農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與

霍建云

摘 要：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，環(huán)境治理成為當(dāng)務(wù)之急。公眾參與在生態(tài)環(huán)境治理中極為重要，而目前公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不僅缺乏頂層設(shè)計(jì)，而且公眾淡薄的生態(tài)意識(shí)、不健全的公眾參與機(jī)制以及不完善的法律制度等因素嚴(yán)重制約著公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)。因此，我們要不斷地加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)宣傳教育，完善參與機(jī)制，健全法制建設(shè)，以進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與，增強(qiáng)治理效果。

關(guān)鍵詞：公眾參與；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；治理

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）11-0024-03

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，世界上很多國家開始對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理，并在治理過程中充分發(fā)揮了公眾參與的作用，取得了一定的治理效果。隨著“綠水青山就是金山銀山”觀念的深入人心，全國范圍內(nèi)開展了生態(tài)文明、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。但美麗中國、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，更需要調(diào)動(dòng)公眾的積極性，鼓勵(lì)和支持人民大眾共同參與。美麗鄉(xiāng)村作為美麗中國的重要組成部分不能缺位，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，生態(tài)環(huán)境治理成為當(dāng)務(wù)之急。在農(nóng)村，提高農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性，成為推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措。

一、公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的問題

在我國，公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的起步比較晚，但還是有一些法律法規(guī)可以引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中來。比如，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等等。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，全國范圍內(nèi)不僅涌現(xiàn)出一批新農(nóng)村和生態(tài)文明村，同時(shí)也形成了包括舉報(bào)投訴、村民會(huì)議、村民論壇、民間環(huán)保協(xié)會(huì)等在內(nèi)的各式各樣的參與形式。這些公眾參與形式與政府的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作相互配合，改善了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。但公眾在參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中依舊存在一些問題，制約著公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

（一）政府主導(dǎo)包辦現(xiàn)象嚴(yán)重

在生態(tài)環(huán)境治理形式上，形成了由政府主導(dǎo)的“自上而下”的方式?！白陨隙隆钡墓妳⑴c方式，存在不同程度的政府“包辦”的現(xiàn)象，重政府和企業(yè)的作用，而輕社會(huì)力量，一定程度上弱化了公眾參與權(quán)，使公眾處于被動(dòng)參與的狀態(tài)。在這種情況下，公眾參與環(huán)境治理的廣度和效果受到行政主管部門的態(tài)度偏好影響。政府較重視生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與，支持公眾參與行為，公眾參與度就高，相對(duì)就能取得較好的治理效果。一旦政府不再支持公眾參與環(huán)境治理，公眾本來已有的積極性就會(huì)被消解，導(dǎo)致實(shí)際參與度降低，參與的影響力也大打折扣。

（二）“觀念性參與”現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，但深受其害的大部分農(nóng)民只是停留在對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)中，鮮有實(shí)際的參與行動(dòng)?！耙罁?jù)參與的層次，公眾參與又可以劃分為觀念性參與、行為性參與和監(jiān)督性參與三個(gè)層次?！盵1]從觀念性參與的角度來看，我國公眾對(duì)環(huán)境問題還是比較關(guān)注的?！吨袊姯h(huán)保民生指數(shù)綠皮書（2007）》顯示，“在9個(gè)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題中，對(duì)環(huán)境污染問題的關(guān)注僅次于物價(jià)問題，排名第二。66.9%的公眾認(rèn)為現(xiàn)階段我國環(huán)境問題非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重，比2006年增加了3.9個(gè)百分點(diǎn)?！钡珡男袨樾詤⑴c的角度來看，鮮有環(huán)境保護(hù)行為，與觀念性參與形成了比較大的反差?！皣鴥?nèi)僅有6.3%的公眾在最近3個(gè)月參加過環(huán)?；顒?dòng)，知道‘12369環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)電話的人只占13.9%?！盵2]

（三）公眾環(huán)保意識(shí)狹隘

當(dāng)前農(nóng)村的水污染、空氣污染、土壤污染、固體廢物污染等越來越突出，這些污染帶來的危害也日益嚴(yán)重，使當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌恢匦聦徱暽鷳B(tài)環(huán)境問題。加之國家采取并實(shí)施了一系列生態(tài)文明建設(shè)的舉措，也促使了公眾環(huán)保意識(shí)的提高。但是一談到“誰是生態(tài)環(huán)境治理的主體”等一些具體問題時(shí)，大多數(shù)群體，特別是農(nóng)民，普遍認(rèn)為“這是政府的事情”“和農(nóng)民沒有什么關(guān)系”“農(nóng)藥化肥沒有污染，而是提高糧食產(chǎn)量的重要手段”。這樣的思想觀念導(dǎo)致農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境治理方面不可能踐行具體可行的治理行為，也不可能大有作為。

