流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法：現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策選擇

李冰強(qiáng)

摘 要：流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區(qū)域，流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)是以水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)。流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)的復(fù)雜性決定了其并非單一主體能夠完成，而需要包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的多元主體共同努力。流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)法的環(huán)境法屬性決定了其不應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，而應(yīng)在尊重生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)責(zé)任，激勵(lì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立多元化的投融資保障制度。

關(guān)鍵詞：流域立法;生態(tài)修復(fù);生態(tài)保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）05-0061-05

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要科學(xué)立法、民主立法，發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)推動(dòng)作用。在此背景下，各地紛紛將立法作為推進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的主要手段。目前，我國(guó)對(duì)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)并沒(méi)有專門(mén)的法律，相關(guān)法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》等。另外，國(guó)務(wù)院針對(duì)特定流域的生態(tài)保護(hù)和污染防治出臺(tái)了《太湖流域管理?xiàng)l例》《淮河流域水污染防治暫行條例》等行政法規(guī);地方層面的流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法較多，如《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《忻州市滹沱河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《運(yùn)城市涑水河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。上述立法對(duì)于推動(dòng)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作發(fā)揮了較大作用，但在立法目的、責(zé)任主體、修復(fù)手段、保障措施等方面還存在諸多問(wèn)題，理論界對(duì)相關(guān)問(wèn)題還存在諸多爭(zhēng)議。因此，闡明流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的基本內(nèi)涵，分析各參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對(duì)于強(qiáng)化流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法的科學(xué)性，依法推進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)具有重要意義。

一、流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的界定

1.流域與行政區(qū)域的異同

流域是以分水嶺為界限，由分水線包圍形成的一個(gè)由河流、湖泊、海洋等水系構(gòu)成的集水區(qū)域以及該水系覆蓋的陸地區(qū)域。流域是一種典型的自然地理區(qū)域。以河流流域?yàn)槔摿饔虬ê恿鞲闪骷捌渲Я鲄R水面積內(nèi)的水域和陸域。每個(gè)流域都有其特性，在形狀、面積、高度、方向、河網(wǎng)密度等方面各不相同。雖然流域和行政區(qū)域都是包含一定國(guó)土面積的特定區(qū)域，但二者在很多方面存在極大差異。流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區(qū)域，流域內(nèi)各生態(tài)環(huán)境要素在水的作用下形成相互聯(lián)系、相互依存的有機(jī)體。流域內(nèi)林、草等自然資源覆蓋率的高低與水資源供給量的增減之間有極大的相關(guān)性，流域水資源的豐裕程度也對(duì)林、草等自然資源的賦存產(chǎn)生重要影響。流域內(nèi)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)之間的關(guān)系也非常密切：水資源總量增加有利于水環(huán)境好轉(zhuǎn);水環(huán)境好轉(zhuǎn)對(duì)水生態(tài)恢復(fù)和水功能發(fā)揮具有促進(jìn)作用。以流域?yàn)榛締卧淖匀坏乩韰^(qū)域強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境要素的統(tǒng)一性、整體性，這是流域與基于人為因素形成的行政區(qū)域的最大區(qū)別。

2.流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的基本內(nèi)容

流域生態(tài)修復(fù)，是指在遵循自然規(guī)律的前提下，利用流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)、自我組織和自我恢復(fù)能力并輔以物理、化學(xué)、生物等方面的技術(shù)手段和措施，對(duì)遭受破壞的流域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)與重建，恢復(fù)其原有的結(jié)構(gòu)和功能。流域生態(tài)保護(hù)，是指采取各種手段和措施保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，維持流域生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。進(jìn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法，必須明確流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的內(nèi)容。盡管從概念上講，流域是一個(gè)以水為核心的生態(tài)環(huán)境單元，從而流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)應(yīng)當(dāng)圍繞水資源保護(hù)、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)展開(kāi)，但流域生態(tài)環(huán)境的整體性決定了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的整體性，要求人們重視流域內(nèi)自然資源和環(huán)境要素之間的有機(jī)聯(lián)系，用系統(tǒng)思維應(yīng)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)應(yīng)當(dāng)以水生態(tài)修復(fù)與保護(hù)為核心進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一布局，合理統(tǒng)籌資源利用、環(huán)境保護(hù)、污染防治、生態(tài)修復(fù)等事務(wù)。

