大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開公眾參與的保障機(jī)制探討

關(guān)鍵詞 政府信息公開 公眾參與 保障

基金項(xiàng)目：本文系2016年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會管理創(chuàng)新視角下政府信息公開中的公眾參與制度研究”（項(xiàng)目編號2016G005）的研究成果之一。

作者簡介：郭育艷，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)科研處，副研究館員，博士，主要從事信息管理研究。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.045

完善政府信息公開中的公眾參與，是建設(shè)服務(wù)型、透明型政府的重要舉措，而且公眾參與可以有效彌補(bǔ)政府信息公開中政府單向決定的種種不足，實(shí)現(xiàn)政府信息公開“自律”與“他律”的結(jié)合。不過在我國政府信息公開過程中，公眾參與往往滯后或流于形式，參與效果并不理想。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來革新了信息傳播的方式與模式，便捷了公眾參與的途徑，給政府信息公開中公眾參與帶來了機(jī)遇，也提出了挑戰(zhàn)，如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代構(gòu)建符合時(shí)代特色的政府信息公開公眾參與制度，成為政府信息公開制度不斷推進(jìn)的重要一環(huán)。

一、政府信息公開公眾參與的價(jià)值及大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)對公眾參與的策略

（一）公眾參與政府信息公開的普遍性價(jià)值

政府信息公開公眾參與是指由公眾通過申請信息公開、監(jiān)督建議信息公開等方式和途徑參與到政府信息公開過程中的相關(guān)活動。公眾參與政府信息公開的普遍性價(jià)值在于：

第一，公眾參與可以有效合理確定政府信息公開的內(nèi)容。行政信息有別于一般信息的特點(diǎn)是它的壟斷性和行政權(quán)威性，作為信息持有人的政府部門，是最大的信息擁有者和管理者，同時(shí)也是最大的信息制造者。作為公開義務(wù)主體的政府部門，公開哪些信息、公開方式如何、公開程度怎樣都影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代信息是至為寶貴的資源，掌握的信息數(shù)量和內(nèi)容決定著公眾如何規(guī)劃生活、如何參與市場經(jīng)濟(jì)活動。公眾基于自身需要參與信息公開，能夠促使政府的信息公開及時(shí)、全面、符合實(shí)踐需求，防止政府部門對應(yīng)當(dāng)公開的信息內(nèi)容、范圍、程度和方式等進(jìn)行肆意更改，不給政府留下利用其掌握的壟斷性信息制造“權(quán)力尋租”的機(jī)會。

第二，公眾參與可以有效推進(jìn)政府信息公開民主化進(jìn)程?！懊裰鞯某叨取笨梢酝ㄟ^公眾參與的普遍性、廣泛性和充分性來衡量。隨著公眾素質(zhì)的提高，為了更好的維護(hù)自身利益，更加關(guān)心和關(guān)注政府信息日益成為一種趨勢，參與到政府信息公開的過程中便成為了一種迫切需求。政府信息公開過程公眾參與的越密切，證明民主化程度越深。民主化程度與政府權(quán)力運(yùn)行的透明程度必然呈正相關(guān)關(guān)系，充分的公眾參與可以使政府信息公開取得的成效更加顯著。把政府信息公開與公眾參與協(xié)調(diào)結(jié)合起來，能夠更好的促進(jìn)民主法治建設(shè)。

第三，公眾參與可以有效促進(jìn)公民基本權(quán)利的保護(hù)。政府信息公開與公眾知情權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，政府信息公開的范圍、時(shí)點(diǎn)都影響著公眾對自身利益的處分。未經(jīng)法律允許和沒有正當(dāng)理由的情況下，對政府信息公開內(nèi)容的任意變更、范圍的肆意限制、程度的隨意更改等行政行為都必然侵害到社會的整體利益和行政相對人的具體利益。公眾參與制度的完善是對政府信息公開進(jìn)行監(jiān)督和制約的有力途徑，能夠避免政府信息公開過程中的不當(dāng)行為侵害公眾合法權(quán)益，避免政府信息公開中自由裁量權(quán)的濫用，使政府更好的履行程序性義務(wù)，讓公眾更充分的享有程序性權(quán)利。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)對公眾參與政府信息公開的策略