此外，農(nóng)民群體在生態(tài)環(huán)境治理過程中大局觀念缺乏，雖然他們都在關(guān)注水體、空氣、噪音等污染，也都希望快速改善公共環(huán)境，但卻“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”，這充分說明了公眾缺乏大局意識(shí)。農(nóng)民只管著自己的一畝三分地，垃圾、污水傾倒只要不在自己的可視范圍內(nèi)就行，不管這些垃圾、污水會(huì)不會(huì)影響到公共環(huán)境。

二、公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要制約因素

近年來，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到本地生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重性，環(huán)保意識(shí)有所提高，但大多仍只是觀念上參與，實(shí)踐上卻鮮有保護(hù)環(huán)境的行為。缺乏公眾參與的頂層設(shè)計(jì)、公眾生態(tài)意識(shí)淡薄、公眾參與機(jī)制不健全以及公眾參與的法律制度保障不完善成為制約公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要因素。

（一）公眾參與頂層設(shè)計(jì)缺乏

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為了實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出了建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系的目標(biāo)，但在完善生態(tài)環(huán)境治理體系方面仍有許多問題急需解決。其中最重要的就是完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，樹立政府作為引導(dǎo)者參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的新形象。

（二）公眾生態(tài)意識(shí)淡薄

當(dāng)前農(nóng)村一些基層官員和農(nóng)民缺乏對(duì)公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題重要性的正確認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)出淡薄的生態(tài)意識(shí)，影響了公眾參與的積極性。一些基層官員存在短視行為，一味地追逐經(jīng)濟(jì)利益，唯“GDP”論政績，忽視了環(huán)保工作。這樣的短視行為加之生態(tài)環(huán)境法制觀念的缺乏，導(dǎo)致政策偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，一定程度上影響了農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性。同時(shí)，由于農(nóng)村落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，致使很多農(nóng)民無法正確認(rèn)識(shí)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，影響著農(nóng)民對(duì)環(huán)保知識(shí)的掌握。因此，很多農(nóng)民沒有意識(shí)到自己既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的受益者又是危害的承擔(dān)者，自己才是農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的主體力量，一定程度上挫傷了農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

（三）公眾參與機(jī)制不健全

公眾參與機(jī)制就是公眾在政治參與過程中形成的帶規(guī)律性的模式。它涉及參與主體、參與范圍、參與方式三個(gè)基本要素[3]。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，一些環(huán)境政策議題的技術(shù)化或?qū)I(yè)化程度要求較高，使得一些文化程度低的農(nóng)民很難接受和理解，影響其參與環(huán)境治理。一部分官員不作為，使得農(nóng)民參與環(huán)境污染治理的機(jī)會(huì)和領(lǐng)域受限，參與渠道不暢。雖然近幾年在農(nóng)村出現(xiàn)了公示制度、聽證制度等多種農(nóng)民參與環(huán)境治理的方式，但這些制度要么是執(zhí)行不到位，要么是根本不執(zhí)行，阻礙了農(nóng)民在參與環(huán)境決策中作用的發(fā)揮。更嚴(yán)重的是，由于缺乏公眾參與環(huán)境污染治理的救濟(jì)性渠道，很多農(nóng)民不得不采取一些非正常的方式表達(dá)和維護(hù)自身利益訴求，甚至釀成群體性事件。

（四）公眾參與的法律制度保障欠缺

完善的法律制度是實(shí)現(xiàn)公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的制度保障，但目前農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律制度卻不完善。我國的《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《村民委員會(huì)組織法》等法律雖然規(guī)定了公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利，但是相關(guān)法律條款大多僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作性和普遍適用性。如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，在關(guān)于農(nóng)村的環(huán)保規(guī)定和公眾參與方面邁出了關(guān)鍵性的一步，2015年作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保行政法規(guī)的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》也開始實(shí)施，但是在基層治理層面，對(duì)于公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的具體規(guī)定還很缺乏。在其他多個(gè)相關(guān)的環(huán)保法律中，對(duì)于公眾參與環(huán)境治理的立法規(guī)定也是過于分散和抽象，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理的公眾參與方面根本沒有具體涉及。再者，在農(nóng)村清潔生產(chǎn)、土壤污染、農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)污水污染、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，還存在立法空白。

此外，完善配套制度的缺乏也制約著農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21條規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。該規(guī)定為民眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了法律依據(jù)。但就環(huán)境問題若沒有舉行聽證會(huì)，基層政府以及建設(shè)單位是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任等沒有硬性規(guī)定，也沒有其他的保障措施，這就使得很多地方政府幾乎不會(huì)就環(huán)境問題舉行聽證會(huì)，即使有，也是走走過場，聽證制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

三、完善公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理離不開政府的有效作為，但僅僅依靠政府行為不能完全解決當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)、生活的主體，農(nóng)民是否有環(huán)境友好的行為是能否建成美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。因此必須完善公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，使其參與農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改善政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合是當(dāng)前我們進(jìn)行深化改革的重要原則，重塑生態(tài)環(huán)境治理體系更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。目前，我國“自上而下”的治理方式依然處于主導(dǎo)地位，因此，必須改善政府生態(tài)環(huán)境治理能力，引導(dǎo)企業(yè)以及其他社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境治理，最終形成政府、企業(yè)、社會(huì)的共治格局。

