事業(yè)單位資產(chǎn)管理比較研究

蓋全正

摘要：為加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，各地方政府對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了探索性改革并取得了一定成效。其中黑龍江省安達(dá)市、陜西省安康市等地方政府結(jié)合本地實(shí)際對傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式進(jìn)行了探索和改革，取得了一定成效，本文就此展開了探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;資產(chǎn)管理;比較

一、各地事業(yè)單位資產(chǎn)管理的比較

（一）黑龍江省安達(dá)市的做法

安達(dá)市是位于黑龍江省中西部的縣級市，共有行政事業(yè)單位125家，資產(chǎn)原值總額為6.01億元，其中土地面積126.3萬平方米，房產(chǎn)面積25.3萬平方米。針對長期以來，該市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的房屋、土地等資產(chǎn)地點(diǎn)分散，且大都處于呆滯、低效運(yùn)行狀態(tài);資產(chǎn)處置隨意;資產(chǎn)收益被用于單位發(fā)獎金和實(shí)物等問題，安達(dá)市對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和方式進(jìn)行了大膽改革，總結(jié)概括為：政府決策、財(cái)政部門管理、運(yùn)營公司集中統(tǒng)一運(yùn)營。具體措施主要是：

1.授權(quán)財(cái)政局統(tǒng)一清查、收攏各單位資產(chǎn)。安達(dá)市政府下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的工作方案》和資產(chǎn)收攏的有關(guān)文件。明確規(guī)定市屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位詳細(xì)上報(bào)所有房屋、土地位置等情況，嚴(yán)格清查附屬房產(chǎn);由財(cái)政局國資管理機(jī)構(gòu)制定規(guī)范的名錄，建立資產(chǎn)管理檔案。

2.調(diào)整和理順管理體制。市政府為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者，擁有資產(chǎn)的最終處置權(quán);行政事業(yè)單位為國有資產(chǎn)的使用單位，擁有資產(chǎn)的使用、日常管理等權(quán)限，但不具備資產(chǎn)的處置權(quán)。市財(cái)政局及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)安達(dá)市國資辦為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)立資本投資運(yùn)營有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的運(yùn)營工作。

3.規(guī)范資產(chǎn)處置程序。安達(dá)市明確規(guī)定了資產(chǎn)處置要報(bào)財(cái)政局國資辦確認(rèn)，并報(bào)市政府批準(zhǔn);同時，出售前必須對擬出售的資產(chǎn)進(jìn)行評估，出售時必須委托有資質(zhì)的拍賣行依法公開拍賣;公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，分別到土地、房產(chǎn)等有關(guān)部門辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。

4.進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營和融資。安達(dá)市將125家行政事業(yè)單位的大部分資產(chǎn)進(jìn)行收攏，注冊設(shè)立了具有獨(dú)立法人資格的安達(dá)市國有資本投資運(yùn)營有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)對收攏資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一置換、拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等。以經(jīng)營性資產(chǎn)作擔(dān)保，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等公益項(xiàng)目提供融資服務(wù)。

5.通過資產(chǎn)置換進(jìn)行資產(chǎn)整合。安達(dá)市把位于市區(qū)商貿(mào)地段的、與城市建設(shè)不相協(xié)調(diào)的、不方便群眾辦事的機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)一遷到新開發(fā)區(qū)，將其原辦公用房置換給開發(fā)商。

（二）陜西省安康市的做法

安康市在認(rèn)真總結(jié)各地國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，深入分析全市國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了國有資產(chǎn)管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括為“統(tǒng)一規(guī)劃，分類管理，統(tǒng)一處置，統(tǒng)一收益”，即市政府對所轄國有資產(chǎn)和資源統(tǒng)一行使出資人職能;按照經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩大類分別設(shè)立經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局（國經(jīng)局）和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局（國產(chǎn)局），實(shí)行分類管理;國產(chǎn)局掛靠財(cái)政局，負(fù)責(zé)對非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一處置、統(tǒng)一受益。主要措施是：

1.改革管理體制。市政府正式發(fā)文成立安康市國產(chǎn)局，明確了非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理主體。形成了國經(jīng)局和國產(chǎn)局分別管理企業(yè)國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“分類管理”體制。