具體而言，流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)涉及上下游、左右岸的不同行政區(qū)域，不僅要考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)，而且要考慮森林、草原、土壤、動(dòng)植物等生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)。在水資源保護(hù)方面，要嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)納污限制三條紅線，在整個(gè)流域內(nèi)合理配置水資源，嚴(yán)格控制用水總量和用水強(qiáng)度，全面提高用水效率，對(duì)流域內(nèi)水源涵養(yǎng)和保護(hù)起重要作用的林地和草地實(shí)施特別保護(hù)。在水環(huán)境治理方面，要確定流域內(nèi)各個(gè)水功能區(qū)的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，加強(qiáng)河湖水環(huán)境綜合整治，加大黑臭水體治理力度，保障飲用水水源安全。在水污染防治方面，要統(tǒng)籌水上及岸上的污染治理，加強(qiáng)入水排污的管控，治理工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、船舶港口污染等涉水污染。在水生態(tài)修復(fù)方面，要在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復(fù)河湖水系的自然連通，不斷改善流域內(nèi)野生動(dòng)植物生存環(huán)境和棲息繁衍場(chǎng)所，采取有效措施對(duì)野生動(dòng)植物種群及其棲息地進(jìn)行監(jiān)測(cè)并對(duì)種群瀕危的野生動(dòng)植物的棲息環(huán)境予以恢復(fù)。

二、現(xiàn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法存在的問(wèn)題

1.立法“碎片化”

受行政區(qū)劃和管理體制制約，現(xiàn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法的“碎片化”問(wèn)題比較突出。一是現(xiàn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法一般屬于地方性立法，其效力范圍限于與立法主體的層級(jí)相對(duì)應(yīng)的行政區(qū)域，而流域在邊界范圍上與該行政區(qū)域往往不完全一致，由此導(dǎo)致原本需要統(tǒng)籌安排的流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)被以行政區(qū)域?yàn)閱卧藶楦盍选６亲鳛榈胤叫粤⒎ǖ牧饔蛏鷳B(tài)修復(fù)與保護(hù)法的文本起草和制度設(shè)計(jì)在多數(shù)情況下是由水利部門(mén)牽頭的，由此出現(xiàn)該法對(duì)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)的安排通常只考慮或者主要考慮涉水事務(wù)，對(duì)與水生態(tài)保護(hù)不直接相關(guān)或者關(guān)系不明顯，但從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角度考慮應(yīng)當(dāng)予以重視的事務(wù)不予關(guān)注或者較少考慮。從行政區(qū)域和部門(mén)視角出發(fā)進(jìn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法，是一種區(qū)塊分割、事務(wù)分立、功能分化的“碎片化”立法模式，不可能取得理想的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。

2.合理選擇事務(wù)主體

由于流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)具有較強(qiáng)的公共性和公益性，所以對(duì)流域內(nèi)的地方政府而言，無(wú)論是基于政府設(shè)置的目的，還是根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定，抑或是滿足社會(huì)公眾對(duì)政府的期待，其在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)中都是重要的責(zé)任主體。對(duì)流域內(nèi)的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體而言，其作為自然資源和生態(tài)環(huán)境的主要利用者及潛在的污染者、破壞者，依據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》確立的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，應(yīng)當(dāng)是流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的主要責(zé)任主體。對(duì)于在流域內(nèi)生產(chǎn)生活的公民而言，由于流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)的開(kāi)展在結(jié)果上具有較強(qiáng)的正外部性，根據(jù)受益者付費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阍?，因流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)活動(dòng)而獲益的公民應(yīng)當(dāng)為此類(lèi)活動(dòng)付費(fèi)或者給予相應(yīng)的補(bǔ)償。流域內(nèi)公民在一定程度上也是流域生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者，將其作為流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的責(zé)任主體符合權(quán)責(zé)一致的法律原則。

