PPP模式下項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督研究

劉聿一　李鳳

【摘要】本文從PPP模式概念及項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)入手，分析PPP項(xiàng)目模式下項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀。發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目審計(jì)存在項(xiàng)目前期監(jiān)督較少，在融資建設(shè)階段政府審計(jì)參與不夠，尚未建立及時(shí)的信息反饋機(jī)制，執(zhí)行過(guò)程的中的信息溝通成本高，審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)勝任能力面臨挑戰(zhàn)等問(wèn)題?，F(xiàn)階段監(jiān)督機(jī)制無(wú)法滿足具有周期長(zhǎng)、利益相關(guān)者眾多、運(yùn)行復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)的PPP項(xiàng)目。最后提出實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)監(jiān)督、重視審計(jì)監(jiān)督復(fù)合型人才培養(yǎng)、提高審計(jì)監(jiān)督信息技術(shù)水平三個(gè)方面建議，希望對(duì)促進(jìn)PPP模式審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的完善具有借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 PPP 模式? 審計(jì)監(jiān)督? 全過(guò)程跟蹤審計(jì)? 審計(jì)信息技術(shù)

一、引言

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，近些年地方財(cái)政吃緊，但地方政府又需要不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，需要投入大量資金到教育、醫(yī)療、交通、污水處理等改善民生的公共性基礎(chǔ)工程建設(shè)。地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。為了防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家提出地方政府要“去杠桿”，要不斷加強(qiáng)供給側(cè)改革，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，健全市場(chǎng)機(jī)制。吸引社會(huì)資本進(jìn)入融資平臺(tái)，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作，引入PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，緩解地方政府籌集資金的壓力，彌補(bǔ)地方資金短缺，讓地方政府“有錢(qián)可用”，提高為人民服務(wù)的效率與效果。所以推廣PPP項(xiàng)目建設(shè)成為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)模式的重要途徑和重要戰(zhàn)略行為。而審計(jì)監(jiān)督對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范化運(yùn)行起到關(guān)鍵性作用，如何提高PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和合規(guī)性，對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。

二、PPP模式概念及項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)

PPP模式是Public-Private Partnership 模式的簡(jiǎn)稱(chēng)，即政府與社會(huì)資本合作。一般指雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，社會(huì)資本將資源投入到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中去，政府根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，如公共基礎(chǔ)產(chǎn)品和服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者補(bǔ)貼合同等。政府與社會(huì)資本合作目標(biāo)一致，兼顧雙方面的利益，優(yōu)化資源配置，以最少的成本提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù);雙方合作共贏，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

通常而言，PPP項(xiàng)目建設(shè)具有周期長(zhǎng)、利益相關(guān)者眾多、運(yùn)行復(fù)雜、收回成本不確定、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)。

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期最短期限原則上不能低于十年，最長(zhǎng)期限不超過(guò)三十年。項(xiàng)目通常由政府發(fā)起，與社會(huì)資本合作，授權(quán)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP機(jī)構(gòu)成立PPP項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。其中，項(xiàng)目融資涉及出資方、金融機(jī)構(gòu);項(xiàng)目建設(shè)涉及設(shè)計(jì)院、承包商、供應(yīng)商、監(jiān)理，保險(xiǎn)公司，還需中介咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢建議，進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、盡職調(diào)查，提供項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理等方面指導(dǎo)與協(xié)助。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)涉及運(yùn)營(yíng)公司、管理公司。為社會(huì)公眾提供服務(wù)，接受行業(yè)主管部門(mén)等社會(huì)組織的監(jiān)督。那么每個(gè)關(guān)聯(lián)方勢(shì)必需要訂立合同簽署協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，利益分配和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。PPP項(xiàng)目利息相關(guān)者眾多，中間協(xié)議復(fù)雜。

PPP模式項(xiàng)目多為城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共事業(yè)建設(shè)等民生項(xiàng)目，往往項(xiàng)目規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，盈利緩慢，回收成本不確定。而在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本在項(xiàng)目管理以及運(yùn)營(yíng)中有著比較高的地位和自主權(quán)。設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位與造價(jià)咨詢單位直接與承辦方的社會(huì)資本簽訂合同，社會(huì)資本比較容易為了獲取更多利益，與監(jiān)理方互相勾結(jié)，容易出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。那么這個(gè)時(shí)候，政府作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任主體，更加應(yīng)當(dāng)采取合理的監(jiān)督管理機(jī)制來(lái)降低項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)行上的風(fēng)險(xiǎn)，提高雙方合作效率，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。但是因?yàn)槿谫Y方式和管理方式的變化使得PPP項(xiàng)目無(wú)法完全照搬之前傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的審計(jì)模式。那么在我國(guó)目前應(yīng)用的PPP模式項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)監(jiān)督環(huán)境以及監(jiān)督管理體系與制度，使其規(guī)范化操作。

