城市房屋拆遷中政府與社會組織間的有效合作研究

冉赟

【摘 要】 本研究選取近年來中國較為熱議的拆遷話題，以著名的曹家巷拆遷為例，試圖探索拆遷視角下，政府與社會組織是如何實現(xiàn)有效合作，從而促進拆遷改造的順利推進。文章在對曹家巷拆遷大致介紹的基礎上，深入分析政府與“自改委”在曹家巷拆遷改造過程中的角色定位與角色分工，雙方各司其職、優(yōu)勢互補，主動協(xié)商、努力化解拆遷矛盾，是曹家巷拆遷改造得以在短時間內(nèi)成功的重要秘訣。

【關鍵詞】 曹家巷拆遷 政府 社會組織 角色 矛盾

一、曹家巷拆遷

坐落于成都市金牛區(qū)的曹家巷，曾因一場拆遷而遠近聞名。2012年，為改變北部城區(qū)形象差、交通亂、面貌舊的問題，成都市最大的民生工程——北改（北部城區(qū)老舊城市形態(tài)和生產(chǎn)力布局改造）工程啟動，自此，曹家巷拆遷作為北改的重點項目被提上日程。但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，曹家巷片區(qū)產(chǎn)權(quán)形態(tài)復雜、居民訴求多元，導致拆遷安置遭遇重重困難。針對這種情況，成都市委、市政府提出“政府主導、群眾主體”的新思路，“改不改”由群眾說了算，“怎么改”由群眾和政府共同商量。意識到自己在改造工程中主體性地位的曹家巷居民，在征求區(qū)域內(nèi)所有住戶意愿后，遂決定成立“居民自治改造委員會”（簡稱自改委），“自改委”成員由曹家巷全體居民公開投票選舉產(chǎn)生，代表居民全程參與改造工作。得益于這一臨時性社會組織的出現(xiàn)，“十年改不動”的曹家巷在2013年7月實現(xiàn)將近100%的簽約比例，拆遷項目正式啟動。

一直以來，居民對待拆遷的態(tài)度不同、訴求不一都是拆遷最大的難題所在，曹家巷拆遷中，片區(qū)內(nèi)居民的態(tài)度也呈現(xiàn)出明顯的三極分化。一類是十分熱情支持拆遷的居民，這部分居民多半是常年居住在曹家巷內(nèi)，對現(xiàn)有的居住和生活條件感到極端的不滿，渴望借助這次拆遷改造實現(xiàn)生產(chǎn)生活狀況的改善，至于如何安置，他們提出的要求也多是基于正常生活的需要，不會向政府索要過多的利益;一類是支持拆遷卻反應冷淡的居民，這部分居民從內(nèi)心來講是支持拆遷的，他們也能意識到拆遷是自己脫離棚戶區(qū)、住進商品房的最好時機，但是出于對個人私利的追求，他們往往會采取拖延或者故意拒絕簽約的方式來借機向政府提出更多的要求;還有一類是頑強抵抗拆遷的居民，這種類型的居民一般是在外已經(jīng)購房居住、曹家巷的房屋只是用來出租，拆遷改造并不會從根本上給他們的生活水平帶來改變，比起拆遷獲得的補償，他們更加愿意定期收取穩(wěn)定的租金。

2012年初，得知拆遷消息的曹家巷居民匯集一堂，談論著絕大部分居民期待已久的事情——拆遷，在不知是誰提議了拆遷拆的是大家的房子、所有決策應該由居民共同參與之后，居民們當即推選出臨時代表，讓其代表居民與政府協(xié)商關于居民自治的事宜;彼時，成都市委、市政府提出北改工程要處理好政府主導與群眾主體的關系，于是，在征求曹家巷區(qū)域內(nèi)住戶意愿的基礎上，同意曹家巷居民成立自治改造委員會，以區(qū)別于傳統(tǒng)拆遷改造模式的自治改造新模式來推動曹家巷的拆遷改造。2012年3月5日，在成都市、金牛區(qū)兩級政府的指導下，由全體居民公開投票選舉的13名“自改委”成員誕生，標志著社會組織“自改委”的正式成立。