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使得信息化時(shí)代加快到來，信息化時(shí)代的到來也為政府信息公開公眾參與帶來新的局面?；诖髷?shù)據(jù)資源共享性與交流多樣性的特征，公眾獲悉信息的渠道更為便捷。在網(wǎng)絡(luò)信息傳播中，每個(gè)人既是傳播者，也是信息接收者，大眾不再是以往那樣只是被動地接收信息，而是有機(jī)會參與到信息的提供和傳播之中。此時(shí)自然災(zāi)害、社會安全等突發(fā)公共事件，都有可能因輿論導(dǎo)向錯誤，造成信息傳播失控，釀成危及社會安定的因素。比如曾經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)曝光，引起社會廣泛關(guān)注的“王家?guī)X礦難救援”等事件，給政府信息公開工作帶來巨大壓力。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息的透明化趨勢是不可改變的，公眾參與信息傳播的門檻和成本隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展不斷降低，公眾參與信息傳播的途徑隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展日益拓寬。在這種情形下，必須摒棄傳統(tǒng)政治觀念中諸如“法藏官府，威不可測”的思想，現(xiàn)代政府要對公眾參與信息傳播的優(yōu)勢加以利用，比如通過公眾的參與積極的應(yīng)對大數(shù)據(jù)突發(fā)事件，通過公眾對信息公開的參與及時(shí)了解廣大民眾的意見和心理，發(fā)布權(quán)威、全面的資訊，與公眾互動以引導(dǎo)主流輿論。面對網(wǎng)絡(luò)信息“爆炸”，因勢利導(dǎo)地對公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)和干預(yù)，避免公眾參與的積極價(jià)值被忽視、得不到應(yīng)有的正視，使信息公開公眾參與的機(jī)制得到更加科學(xué)的設(shè)置。唯有如此，才能打通公眾參與政府信息公開的渠道，不實(shí)的信息、謠言自然沒有產(chǎn)生、傳播的空間和機(jī)會。

二、我國政府信息公開公眾參與的現(xiàn)狀與成因

（一）我國政府信息公開公眾參與的現(xiàn)狀

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）實(shí)施以來，我國政府信息公開工作取得長足進(jìn)步，但是政府信息公開中公眾參與的現(xiàn)狀并不樂觀。

首先，從政府角度看：在信息公開之前，一些政府部門對其所掌握的信息不愿主動公開，比如在公開方式上，基于公眾申請進(jìn)行信息公開的情形十分有限。但在“絕大多數(shù)國家信息公開法中，主動公開都處于次要的、附屬性的地位”。在政府信息公開過程中，有時(shí)會出現(xiàn)自由裁量權(quán)運(yùn)用不合理的情形，具體表現(xiàn)為所公開信息的程度、范圍、內(nèi)容和方式等受到不合理的限制，致使信息公開不夠充分，不能彰顯信息公開所應(yīng)有的作用，比如在公開內(nèi)容上，有時(shí)僅涉及到政府及其職能部門的一些規(guī)章制度及辦事程序，而對公眾更為關(guān)心的信息則公布的較少，但網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息資源實(shí)現(xiàn)了共享，政府掌握的權(quán)威信息不公開就會造成網(wǎng)絡(luò)上各種信息的充斥;在政府信息公開完成之后，公眾不能通過完善的監(jiān)督與反饋機(jī)制，對政府公開的信息內(nèi)容是否準(zhǔn)確、公開程序是否合法、公開過程是否適當(dāng)、公開行為有無損害個(gè)人利益和社會公共利益等進(jìn)行有效的監(jiān)督，對政府信息公開中的一些不公正行為不能得到救濟(jì)。

（三）完善政府信息公開公眾參與的法律制度

《政府信息公開條例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，受制于自身法律位階和效力等級的問題，對于一些領(lǐng)域的信息公開其只能是鞭長莫及。比如我國《檔案法》第19條規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放”，這與《政府信息公開條例》規(guī)定的及時(shí)公開是相矛盾的，《檔案法》以公開為例外，以不公開為原則。但是《檔案法》的階位高于《政府信息公開條例》，后者不得與前者對抗。為此，我國應(yīng)盡快出臺政府信息公開法，并對位階較高但出臺較早、不能與社會相適應(yīng)的相關(guān)法律進(jìn)行修訂完善，以保證政府信息公開法律體系內(nèi)部的和諧。

要設(shè)置專門的政府信息公開機(jī)構(gòu)與獨(dú)立的政府信息公開咨詢機(jī)構(gòu)。政府信息是否需要公開，以及如何公開都具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要進(jìn)行專業(yè)化的決策，經(jīng)常會涉及專業(yè)性問題的認(rèn)定。當(dāng)前時(shí)代社會分工越來越細(xì)化，設(shè)立政府信息公開審查機(jī)構(gòu)，對處理保密和公開的關(guān)系、處理不同種類的信息公開是十分有必要的。比如依據(jù)《信息安全法》的規(guī)定，法國設(shè)立了獨(dú)立的咨詢委員會，處理要求適用于個(gè)人的信息公開申請。未來我國要出臺法律規(guī)定政府部門中專門負(fù)責(zé)信息公開的機(jī)構(gòu)及其人員組成、工作職責(zé)、工作程序與方式。設(shè)置政府信息公開專門機(jī)構(gòu)可有效彌補(bǔ)《政府信息公開條例》只對政府信息公開進(jìn)行原則性規(guī)定、不具有可操作性的缺陷，可以避免不同職能部門之間權(quán)責(zé)不清、互相扯皮，同時(shí)也便于政府集中處理信息公開中公眾參與事務(wù)。

