國家監(jiān)察權的法教義學闡釋

彭超

摘 要：在我國權力體系中，監(jiān)察權是一個新的權力類型。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，監(jiān)察委員會在憲法定位上是國家機構，是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，其組織形式是黨政合設;監(jiān)察機關由本級權力機關產(chǎn)生，對其負責并受其監(jiān)督，同時接受同級黨委的領導和監(jiān)督;監(jiān)察機關之間在行使職權上遵循民主集中、分工合作的原則，監(jiān)察機關與司法機關、執(zhí)法部門的關系遵循互相配合、互相制約的原則。監(jiān)察權的基本構造呈復合型，即監(jiān)督權、調(diào)查權與處置權“三權”一體，執(zhí)紀權與執(zhí)法權“兩權”融合，教育權與懲戒權“兩權”交融;監(jiān)察權的基本屬性表現(xiàn)為政治性與法律性相統(tǒng)一、懲戒性與預防性相統(tǒng)一、創(chuàng)制性與執(zhí)行性相統(tǒng)一，作用范圍覆蓋所有公職人員行使公權力的全過程;在作用方式上，監(jiān)察權依法獨立運行、遵循民主集中制的原則、堅持權責統(tǒng)一。

關鍵詞：國家監(jiān)察權;法教義學;法律解釋

中圖分類號：D921文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0066-05

根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，是行使國家監(jiān)察職能的專責機關。在規(guī)范意義上，監(jiān)察權是與立法權、行政權、審判權、檢察權相并列的第5類權力，有其自身特色。法教義學以尊重現(xiàn)行制定法的權威為基礎，從法律規(guī)范出發(fā)描述現(xiàn)行制定法并進行“概念—體系”解構，在此基礎上總結(jié)和提煉制定法的教義，以發(fā)展法律并解決法律實施中的疑難問題。①采用法教義學方法，分析我國《憲法》《監(jiān)察法》《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中關于監(jiān)察權的法律規(guī)范，闡釋監(jiān)察權的行使主體、內(nèi)容屬性、作用方式等，展現(xiàn)監(jiān)察權在法規(guī)范意義上的全貌，有助于體系化地理解監(jiān)察權，促進監(jiān)察權順利運行。

一、監(jiān)察權行使主體及相關法律關系

1.監(jiān)察委員會的憲法定位

（1）監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)。我國《憲法》在“國家機構”一章專設“監(jiān)察委員會”一節(jié)，可見在憲法定位上，監(jiān)察委員會屬于國家機構。根據(jù)我國《憲法》的有關規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，由本級權力機關產(chǎn)生。從法教義學視角看，《憲法》明確規(guī)定監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，意味著監(jiān)察委員會具有國家性，其要義有三方面。其一，在實證法意義上，監(jiān)察權屬于國家，而不屬于任何個人、社會組織、地方。從權力屬性看，監(jiān)察權具有非社會性、非地方性。其二，監(jiān)察權的效力源于憲法，是黨的意志、國家意志和人民意志的集中體現(xiàn)，憲法法律保障監(jiān)察委員會依法獨立行使職權。其三，地方各級監(jiān)察委員會依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。地方各級監(jiān)察委員會應當嚴格依法履職，確保國家意志得以實現(xiàn)。

（2）監(jiān)察委員會的職能定位。我國《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關。該規(guī)定的要義有三方面：其一，監(jiān)察委員會在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置、發(fā)揮保障作用;其二，監(jiān)察機關集中統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權;其三，與專門機關、專職機關的含義相比，專責機關在強調(diào)“?！保磳ｉT、專職、專業(yè)）的同時突出強調(diào)“責”（即責任、職責），表明監(jiān)察機關行使監(jiān)察權不僅是一項權力，更重要的是職責和使命擔當。②

（3）監(jiān)察委員會的組織形式。根據(jù)黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的部署，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公。黨政合設合署，旨在推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效。③黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，二者合署辦公，能夠?qū)崿F(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，形成黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的強大監(jiān)督合力。同時，合署辦公體制對于黨紀與國法的銜接、黨政關系的優(yōu)化以及中國特色權力監(jiān)督體系的合理化，都具有重要意義。④

2.監(jiān)察機關之間的法律關系

從監(jiān)察權的內(nèi)在組織體系看，監(jiān)察機關之間的關系具有民主集中、分工合作的特點，表現(xiàn)在三個方面。其一，上下級之間的領導與被領導關系。根據(jù)我國《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，監(jiān)察機關實行“中央領導地方、上級領導下級”的垂直領導體制。這種體制能夠保證全國監(jiān)察機關的“三個統(tǒng)一”，即集中統(tǒng)一領導、統(tǒng)一工作步調(diào)、統(tǒng)一依法履職;有利于上級監(jiān)察機關加強對下級監(jiān)察機關依法履職的監(jiān)督和支持，并幫助下級監(jiān)察機關排除各種干擾和阻力。其二，上級對下級監(jiān)察事項的管轄關系。上下級監(jiān)察機關之間的領導與被領導關系決定了上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察機關監(jiān)察事項有充分的管轄權，具體表現(xiàn)為上級監(jiān)察機關依據(jù)干部管理權限“下管一級”，對下級監(jiān)察機關監(jiān)察事項提級管轄、指定管轄。⑤其三，平行機關之間對監(jiān)察事項的管轄關系。平行機關之間的監(jiān)察事項管轄權配置表現(xiàn)在兩個方面：一是地域管轄，這是確定監(jiān)察事項管轄的一般原則，即以監(jiān)察對象（公職人員）所在行政區(qū)域為標準確定管轄權歸屬;二是管轄權爭議的解決，當兩個或兩個以上的監(jiān)察機關都認為自己對某一監(jiān)察事項有或無管轄權時，經(jīng)平等協(xié)商仍不能解決的，應當報請共同的上級監(jiān)察機關確定管轄權歸屬。