二、曹家巷拆遷中政府與社會組織的角色定位

1、政府的角色定位

棚戶區(qū)改造作為成都市“北改”民生工程的項目之一，曹家巷拆遷在性質(zhì)上自然屬于公益性拆遷。以往、公益性房屋拆遷多采取政府包攬一切的模式，政府在其中占據(jù)著絕對的主體地位。然而在曹家巷拆遷中，成都市委、市政府擯棄“為民做主”的工作風格，創(chuàng)新提出變政府主體為政府主導的思想，將“決定拆不拆”的權(quán)力賦予群眾，將拆遷涉及的多項事務交于“自改委”，自身則負責引領整個拆遷進程、引導群眾自主參與改造，這使得曹家巷拆遷成為公益性拆遷中一個特殊的存在，介入其中的政府也實現(xiàn)了從傳統(tǒng)公益性拆遷模式中“實施者”的角色向“引導者、服務者”的角色轉(zhuǎn)換。

與某一群眾自發(fā)的房屋處置行為不同，曹家巷拆遷立足于成都市整體規(guī)劃的需要、關系著片區(qū)人民的生產(chǎn)生活，牽涉面廣、涉及群眾多、各方利益復雜，如若任由群眾意愿或者完全依賴第三方拆遷部門進行拆遷規(guī)劃方案的制定，那極有可能導致拆遷的混亂無序，也影響社會的穩(wěn)定和諧。鑒于此，作為國家行政機關的政府，一方面由于自身職責所在、另一方面由于擁有獨特的公權(quán)力資源，自然，在拆遷工程中就牢牢掌握著拆遷“規(guī)劃者”的身份。

對于商業(yè)性拆遷而言，監(jiān)管市場主體的行為本就是政府的職能范疇，政府在其中監(jiān)督者的地位毋庸置疑，相反，對于一般的公益性拆遷而言，政府作為拆遷主體，通常伴隨著監(jiān)督者的形象削弱，被監(jiān)督者的形象強化。但是，曹家巷拆遷有別于以往政府——群眾二元主體的公益性拆遷常態(tài)，“自改委”的出現(xiàn)造就了這場拆遷中的多元主體，而多元主體的存在就必然意味著各主體間的相互監(jiān)督，有了監(jiān)督對象的政府也就必須同時扮演“被監(jiān)督者”與“監(jiān)督者”的雙重角色。

2、社會組織的角色定位

曹家巷“自改委”是在政府提出群眾主體的背景下，由片區(qū)居民選舉產(chǎn)生的臨時性社會組織，性質(zhì)上它既是拆遷主體、又是群眾代表，作為拆遷主體，它理應自覺承擔拆遷過程中的諸多事項、推動拆遷的順利進行;作為群眾代表，它應該秉承對群眾負責、為群眾服務的態(tài)度，替群眾想實際、謀實利、辦實事。所以，“自改委”必須在拆遷中將自己定位為“行動者”的角色，而不只是作為群眾主體的象征，無所作為的等待著拆遷結(jié)束。

社會組織產(chǎn)生于社會之中，民間性和社會性的優(yōu)勢決定了它在化解社會矛盾方面的積極作用。而城市房屋拆遷之所以一直以來被認為是城市管理的難題，就在于各種拆遷矛盾的存在，這些矛盾一旦未能得到有效的協(xié)調(diào)，便極易出現(xiàn)意外引發(fā)社會沖突。曹家巷拆遷中，“自改委”介于政府與群眾的“中間地帶”，政府與群眾之間的矛盾、群眾與群眾之間的矛盾，都需要這一社會組織的協(xié)調(diào)。

城市房屋拆遷中，基層政府迫于績效的壓力，難免會產(chǎn)生追逐利益的動機，抑或使用機會主義策略、手段確保拆遷任務的順利實現(xiàn)。群眾的監(jiān)督雖然可以在一定程度上對政府的行為產(chǎn)生制約，但是其隨意性強、缺乏系統(tǒng)性和長期性的弊端導致監(jiān)督并不能起到實質(zhì)性的效用，這時候，就需要一個有力的“監(jiān)督者”來約束政府的不合法不合理行為。曹家巷拆遷中以組織形態(tài)存在的“自改委”，相比于零散的群眾，監(jiān)督面更廣、監(jiān)督性更高。

三、曹家巷拆遷中政府與社會組織的有效合作

1、政府與“自改委”各司其職、優(yōu)勢互補

政府與“自改委”作為曹家巷拆遷的兩個執(zhí)行主體，兩者掌握的資源不同、解決拆遷各事項的能力有異，因此，在面臨拆遷過程中的具體事務時，雙方必須在明確自身角色定位的基礎上，堅持“誰適合誰做、誰效率高誰做”的原則。