與此同時(shí)，還可以設(shè)置獨(dú)立的政府信息公開咨詢機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)主要由政府機(jī)關(guān)代表、法律專家及相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士組成，針對政府信息公開的咨詢進(jìn)行答復(fù)，解決政府信息公開中的專業(yè)性問題，為政府信息公開決策提供參考。

要放寬對申請政府信息公開的權(quán)利主體的限制。有學(xué)者指出，“政府信息公開制度的一個(gè)重要目的是實(shí)現(xiàn)公共信息的有效利用，限制申請主體不符合這一立法目的?！蔽覈磥砜梢詫ι暾堈畔⒐_的主體資格不加限制，只要不涉及國家秘密、不涉及第三人權(quán)益，公民、法人、其他組織都可以申請政府信息公開。與此同時(shí)，為了防止申請人濫用權(quán)利，過分加重政府機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，可以對申請人收取合理的信息公開成本費(fèi)用。

要完善政府信息依申請公開程序。申請公開信息是公眾參與政府信息公開的主要方式，為避免公眾參與政府信息公開的權(quán)利淪落為形式化的權(quán)利，完善政府信息依申請公開程序是必然要求。政府信息依申請公開的程序主要包括提交申請、受理申請、處理申請、公開信息四個(gè)主要階段。為方便公眾參與，應(yīng)當(dāng)賦予公眾選擇申請方式的權(quán)利，由申請主體自行選擇其最為方便的形式向政府部門提出信息公開的申請，具體形式可以是信函、電報(bào)傳真、電子郵件等。政府收到申請后，只要符合申請的形式要求，就應(yīng)予以受理并向申請人出具受理回執(zhí)，受理之后要進(jìn)行登記，以確保對每一份申請都及時(shí)予以處理。另外，還要規(guī)定如果申請公開事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)或涉及第三人權(quán)益的，政府要依職權(quán)或依申請組織聽證，以便使當(dāng)事人在是否進(jìn)行信息公開的決策過程中有機(jī)會參與和表達(dá)意見、理由。政府處理的結(jié)果可能是提供信息或者是部分公開信息，也可能是駁回申請，如果拒絕信息公開，必須以書面的形式進(jìn)行告知，并且要在通知書上注明救濟(jì)方式，以便申請人申請救濟(jì)。

（四）完善政府信息公開公眾參與的司法救濟(jì)

讓《政府信息公開條例》從紙面走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監(jiān)督。有權(quán)利出現(xiàn)的地方必然要有救濟(jì)，如果沒有相應(yīng)的司法救濟(jì)作為最終保障，個(gè)別行政機(jī)關(guān)肆意限制或剝奪行政相對人依法獲取政府信息權(quán)利的行為就得不到糾正和遏制，公民便不能享有真正的知情權(quán)。強(qiáng)化政府信息公開實(shí)質(zhì)性的公眾參與，要完善政府信息公開公眾參與的司法救濟(jì)體系：首先，擴(kuò)大人民法院受案范圍。目前行政訴訟受案范圍僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害的情形，但政府信息公開所影響的范圍難以確定，所產(chǎn)生的效果也難以估計(jì)，因此證明無法獲取信息而對行政相對人所造成的損害極其困難，把保護(hù)范圍規(guī)定于“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”是不利于公眾知情權(quán)保護(hù)的。今后建議在《行政訴訟法》第12條受案范圍中增加一款專門規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認(rèn)為行政機(jī)關(guān)信息公開或者不公開行為侵犯其知情權(quán)或者其他權(quán)益的。其次，將可訴行政行為擴(kuò)大到涉及信息公開的抽象行政行為。我國目前法院受理的行政訴訟一般是指向具體行政行為，這對于一般的行政訴訟案件而言是合理的，因?yàn)槌橄笮姓袨橥ǔＧ樾蜗虏⒉恢苯忧址赶鄬θ说暮戏?quán)益，只有行政部門在適用抽象行政行為并作出具體行政行為才有可能造成侵害相對人權(quán)益的后果。但政府抽象行政行為所涉及的信息公開，很多時(shí)候會影響到一定范圍內(nèi)相對人的權(quán)益，而且不少信息公開包含在政府抽象行政行為中，對此類不合理行為如果不予救濟(jì)，將大大影響公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此建議將涉及政府信息公開的抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

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