2.國有產(chǎn)權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理。國產(chǎn)局作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的專司機(jī)構(gòu)，掛靠市財(cái)政局，由財(cái)政局一名副局長兼任國產(chǎn)局局長，按照統(tǒng)一政策、分級管理的原則，對全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.建立資產(chǎn)購置預(yù)算制度。在推行部門預(yù)算的同時建立了以財(cái)政為主體的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占用編制制度和資產(chǎn)購置預(yù)算制度。國產(chǎn)局每年根據(jù)各行政事業(yè)單位人員編制和工作需要，核定其資產(chǎn)占用質(zhì)量和數(shù)量的編制定額，按編制核定其當(dāng)前資產(chǎn)購置及更新改造的預(yù)算方案，經(jīng)同級政府和人大批準(zhǔn)后實(shí)施政府集中采購。對于超編、無編資產(chǎn)和未按預(yù)算購置的資產(chǎn)視同非法占用國有資產(chǎn)，由國產(chǎn)部門予以沒收或調(diào)劑使用。

4.資產(chǎn)處置堅(jiān)持公開透明。在組織國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中，國產(chǎn)局切實(shí)把好資產(chǎn)評估關(guān)和公開處置關(guān)，按照公開、公正、公平的原則，委托拍賣機(jī)構(gòu)采用市場方式，公開競價拍賣，盤活國有資產(chǎn)。達(dá)到了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易效益最大化的目的，糾正了原來單位分散占有、自行處置國有資產(chǎn)的違規(guī)行為，從根本上杜絕了單位“小金庫”的滋生蔓延。

5.資產(chǎn)收入實(shí)行集中管理。通過統(tǒng)一管理和整合配置，集中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入，對閑置和低效使用的資產(chǎn)和土地，政府收回所有權(quán)和使用權(quán)，由國產(chǎn)部門評估后公開處置。將各種形式的國有資產(chǎn)收入全部納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入專戶管理，專項(xiàng)用于建設(shè)辦公區(qū)域，改善黨政機(jī)關(guān)辦公條件。

安康市體制改革的成效主要體現(xiàn)為：一是資產(chǎn)配置趨于合理。安康市通過制定和實(shí)施國有非經(jīng)營性資產(chǎn)整合規(guī)劃，解決了國有資產(chǎn)配置不合理、閑置浪費(fèi)和需求不足的問題，使國有資產(chǎn)配置趨于合理。二是辦公條件得以改善。通過盤活資產(chǎn)、集中國有資產(chǎn)收入，緩解了財(cái)政壓力，改善了辦公條件，對推進(jìn)集中辦公起到了促進(jìn)作用。三是資產(chǎn)處置趨于規(guī)范，資產(chǎn)收益管理得到加強(qiáng)，資產(chǎn)利用得到優(yōu)化。安康市國產(chǎn)局成立后，積極盤活國有資產(chǎn)，加大國有資產(chǎn)處置力度，有效遏制了資產(chǎn)隨意處置現(xiàn)象，國有資產(chǎn)效益趨于最大化。

二、各地改革做法的比較分析

（一）管理體制的差異

對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制，雖然都是以財(cái)政部門做主導(dǎo)，但也存在一定差別。大部分地方是由財(cái)政部門直接作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政局，安達(dá)市、安康市采取的都是這種做法。安達(dá)市的資產(chǎn)運(yùn)營公司隸屬于財(cái)政局，在財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)下集中管理、市場化運(yùn)營行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。安康市的國產(chǎn)局掛靠財(cái)政局，國產(chǎn)局的局長由財(cái)政局副局長兼任，受財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)。公建物業(yè)公司也在財(cái)政局的直接領(lǐng)導(dǎo)下。個別地方采取的則是，在財(cái)政主導(dǎo)下，由國資部門作為主管部門，資產(chǎn)管理公司是國資委下屬機(jī)構(gòu)，受國資委的委托對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對其進(jìn)行監(jiān)督，以及進(jìn)行資產(chǎn)預(yù)算管理和資產(chǎn)收益管理，南寧市采取的就是這種方式。

（二）資本化運(yùn)營范圍的差異

各地做法的另一個明顯差異就是進(jìn)入市場化運(yùn)營的資產(chǎn)范圍不同。主要有兩種類型：一種是以全部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)參與市場化經(jīng)營，既包括經(jīng)營性資產(chǎn)，又包括非經(jīng)營性資產(chǎn)，所有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)都作為資產(chǎn)運(yùn)作的對象，是完全市場化的運(yùn)營方式。另一種，只以行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)或閑置資產(chǎn)作為市場化運(yùn)作的資本投入，參與運(yùn)營和城市建設(shè)，非經(jīng)營性資產(chǎn)（如政府辦公大樓）不參與資本化運(yùn)營，不作為融資擔(dān)?；蛸J款抵押，如安達(dá)市、安康市和南海區(qū)。