3.監(jiān)察機關與其他機關的法律關系

為充分有效地發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的功能，監(jiān)察機關必須堅持黨的領導，監(jiān)察制度要與人大制度、司法執(zhí)法制度相銜接。這就需要從法教義學立場對相關法律規(guī)范進行體系化闡釋，厘清監(jiān)察機關與黨委、人大及其常委會、司法機關、執(zhí)法部門的法律關系。

（1）監(jiān)察機關與黨委的關系。我國《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察工作堅持黨的領導，這為黨領導監(jiān)察工作夯實了法律基礎。黨的領導是全面領導，內(nèi)嵌著監(jiān)督之義。各級監(jiān)察委員會應當在同級黨委的領導下開展工作并接受監(jiān)督，各級黨委對監(jiān)察委員會的領導和監(jiān)督在監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公體制中得到體現(xiàn)。在合署辦公體制中，對監(jiān)察委員會第一位的也是最有效的監(jiān)督是黨委監(jiān)督。⑥

（2）監(jiān)察機關與人大及其常委會的關系。監(jiān)察機關由本級人大產(chǎn)生，對其負責并受其監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，權力機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督蘊含三方面要義。其一，從憲法地位來看，權力機關高于監(jiān)察機關。在我國，全國人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力，行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權的配置都必須遵循這一前提。其二，從權力淵源看，監(jiān)察機關由權力機關產(chǎn)生，對權力機關負責，并向同級人大常委會作專項工作報告。其三，從監(jiān)督關系看，監(jiān)察機關受權力機關監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察機關的方式包括：選舉、罷免監(jiān)察委員會主任;任免監(jiān)察委員會副主任、委員;聽取和審議專項工作報告，組織執(zhí)法檢查;提出詢問和質(zhì)詢。同時，根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。

（3）監(jiān)察機關與司法機關、執(zhí)法部門的關系。我國《憲法》《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關辦理職務違法犯罪案件應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約，《監(jiān)察法》并將此作為一項基本原則貫穿監(jiān)察權運行全過程。這一原則的要義有三方面：其一，權力分工是配合和制約的前提。憲法對權力的列舉也是對權力行使的限制。⑦我國憲法法律確定了監(jiān)察權、檢察權、審判權和執(zhí)法權的職責界限，既保障各項職權的法定專屬性，又使其在法律范圍內(nèi)各自發(fā)揮功能并相互配合、相互制約，實現(xiàn)法治反腐的目的。其二，互相配合是工作程序上的銜接。各機關在工作程序上彼此尊重、互相配合，共同服從憲法和法律;同時，配合是為了追求程序效率，各機關在依法履職的基礎上互相支持，使國家反腐敗工作高效開展。其三，互相制約是權力運行的重心。為防止實踐中檢察機關、審判機關不加判斷地直接以監(jiān)察調(diào)查結(jié)論為辦案依據(jù)，需要強調(diào)互相制約是彼此雙向制約，“每一機關都對其他機關形成一定制約，同時它也成為其他機關制約的對象”⑧。

二、監(jiān)察權的內(nèi)容及基本屬性和作用范圍

監(jiān)察權的內(nèi)容與基本屬性是其內(nèi)核。采用法教義學方法進行闡釋，這一內(nèi)核可描述為基本構造的復合型、基本屬性的多元性。與此相對應，監(jiān)察權的作用范圍具有包容性。

1.監(jiān)察權的基本構造

（1）監(jiān)督權、調(diào)查權與處置權“三權”一體。根據(jù)我國《監(jiān)察法》的有關規(guī)定，監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，有權采取包括留置在內(nèi)的12項調(diào)查措施，并有權依法作出政務處分決定、進行問責、移送檢察機關審查起訴。這就將監(jiān)督權、調(diào)查權和處置權有效統(tǒng)合起來，有利于監(jiān)察權順暢運行。

