是一戶多宅的和已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民。一戶多宅的，因?yàn)橐呀?jīng)有足夠居住的地方，對于超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，應(yīng)當(dāng)在做好確權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵其有償退出，對于有些村莊存在的一戶宅基地多種用途的，可以考慮區(qū)分經(jīng)營用地和住宅用地分開登記發(fā)證。已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，保留宅基地對其意義不大，因此應(yīng)當(dāng)鼓勵退出，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r出臺享受與城鎮(zhèn)居民相同的社保、就業(yè)政策，解決他們的就業(yè)、養(yǎng)老問題，并且可以允許這部分農(nóng)民購買經(jīng)濟(jì)適用房，來解決他們后顧之憂。就退出模式來說也應(yīng)更靈活。對于只有少部分退出的村子，可以把宅基地流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)村戶籍的宅基地成員，但是成員資格不應(yīng)再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以將范圍擴(kuò)大到本縣、市的區(qū)域;對于退出需求高的村子，可以在政府主導(dǎo)下興建村民安置公寓、貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞郊型七M(jìn);對于整個村子退出的，可以考慮進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，退出的宅基地由集體統(tǒng)一規(guī)劃，在征得集體村民同意后，通過招商引資將宅基地交予社會第三方經(jīng)營管理，經(jīng)營所得按照約定比例分配給退出的農(nóng)戶，推動宅基地的規(guī)?；?jīng)營，讓閑置的宅基地流動起來。[5]

3.3科學(xué)規(guī)劃不同類型宅基地的流轉(zhuǎn)

我國幅員遼闊，不同類型的村莊，在自然資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等方面存在較大的差異。近郊農(nóng)村地理位置優(yōu)越，受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，農(nóng)民私下將房屋租賃出去的現(xiàn)象較普遍，宅基地流轉(zhuǎn)市場活躍。遠(yuǎn)郊農(nóng)村離城市較遠(yuǎn)，自然風(fēng)光好，因而隨著鄉(xiāng)村旅游的興起，農(nóng)戶出租宅基地開辦農(nóng)家樂的現(xiàn)象普遍，可見，不同類型的村莊具備的優(yōu)劣也不同，在宅基地流轉(zhuǎn)改革過程中也應(yīng)根據(jù)不同村莊類型和流轉(zhuǎn)需求制定不同的計劃。

在近郊和風(fēng)景優(yōu)美的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合經(jīng)營等方式發(fā)展民俗旅游，鼓勵農(nóng)民以多種形式進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，充分利用宅基地，發(fā)揮其財產(chǎn)價值。而在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村，因?yàn)榫嚯x城鎮(zhèn)遠(yuǎn)，受城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)影響小，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，宅基地只是滿足農(nóng)民日常居住即可，流轉(zhuǎn)的需求少，缺乏宅基地流轉(zhuǎn)的市場，所以這類農(nóng)村多是以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、整村搬遷、異地安置的方式進(jìn)行的，政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，因?yàn)槭钦鲗?dǎo)的，就更需要尊重農(nóng)戶的意愿和訴求，聽取農(nóng)民的意見，切不可強(qiáng)制流轉(zhuǎn);還有一些交通不便的農(nóng)村和山區(qū)農(nóng)村，也可以借鑒遠(yuǎn)郊純農(nóng)村的方式調(diào)整宅基地的使用權(quán)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

4結(jié)語

當(dāng)前因?yàn)檎匦再|(zhì)的約束，閑置宅基地的財產(chǎn)性難以實(shí)現(xiàn)。宅基地“三權(quán)分置”立足于產(chǎn)權(quán)制度改革，希望能借此盤活閑置宅基地。在“三權(quán)分置”制度探索過程中，尋求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價值的具體路徑，意味著要從完善相關(guān)制度、規(guī)范交易市場等方面著手促進(jìn)宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，這既符合宅基地制度的設(shè)立初衷，又能夠推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

【注 釋】

[1] 許經(jīng)勇：《深化宅基地改革 保障農(nóng)戶用益物權(quán)》，《北方經(jīng)濟(jì)》，2018年第12期，第14頁。

[2] 楊書萍：《“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2020年第1期，第99頁。

[3] 張勇：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究》，《中州學(xué)刊》，2019年第6期，第40頁。

[4] 丁國民，龍圣錦：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置”的障礙與破解》，《 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第1期，第49頁。

[5] 趙保海，張會萍：《淺談農(nóng)村宅基地有償退出的途徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2019年第10期，第98頁。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 許經(jīng)勇.深化宅基地改革 保障農(nóng)戶用益物權(quán)[J].北方經(jīng)濟(jì)，2018（12）：14.

[2] 楊書萍.“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020（1）：99.

[3] 張勇.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究[J].中州學(xué)刊，2019（6）：40.

[4] 丁國民，龍圣錦.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的障礙與破解[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（1），49.

[5] 趙保海，張會萍.淺談農(nóng)村宅基地有償退出的途徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019（10）：98.

作者簡介：李丹陽（1994—），女，天津武清人，在讀碩士研究生。研究方向：法律史。