需要注意的是，雖然流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)是流域內(nèi)所有主體的共同責(zé)任，但共同責(zé)任并不意味著責(zé)任平等、內(nèi)容相同，而只是在法律上表明流域內(nèi)的每個(gè)主體都應(yīng)基于自己的角色定位以及對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的影響而履行相應(yīng)的義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)問(wèn)題上泛泛地談共同責(zé)任、人人有責(zé)，實(shí)際結(jié)果可能是法不責(zé)眾、人人無(wú)責(zé)。因此，在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)責(zé)任主體的選擇上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，即流域內(nèi)所有主體都承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)不同主體承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)容和程度有所區(qū)別。具體而言，流域內(nèi)的地方政府有不可替代的責(zé)任，發(fā)展和改革、自然資源、住建、水利、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、公安、文化和旅游、教育等部門(mén)之間以及流域內(nèi)不同行政區(qū)域的地方政府之間應(yīng)當(dāng)就流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)事務(wù)展開(kāi)合作。流域內(nèi)的企事業(yè)單位尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞的企業(yè)是流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的主要責(zé)任主體，要通過(guò)制度設(shè)計(jì)將企業(yè)生態(tài)修復(fù)與保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。社會(huì)公眾在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)中有積極作用，相關(guān)立法要激發(fā)社會(huì)公眾參與流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.理性設(shè)計(jì)事務(wù)手段和措施

選擇什么樣的手段和措施進(jìn)行流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，不僅受制于科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，還在很大程度上受制于作為修復(fù)與保護(hù)對(duì)象的流域生態(tài)系統(tǒng)的特性。流域是一個(gè)以水為核心的大生態(tài)系統(tǒng)，其中包含水域、森林、草原等生態(tài)子系統(tǒng)，它們之間通過(guò)物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞形成流域生態(tài)功能單元。每一個(gè)流域生態(tài)功能單元都包含諸多生態(tài)環(huán)境要素和生物種群結(jié)構(gòu)，生物類(lèi)型越多、數(shù)量越大、種群結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及抵御外界干擾的能力就越強(qiáng)。從生態(tài)學(xué)上講，生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)的能力，外界對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的介入和干擾只要在一定范圍內(nèi)，不超出生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)的能力極限——生態(tài)閾值，就不會(huì)使生態(tài)系統(tǒng)失去平衡和穩(wěn)定。如果外界的介入和干擾超出生態(tài)閾值，就會(huì)損害生態(tài)系統(tǒng)且使其難以自我修復(fù)甚至永遠(yuǎn)恢復(fù)不到原來(lái)的狀態(tài)。此時(shí)就需要采取人工措施進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，這種生態(tài)修復(fù)實(shí)際上是生態(tài)重建。在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)中，首先要尊重和發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，在流域生態(tài)損害十分嚴(yán)重的情況下再考慮生態(tài)重建。

需要注意的是，采取人工措施進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與對(duì)文物古跡的修復(fù)不同，后者想方設(shè)法恢復(fù)文物古跡原有的樣態(tài)，前者則重視生態(tài)系統(tǒng)的功能恢復(fù)。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的人工修復(fù)既不是完全復(fù)原生態(tài)系統(tǒng)被破壞之前的樣態(tài)，也不是打造一個(gè)新的生態(tài)系統(tǒng)，而是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。以河流生態(tài)重建為例，建造河道護(hù)坡工程要采用透水性材料，避免河床被渠道化;要保護(hù)沿河的瀕危、珍稀野生動(dòng)植物棲息地，防止外來(lái)物種入侵?？傊?，采取措施恢復(fù)受污染河流的生態(tài)功能，就達(dá)到了對(duì)河流進(jìn)行生態(tài)重建的目的。20世紀(jì)70年代以來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在河流治理和保護(hù)方面進(jìn)行了創(chuàng)造性的嘗試。比如，德國(guó)和瑞士在全國(guó)范圍內(nèi)拆除被混凝土渠道化了的河道，讓河流重新自然化。⑤實(shí)踐證明，這一治理措施對(duì)于河流生態(tài)修復(fù)與保護(hù)具有重要作用。我國(guó)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法在修復(fù)措施的選擇上，要更加尊重流域生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，在充分發(fā)揮流域生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)能力的基礎(chǔ)上，合理安排工程性措施和非工程性措施。