政府作為此次棚戶區(qū)改造的發(fā)起人和曹家巷拆遷的最終責任人，理應為拆遷工程提供各方面的保障、為拆遷的順利推進鋪平道路。金牛區(qū)政府在本次拆遷中充分發(fā)揮主導作用，在拆遷準備時期便與華西集團協(xié)商成立了自治改造指揮協(xié)調(diào)服務部、負責拆遷工作的總體指揮和調(diào)度;并勸服華西集團與政府各出資500萬元，成立專門負責曹家巷拆遷的北鑫房屋投資公司，初步實現(xiàn)了拆遷工程組織和技術(shù)上的保障。

曹家巷拆遷改造既是一項民生工程，拆遷安置政策就要盡可能的保障群眾利益，政府作為公共利益的代表，承擔片區(qū)內(nèi)的拆遷規(guī)劃設計、制定科學合理的拆遷安置方案是它的職責。曹家巷拆遷中，金牛區(qū)政府針對曹家巷居民現(xiàn)有房屋過窄、過舊的現(xiàn)實狀況、綜合考慮多方因素，提出了原地返遷和貨幣終結(jié)兩種安置方案，后又為滿足民眾的多元訴求，做出了政策調(diào)整，在原方案的基礎上增加了異地安置的新形式。并且，政府對三種安置方案的具體標準以及如何實施，都做了明確的規(guī)劃和安排，居民可以根據(jù)自己的需要，權(quán)衡三種方案的利弊，做出自由選擇。

房屋拆遷必須以產(chǎn)權(quán)確認為前提。曹家巷片區(qū)內(nèi)，存在單位公房、出租房、自建房等多種房屋產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而且由于區(qū)域內(nèi)部分房屋歷史悠久，房屋的所有者幾經(jīng)變更，僅僅依靠政府的房屋產(chǎn)權(quán)登記記錄，并不能從根本上解決產(chǎn)權(quán)確認的問題。這時候，就需要實施逐一的入戶調(diào)查、對每間房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬進行明確。但是政府一方面沒有充足的人力資源，另一方面對區(qū)域內(nèi)的住戶也不夠了解，而“自改委”的成員全是生于此、長于此，與居民相互熟悉、知根知底，再加上是由群眾選舉產(chǎn)生，威望高、群眾基礎扎實，在承擔摸底排查這一任務上具有政府無可比擬的優(yōu)勢。所以，在進行拆遷的籌備之時，“自改委”就挨家挨戶上門訪問，收集、記錄居民的基本信息，判斷房屋的所有權(quán)，在較短時間內(nèi)完成了區(qū)域內(nèi)所有房屋的產(chǎn)權(quán)確認工作。

群眾不清楚政策、對政策有所誤解是城市房屋拆遷的一大阻力，與此相對應，涉及拆遷相關政策的宣傳也就成為了拆遷改造過程中的重要環(huán)節(jié)。理論上來說，政府作為曹家巷拆遷政策的制定者，是對政策了解程度最高的群體，由其進行政策宣傳應該比社會組織具有更強的專業(yè)性。但是，從實踐來看，政府并不是最適合宣傳拆遷政策的群體，一是因為政府沒有足夠的時間和精力對群眾進行政策的詳細講解;二是因為政府作為拆遷的主導者，民眾對其的政策宣傳難免具有抵抗和戒備心理。“自改委”則不同，它的組成人員多是轄區(qū)內(nèi)退休的老人，閑散時間較多、民眾對其的信任度較高，因此，“自改委”的成員們經(jīng)常利用業(yè)余時間對居民進行面對面的政策宣傳，解答居民的疑惑，促進居民對于政策的理解與支持。

在傳統(tǒng)的拆遷模式中，由于缺少對政府行為進行監(jiān)督和制約的組織，難免會出現(xiàn)政府損害人民群眾利益的情況。曹家巷的“自改委”在本次拆遷中便時刻保持著對拆遷改造相關部門進行監(jiān)督的狀態(tài)，積極參與政府的拆遷規(guī)劃、返遷安置會議，在監(jiān)督的同時也適時提出自己對政策的意見和建議。最典型的是在政府和群眾為返遷安置房屋面積產(chǎn)生爭議的時候，“自改委”成員創(chuàng)新性的提出了對于想要大面積房屋的居民，在超出成都市征收房屋補償標準的面積之外，按照新房的評估價出資購買置換的建議，這為政府處理房屋置換問題提供了一個新思路。