三、PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督現(xiàn)狀

PPP模式下的項(xiàng)目全過(guò)程時(shí)間跨度長(zhǎng)，較長(zhǎng)的建設(shè)周期會(huì)增加政府和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。為了降低項(xiàng)目過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段一般會(huì)將項(xiàng)目劃分為準(zhǔn)備、采購(gòu)、融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等多個(gè)階段，分階段分別進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。PPP項(xiàng)目計(jì)現(xiàn)階段大多還在沿用傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目審計(jì)模式，項(xiàng)目前期識(shí)別決策階段監(jiān)督較少，在融資建設(shè)階段聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，政府審計(jì)幾乎不參與其中，項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)放在事后審計(jì)。很顯然，這種監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)無(wú)法滿足具有周期長(zhǎng)、利益相關(guān)者眾多、運(yùn)行復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)的PPP項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展時(shí)間短，審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏PPP項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，在沒(méi)有通用性的審計(jì)政策指導(dǎo)的情況下，存在審計(jì)程序不到位、審計(jì)證據(jù)收集不充分的風(fēng)險(xiǎn)。其次，如果在后期運(yùn)營(yíng)、移交階段審計(jì)才發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，PPP 周期長(zhǎng)很難再糾正早期建設(shè)時(shí)的問(wèn)題。同時(shí)，項(xiàng)目各個(gè)階段政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的組織體系的分工安排、權(quán)責(zé)關(guān)系尚未明朗。PPP模式涉及眾多利益相關(guān)者，關(guān)系復(fù)雜，尚未建立及時(shí)的信息反饋機(jī)制，執(zhí)行過(guò)程的中的信息溝通成本高，利益相關(guān)者、審計(jì)人員未能及時(shí)把握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目估值、項(xiàng)目效率與效果以及物有所值等信息。建立完善的PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫。

PPP建設(shè)項(xiàng)目不是以前簡(jiǎn)單的依靠社會(huì)定額水平粗略計(jì)算工程量就可行了，審計(jì)結(jié)果的科學(xué)確定需要充分考慮全各要素對(duì)工程造價(jià)的影響，審計(jì)監(jiān)督內(nèi)涵隨之深化。實(shí)施階段采用更為靈活的方式，以施工圖設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)審計(jì)方式將不再適應(yīng)PPP模式下項(xiàng)目管理的多樣性、靈活性、科學(xué)性的需求，這對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力能力提出了更高的要求。

四 、PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督建議

在我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間還不長(zhǎng)，審計(jì)監(jiān)督機(jī)制還不完善。通過(guò)對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)了PPP審計(jì)中不足之處，現(xiàn)提出以下三點(diǎn)優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督建議，希望對(duì)促進(jìn)PPP模式審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的完善具有借鑒意義。

（一）實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)監(jiān)督

PPP 模式項(xiàng)目建設(shè)政府的工作要貫穿項(xiàng)目的全過(guò)程，著眼于全過(guò)程價(jià)值最大化，實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的需要實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在前中后期所涉及審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容不同，產(chǎn)生的審計(jì)監(jiān)督效果有明顯差別。尤其是前期階段，在PPP 項(xiàng)目審批與立項(xiàng)、社會(huì)資本方合作方選擇確認(rèn)等環(huán)節(jié)就應(yīng)介入。

實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)方式將審計(jì)環(huán)節(jié)前移，保證審計(jì)工作的持續(xù)性，盡早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，將其扼殺在萌芽狀態(tài)，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警功能，把握影響項(xiàng)目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和識(shí)別項(xiàng)目重大風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出針對(duì)性和服務(wù)性建設(shè)與意見(jiàn)，為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造安全良好環(huán)境，提高項(xiàng)目的“免疫力”。同時(shí)，組織協(xié)調(diào)分配項(xiàng)目各階段政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，整合三者各自優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能。

（二）重視審計(jì)監(jiān)督復(fù)合型人才培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求很高，審計(jì)人員必須具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)勝任能力，需要精通工程造價(jià)、項(xiàng)目評(píng)估、資產(chǎn)估值和法律等方面的知識(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)要重視培養(yǎng)能勝任PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的復(fù)合型審計(jì)人才，必要時(shí)，也可以建設(shè)PPP模式項(xiàng)目監(jiān)督專(zhuān)家資源庫(kù)，要求工程造價(jià)、法律咨詢等方面的專(zhuān)家參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中，提高審計(jì)工作的專(zhuān)業(yè)能力，避免做出錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP模式建設(shè)項(xiàng)目需要全過(guò)程跟蹤監(jiān)督審計(jì)，所以組建審計(jì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的時(shí)候可以直接以項(xiàng)目為載體，優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督組織方式，以適應(yīng)項(xiàng)目的全面跟蹤審計(jì)需求。

（三）提高審計(jì)監(jiān)督信息技術(shù)水平

在大數(shù)據(jù)的背景下，當(dāng)前PPP模式項(xiàng)目審計(jì)可以充分利用電子信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用BIM技術(shù)（建筑信息模型技術(shù)），將項(xiàng)目工程的設(shè)計(jì)、施工到項(xiàng)目終結(jié)等所有的信息都會(huì)集合在一個(gè)5D模型數(shù)據(jù)庫(kù)中，審計(jì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員不必到項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)，就可實(shí)時(shí)掌握工程施工進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線審計(jì)。從項(xiàng)目全過(guò)程角度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公開(kāi)透明，便于利益相關(guān)者之間信息傳遞和信息共享，形成有效的信息共享鏈。為實(shí)施過(guò)程的精細(xì)化管理提供極大便利，為項(xiàng)目全過(guò)程的方案優(yōu)化提供技術(shù)條件，有效降低項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的中的溝通成本，便于領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)準(zhǔn)確做出科學(xué)決策。所以有必要提高審計(jì)監(jiān)督信息技術(shù)水平，運(yùn)用BIM技術(shù)協(xié)助建立完整的PPP項(xiàng)目工程體系，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督部門(mén)協(xié)同管理，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的針對(duì)性，提高審計(jì)工作效率與質(zhì)量。

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作者簡(jiǎn)介：劉聿一（1989—），女，湖南邵陽(yáng)人，管理學(xué)碩士，講師，主要從事會(huì)計(jì)與審計(jì)研究。