（2）執(zhí)紀權與執(zhí)法權“兩權”融合。根據(jù)我國《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的有關規(guī)定及黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，監(jiān)察執(zhí)法權與黨內(nèi)執(zhí)紀權具有融合性。一是在組織形式上，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公決定了執(zhí)紀權和執(zhí)法權融合于同一組織載體。二是在職責承擔上，監(jiān)察委員會的職責是監(jiān)督調(diào)查處置，黨的紀律檢查委員會的職責是監(jiān)督執(zhí)紀問責，二者具有相融性、銜接性。三是在工作原則上，黨的紀律處分工作堅持“懲前毖后、治病救人”的原則，國家監(jiān)察工作堅持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”的原則，二者具有高度的一致性。執(zhí)紀權與執(zhí)法權“兩權”融合、一體運行，能夠?qū)Ⅻh內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一起來，形成紀法合力。

（3）教育權與懲戒權“兩權”交融。我國《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》都強調(diào)加強教育，實行懲戒與教育相結(jié)合。教育既是懲戒的前置程序，又伴隨整個懲戒過程。黨紀處分和監(jiān)察處置都是對處分（處置）對象的懲戒，懲戒的前提是調(diào)查清楚違紀違法犯罪事實。國家監(jiān)察調(diào)查和黨內(nèi)執(zhí)紀調(diào)查不僅要依據(jù)我國《監(jiān)察法》等法律法規(guī)和黨章黨規(guī)收集證據(jù)、查明事實，還要深入剖析被調(diào)查人的思想根源，用黨章黨規(guī)黨紀對被調(diào)查人進行理想信念和思想政治教育。這既是“懲戒與教育相結(jié)合”原則的要求，也體現(xiàn)了教育權與懲戒權“兩權”交融。

2.監(jiān)察權的基本屬性

（1）政治性與法律性相統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，不是行政機關、司法機關。⑨監(jiān)察委員會作為政治機關，政治屬性是其第一屬性、根本屬性。⑩同時，監(jiān)察委員會是憲法上的國家機構。為保證監(jiān)察權對所有行使公權力的人員具有一體遵循的制度效力，有必要將其納入法律權力體系，以國家法律保障和規(guī)范其運行，使政治監(jiān)督與法律監(jiān)督有機結(jié)合。因此，“旨在實現(xiàn)反腐敗目標的監(jiān)察權，既有政治權力的性質(zhì)，也有法律權力的特征，是具有中國特色的監(jiān)察權”B11。

（2）懲戒性與預防性相統(tǒng)一。監(jiān)察處置和黨紀處分都旨在通過懲戒進行教育，達到預防違紀違法犯罪的目的。我國《監(jiān)察法》強調(diào)，監(jiān)察工作要“加強法治教育和道德教育，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”，這明確了國家監(jiān)察工作和反腐敗工作的最終指向。B12《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》明確規(guī)定，黨紀處分要“加強教育、管理和監(jiān)督，把紀律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸”，并規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，其中“常態(tài)”“大多數(shù)”情形是教育批評、防微杜漸式的治病救人，側(cè)重于預防;予以黨紀重處分的情形是“少數(shù)”;對嚴重違紀、涉嫌違法者進行立案審查的情形是“極少數(shù)”?！八姆N形態(tài)”是監(jiān)察機關的工作模式，呈現(xiàn)出教育預防為主、懲治處分為輔的格局。

（3）創(chuàng)制性與執(zhí)行性相統(tǒng)一?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確了國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權。據(jù)此，就能夠形成包括監(jiān)察領域的基本法律（《監(jiān)察法》）、配套法律（政務處分法、監(jiān)察官法等）和監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)的系統(tǒng)完備、科學有效的監(jiān)察法律規(guī)范體系，為監(jiān)察權運行提供充足的法律制度供給和保障。監(jiān)察機關作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，執(zhí)行監(jiān)察法律法規(guī)是其基本職責。國家監(jiān)察權集合了監(jiān)察法規(guī)制定權和執(zhí)行權，這是保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機關職責的現(xiàn)實需要。

3.監(jiān)察權的作用范圍

我國《監(jiān)察法》的立法目的之一是實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，這意味著監(jiān)察權的作用范圍極具包容性。其一，覆蓋所有公職人員。我國《監(jiān)察法》第3條、第15條分別以概括式規(guī)定、列舉式規(guī)定明確了監(jiān)察對象是“所有行使公權力的公職人員”，并明確了公職人員的主要類型。實踐中，準確劃定監(jiān)察對象的范圍是有效開展監(jiān)察工作的前提條件。認定監(jiān)察對象的標準之一是公職身份，所有履行公職的人員都在監(jiān)察工作覆蓋范圍之內(nèi)，皆需接受監(jiān)察。其二，覆蓋所有類型的公權力。我國《監(jiān)察法》第15條列舉了公職人員所屬機關，這些機關都擁有一定的公權力。從公權力的類型看，國家監(jiān)察覆蓋全部公權力，包括立法權、行政權、監(jiān)察權、檢察權、審判權;從行使公權力的主體看，國家監(jiān)察覆蓋所有行使公權力的國家機關，包括人大和“一府兩院”。其三，覆蓋整個履職過程。國家監(jiān)察覆蓋公權力運行的整個過程。公權力運行的過程，即公職人員行使公權力、履行職責的過程?！肮珯嘈袨椤笔钦J定監(jiān)察對象的另一標準，監(jiān)察全覆蓋就是要形成對“公權行為”事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。