2、“自改委”助力政府協(xié)調(diào)拆遷矛盾、維護社區(qū)穩(wěn)定

城市房屋拆遷中，常見的矛盾類型有兩種，一種是政府與群眾的矛盾、即拆遷人與被拆遷人的矛盾，這類矛盾本質(zhì)上是政府制定的統(tǒng)一拆遷安置補償標準與群眾的多元利益訴求之間的矛盾，引起矛盾的原因通常有：一、在暫且不考慮民眾訴求是否合理的情況下，拆遷涉及到的群眾基數(shù)大、數(shù)量多，每個群眾內(nèi)心都有自己的“算盤”，都企圖讓政策往最能讓自己獲利的方向靠攏，零散且多樣的訴求使得政府無法兼顧，只能在經(jīng)過綜合權(quán)衡、多方思量之后制定符合大多數(shù)群眾意愿的政策，而在拆遷政策完成、公布的時候，部分群眾又會將自己獲得的利益與別人的利益進行橫向比較，一旦發(fā)現(xiàn)自己的獲利比別人少，就會認為政府不公平，從而引起雙方的矛盾沖突;二、民眾的訴求是合理的、是出于維護正常生產(chǎn)生活的需要、且在政府的能力范圍之內(nèi)，政府卻未滿足的時候，民眾會為爭取自身的合法權(quán)益向政府權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)，兩者的沖突就在所難免;三、部分民眾想借拆遷謀取巨額的私利，不顧及實際情況，提出超越政府常規(guī)能力界限的過分訴求，政府無力滿足，民眾就會主動采取博弈策略與政府進行周旋，雙方劍拔弩張、不甘示弱，極易引發(fā)矛盾、導致沖突的發(fā)生;四、政府的政策不能準確傳達給群眾、群眾的訴求不能及時反映給政府，政府與民眾之間的溝通機制不健全、溝通渠道不暢通也是促使雙方產(chǎn)生矛盾的重要原因。還有一種是支持拆遷的群眾與抵抗拆遷的群眾之間的矛盾，這種類型的矛盾一般發(fā)生在對拆遷簽約比例有要求的拆遷情境中，只要雙方不采取過激行為，矛盾一般不易激化，但是容易令群眾相互之間產(chǎn)生嫌隙，不利于社區(qū)的穩(wěn)定和諧。

曹家巷拆遷中，政府與群眾之間的矛盾、群眾與群眾之間的矛盾，無疑都是存在的，但是由于“自改委”的努力協(xié)調(diào)，加上政府本身也充分考慮到群眾的利益，這場拆遷中的矛盾在還未凸顯的時候就得到了有效的化解。結(jié)合以上提到的矛盾發(fā)生原因，“自改委”在協(xié)調(diào)拆遷過程中政府與群眾間的矛盾時，主要做了如下工作：

①整合群眾利益訴求、做集體利益的“代言人”

曹家巷的“自改委”一經(jīng)成立，就積極開展入戶工作，并通過休閑游、壩壩會等多種方式近距離調(diào)查民意、傾聽民聲、收集住戶們的利益訴求，與此同時，“自改委”的成員本身就是拆遷片區(qū)的居民，他們清楚的知道自己想要通過這場拆遷得到什么，也大致了解自己的鄰居們對這次拆遷有著怎樣的期待，在經(jīng)過一輪又一輪的摸底工作之后，“自改委”對片區(qū)內(nèi)群眾的利益訴求進行了整理，拋棄其中過分、無理的部分、保留合法、合理的部分，并將分散、無序的個體訴求整合折中為群體的利益表達。比如，在起初的拆遷安置方案中，只有原地返遷和貨幣終結(jié)兩種形式，有的群眾認為選擇原地返遷意味著在等待返遷的時候，要承擔高額的租房費用，選擇貨幣終結(jié)又由于房屋太小而獲得的補償不多，于是，“自改委”進行了住戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)三分之一左右的群眾都有異地安置的意愿，便將這部分群眾的訴求統(tǒng)一起來，一并報與拆遷指揮部，并參加政府商討拆遷安置方案的會議，在其中代替居民表達相關訴求。由于這不是個別群眾的要求，而是部分群眾的集體意愿，所以金牛區(qū)政府也在原有的安置方案里添加了異地安置的形式，預防了群眾因?qū)Π仓眯问降牟粷M而與政府產(chǎn)生沖突的風險。