政府在生態(tài)環(huán)境治理中的引導(dǎo)力和監(jiān)督力由政府的生態(tài)環(huán)境治理能力決定，其能力強(qiáng)弱更是直接影響著政府在促進(jìn)公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中作用能否有效發(fā)揮。因此提升政府生態(tài)環(huán)境治理能力，首先要明確政府生態(tài)環(huán)境治理職能，重視生態(tài)環(huán)境治理職能以及與之相關(guān)的職能的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前政府能力主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，擠壓了生態(tài)治理空間，導(dǎo)致政府的環(huán)境治理能力較弱。這就需要政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能之間的關(guān)系，厘清經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益之間的關(guān)系，擺脫“GDP至上”的政績觀，把更多的時(shí)間和精力放到生態(tài)環(huán)境治理上，走可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

提升政府生態(tài)環(huán)境治理能力必須培養(yǎng)政府工作人員的道德素養(yǎng)。通過加強(qiáng)生態(tài)文明教育，提升政府工作人員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，使其能夠正視當(dāng)前農(nóng)村嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，在制定當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃時(shí)，能夠保證既結(jié)合了本地實(shí)際情況又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。此外，把綠色GDP作為政府工作人員績效評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)農(nóng)村基層政府工作人員參與生態(tài)環(huán)境治理的主動(dòng)性和責(zé)任感。

（二）加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí)和能力

首先，利用現(xiàn)代媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、微博、廣播、電視等多種形式的宣傳教育，提高農(nóng)民的生態(tài)認(rèn)知和生態(tài)意識(shí)，提高農(nóng)民對(duì)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的認(rèn)同感。只有提高了農(nóng)民的認(rèn)同感，讓其意識(shí)到參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是保障自我環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的需要，是維護(hù)其切身利益的需要，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、為后代造福的需要，才能激發(fā)農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性，才能在生活中自覺踐行環(huán)境友好的行為。

其次，通過宣傳教育引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行清潔生產(chǎn)、文明生活。教育的目的之一就是讓農(nóng)民基于對(duì)環(huán)境保護(hù)的重大意義和基本知識(shí)的了解，結(jié)合生產(chǎn)、生活經(jīng)驗(yàn)，獲得解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的基本能力。宣傳教育的最終目的就是要使農(nóng)民能夠自覺貫徹落實(shí)國家的生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策，主動(dòng)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，自覺采取健康文明的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)方式，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）完善參與機(jī)制，拓展公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的渠道

完善的政治參與機(jī)制不僅能夠保證公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，還能促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)進(jìn)程。而農(nóng)村不健全的政治參與機(jī)制，無法滿足農(nóng)民合理的環(huán)境利益訴求，易促使民眾在體制外尋找解決辦法。在這種情況下，就易出現(xiàn)一些破壞社會(huì)秩序的事件，增加農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。因此，拓寬公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的渠道和方式，建立健全政治參與機(jī)制勢(shì)在必行。

首先，成立一個(gè)不僅代表公眾利益，而且具有密切聯(lián)系農(nóng)民和政府職能的基層組織。該組織要隨時(shí)關(guān)注和保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，并且可以隨時(shí)向政府反映農(nóng)民的訴求并將政府的回應(yīng)反饋給農(nóng)民，以期問題以最好最快的方式解決。其次，完善公開聽證會(huì)制度、民意調(diào)查制度，通過公開聽證以及民意調(diào)查，讓公眾參與到生態(tài)環(huán)境政策制定中來，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，最大限度地體現(xiàn)公眾利益。

（四）健全法制建設(shè)，為公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供法制保障

我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)剛剛起步，很多方面很不完善，生態(tài)法制建設(shè)更是短板，因此必須健全法制建設(shè)，明確立法標(biāo)準(zhǔn)。首先，要明確法律責(zé)、權(quán)關(guān)系。通過精準(zhǔn)的法律規(guī)范、法律制度明確政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，使政府成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量是完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法的重要舉措，通過確認(rèn)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)使其成為保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主力是完善立法的題中應(yīng)有之義。這就需要政府做到“法無授權(quán)不可為”“法不授權(quán)便無權(quán)”，農(nóng)民應(yīng)該做到“法無禁止即可為”“法不禁止便自由”[4]。因此，在農(nóng)村生態(tài)法制建設(shè)過程中，應(yīng)該確認(rèn)和確保農(nóng)民環(huán)境權(quán)力和利益。同時(shí)，依靠法律的強(qiáng)制力、約束力、規(guī)范作用提升農(nóng)民保護(hù)環(huán)境、珍惜資源、尊重生命的生態(tài)道德水平，進(jìn)而使農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性有所提高。其次，完善有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。在完善《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，制定一批對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有針對(duì)性的專門法，如《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，保障公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。同時(shí)，修改并完善現(xiàn)行法律法規(guī)，使各個(gè)法律法規(guī)之間相匹配，避免位階沖突，提高其可操作性。

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