4.強(qiáng)化保障制度

首先要完善流域內(nèi)政府的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。根據(jù)流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的整體規(guī)劃，合理確定流域內(nèi)各地各級(jí)政府在流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)中的目標(biāo)任務(wù);對(duì)于未完成目標(biāo)任務(wù)的地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人，嚴(yán)格按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的規(guī)定以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》進(jìn)行問(wèn)責(zé)，促使地方政府切實(shí)為流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)盡職盡責(zé)。其次要建立多元化的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)資金籌集制度。注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，尤其是尊重資本追求利潤(rùn)的天性，通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，使民間投資有合理的市場(chǎng)回報(bào)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)領(lǐng)域并發(fā)揮作用。最后要強(qiáng)化對(duì)流域生態(tài)環(huán)境污染者、破壞者的法律責(zé)任追究。在地方性的流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)立法中明確、細(xì)化我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的按日連續(xù)計(jì)罰制度的實(shí)施條件，使相關(guān)法律規(guī)范更具有可操作性，也使流域內(nèi)的企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體因違法成本遠(yuǎn)高于違法所得收益而不敢無(wú)視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

注釋

①如《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》第16條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行山、水、林、田、湖綜合治理，提高汾河流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”《運(yùn)城市涑水河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》第11條規(guī)定：“涑水河流域生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，實(shí)行山、水、林、田、湖、草綜合治理，提高流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”《忻州市滹沱河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》第15條規(guī)定：“流域生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，提高流域生態(tài)環(huán)境承載能力。”

②參見(jiàn)陳立烽、曾昭師：《無(wú)證砍伐自家承包林犯法 明知濫伐林木仍收購(gòu)獲刑》，《中國(guó)綠色時(shí)報(bào)》2013年12月23日;唐維：《砍伐自有林木怎么就犯罪了？》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2016年5月12日。

③參見(jiàn)張式軍：《環(huán)境立法目的的批判、解析與重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2011年第5期。

④參見(jiàn)陳文鉑：《試論可持續(xù)發(fā)展理念下的環(huán)境法立法目的》，《蘭州學(xué)刊》2008年第6期;呂凱：《可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法立法目的及其發(fā)展》，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

⑤參見(jiàn)衛(wèi)明：《城市水環(huán)境建設(shè)中若干問(wèn)題的探討》，《北京水利》2003年第1期。

責(zé)任編輯：鄧 林

Abstract：River basin is a natural geographical area with water as the core and link. The ecological restoration and protection of river basin is an ecological environment protection affair with water resource protection， water environment treatment， water pollution prevention and water ecological restoration as the main contents. The complexity of watershed ecological restoration and protection determines that it can not be completed by a single subject， but by the joint efforts of multiple subjects including the government， enterprises， social organizations and the public. The environmental law attribute of the river basin ecological restoration and protection law determines that it should not aim at promoting economic development， but on the basis of respecting the operation law of the ecosystem， it should strictly enforce the government′s environmental protection responsibility， strengthen the enterprise′s ecological restoration and protection responsibility， encourage the public to participate in the ecological environment protection， and establish a diversified investment and financing guarantee system.

Key words：legislation of river basin; ecological restoration; ecological protection