（三）使用管理方式的差異

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理方式主要有兩種。一種是授權(quán)撥付式，即財(cái)政部門按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)配資產(chǎn)以滿足各使用部門的需要，使用部門不需要為此付費(fèi)，相當(dāng)于財(cái)政直接撥付使用。安達(dá)市、安康市采取的就是這種方式。另外一種是付費(fèi)式，即各使用部門須用本部門的預(yù)算資金向資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付租金。行政事業(yè)單位對于本單位使用的資產(chǎn)尤其是房產(chǎn)要按照使用面積支付租金，租金的預(yù)算體現(xiàn)在各單位年度預(yù)算內(nèi)，而房產(chǎn)購置的預(yù)算則體現(xiàn)在資產(chǎn)管理公司的預(yù)算中。

三、各地做法的共性分析

盡管各地的做法中，管理體制、資產(chǎn)范圍、管理方式有所不同，但仔細(xì)分析，各地的做法有很大的共性。

（一）以財(cái)政部門為主導(dǎo)，從改革體制入手

各地做法的一個明顯特點(diǎn)就是都把體制改革作為突破口，從改革國有資產(chǎn)管理體制入手，明確職責(zé)，加強(qiáng)管理。而各地確定的體制，大部分也是采取了財(cái)政部門為主導(dǎo)的形式。安達(dá)市在財(cái)政局內(nèi)部設(shè)立了國資辦，作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機(jī)構(gòu)。安康市非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局則掛靠財(cái)政局。南海區(qū)在財(cái)政局成立了資產(chǎn)管理科，并授權(quán)公建物業(yè)管理有限公司負(fù)責(zé)具體的管理事務(wù)。

（二）專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)集中管理

各地改革探索的共同特點(diǎn)是，都成立了專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。安康市成立了國產(chǎn)局，安達(dá)成立了財(cái)政局國資辦和安達(dá)公司，南寧成立了威寧公司，這些地方的做法都是機(jī)構(gòu)、編制、職能、人員四到位，資產(chǎn)管理公司都具有公司法人的資格。安達(dá)市、安康市都是由資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更，收歸指定部門或公司統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置。任何行政事業(yè)單位不再擁有原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，如要使用房產(chǎn)或其他資產(chǎn)，必須向資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)申請，經(jīng)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審批并辦理手續(xù)后方可使用。

（三）配置有據(jù)可依，處置公開規(guī)范

對配置和處置環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范化操作是各地改革的另一個共同特點(diǎn)。安康市在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)建立了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占用編制制度和資產(chǎn)購置預(yù)算制度。市國產(chǎn)部門每年根據(jù)各行政事業(yè)單位人員編制和工作需要，核定其資產(chǎn)占用質(zhì)量和數(shù)量的編制定額，按編制核定其當(dāng)前資產(chǎn)購置及更新改造的預(yù)算方案，經(jīng)同級政府和人大批準(zhǔn)后實(shí)施政府集中采購。安達(dá)市則明確規(guī)定了資產(chǎn)處置程序：由資本運(yùn)營公司對擬出售的資產(chǎn)擬定出售方案并報(bào)國資辦;財(cái)政局國資辦對擬出售資產(chǎn)的使用方向、歷史遺留問題等因素進(jìn)行確認(rèn);然后由資本運(yùn)營公司委托有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對擬出售的資產(chǎn)予以評估;評估后，財(cái)政局國資辦對擬出售資產(chǎn)的工作方案報(bào)請市政府批準(zhǔn);市政府批準(zhǔn)后，由資本運(yùn)營公司委托有資質(zhì)的拍賣行依法公開拍賣;公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，無爭議后分別到土地、房產(chǎn)等有關(guān)部門辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。安康市在資產(chǎn)處置中也采取了嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作、中介評估、公開拍賣的形式。

（四）建立調(diào)劑制度，均等配置資源

在改革之前，普遍存在部門之間占有資產(chǎn)不均的現(xiàn)象。有的單位占用辦公用房過多以致資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎?，而有的單位辦公條件很差，辦公用房人均面積達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，辦公設(shè)備陳舊滿足不了辦公的需要。因資產(chǎn)占用量的差異，各單位自主創(chuàng)收的能力也不同，因而導(dǎo)致部門之間有“冷”和“熱”的區(qū)分，公務(wù)員的收入之間也存在明顯差異。改革后，通過產(chǎn)權(quán)集中管理和調(diào)劑，大大消除了部門差別，財(cái)政資源配置趨向均等化。

四、結(jié)語

雖然事業(yè)單位的資產(chǎn)管理各自有不同的做法，但是最終的目的都是為了能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，不斷提升資產(chǎn)的使用價值。事業(yè)單位一定要重視資產(chǎn)的作用，采用科學(xué)的管理方法不斷提升資產(chǎn)的效用。

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