中國城市化道路的獨特模式和動力機制

孫全勝

城市化道路是推動社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的城市化機制的總概括，是城市化的總戰(zhàn)略和路徑，包括城市化的發(fā)展方向、戰(zhàn)略、動力機制和方針政策等。中國城市化總體上是政府主導(dǎo)的，是非均衡發(fā)展且具有一定滯后性的，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，正在日益走上科學(xué)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路。

一、中國城市化道路的獨特模式

（一）城市化與經(jīng)濟發(fā)展匹配模式

城市化與經(jīng)濟發(fā)展水平的符合程度，可分為過度、同步、滯后和逆城市化四種，大部分發(fā)達國家是同步城市化或逆城市化的，而大部分欠發(fā)達國家則是過度城市化或滯后城市化的。滯后城市化犧牲農(nóng)業(yè)利益，超前城市化又會阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.同步城市化

同步城市化是城市化水平符合工業(yè)化水平、城市人口與經(jīng)濟承載能力一致的城市化模式。這一模式能夠促進城市化和工業(yè)化的互動，讓城市工業(yè)吸納更多農(nóng)村剩余勞動力，提供更多就業(yè)機會，推動工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展，消除城鄉(xiāng)對立和城市病。

在歐美發(fā)達國家，城市化與工業(yè)化呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。這種相關(guān)性尤其表現(xiàn)在城市化加速時期。那一時期，工業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)比較雄厚，經(jīng)濟實力明顯增強，城市化與工業(yè)化的相互推動作用更加明顯。在發(fā)達國家的城市化過程中，城市化推動了經(jīng)濟發(fā)展，刺激了消費，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口聚集，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為工業(yè)生產(chǎn)提供了人力、市場、技術(shù)革新等。反過來，工業(yè)的集聚有利于利用勞動力、能源、交通等方面的規(guī)模優(yōu)勢，從而促進了人口在城市的集中，推動了城市化的快速進行。城市化是多種因素推動的，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級起著主要作用?！肮I(yè)化是城市的基本動力，城市的發(fā)展主要是靠工業(yè)企業(yè)的擴大再生產(chǎn)所吸引的人口與資本的集中?！盵1]工業(yè)化和城市化的良性互動既需要加速工業(yè)化進程，為城市化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，又要完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高整個制造業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和國際競爭力，尤其要高度重視中小企業(yè)的發(fā)展。工業(yè)化的進步，關(guān)鍵還是要依靠科技創(chuàng)新?！肮I(yè)化和城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中相互依存的過程。過去，在發(fā)達國家，工業(yè)化是城市化的主要推動力，并通過現(xiàn)代化得到有效加強。” [2] 城市化與工業(yè)化是互動機制，是推動經(jīng)濟發(fā)展的兩個基本方面。

2.過度城市化

城市化水平超出了工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平，不是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的城市化，也叫過度城市化。這種城市化沒有強大的工業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，主要是依賴服務(wù)業(yè)發(fā)展起來的。城市人口膨脹，基礎(chǔ)設(shè)施非常滯后，不能為居民提供完備的生活條件。市場機制不完善使得農(nóng)村經(jīng)濟凋敝，大批人口遷徙到城市生活，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。這種城市化導(dǎo)致了嚴(yán)重的城市病，偏向城市的政策使得國家陷入持續(xù)性貧困。過度城市化使得城市化明顯超過工業(yè)生產(chǎn)水平，超過經(jīng)濟承載能力，導(dǎo)致城市人口增長過快、失業(yè)率增加、生態(tài)問題加重，主要表現(xiàn)在拉美國家。

拉美國家城市化需要大量人力資本，但其農(nóng)村地區(qū)教育衛(wèi)生等設(shè)施落后，不利于農(nóng)民增長知識、技能，而城市則聚集了資本、技術(shù)、信息，有利于居民接受新思想，轉(zhuǎn)變觀念。拉美國家人力資源豐富，但高素質(zhì)人力資本缺乏，出現(xiàn)大量低素質(zhì)的剩余勞動力。人口基數(shù)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施不夠，就業(yè)崗位不夠，導(dǎo)致城市病，需要改善城市化的資金來源、工業(yè)基礎(chǔ)、人口環(huán)境。拉美國家城市化是虛高的城市化，存在區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，在生態(tài)、交通、流動人口等方面產(chǎn)生了一系列問題?！柏毭窨摺眴栴}嚴(yán)重，造成了土地利用的不經(jīng)濟，對社會產(chǎn)生了不利影響。惡劣的環(huán)境問題影響了城市面貌。城市貧民角色轉(zhuǎn)換困難。城市貧民來自鄉(xiāng)下地區(qū)，已經(jīng)沒有了土地，接受了城市的生活習(xí)慣和心理習(xí)俗，但不被城市富裕階層接納，只能聚集在貧民窟。拉美國家的城市化道路沒有改變同為國家公民的城市富裕階層與城市貧民被置于兩種完全不同的生存環(huán)境的局面，這種局面不利于農(nóng)民公共權(quán)利、思想觀念、行為方式、社會參與等角色的轉(zhuǎn)換。

3.滯后城市化

城市化滯后于工業(yè)化發(fā)展程度和經(jīng)濟水平，也叫滯后城市化。政府出于防止大城市病的目的，限制城市擴大規(guī)模，讓城市的集聚效應(yīng)得不到充分發(fā)揮，背離了世界城市化發(fā)展的大趨勢。滯后城市化有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達等特征，主要集中在發(fā)展中國家?！斑@一模式是一種違背經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化趨勢的城市化模式，其主要原因是政府為了避免城市病的發(fā)生，實施了一系列限制城市化發(fā)展的措施?！盵3] 一些發(fā)展中國家城市化虛高，城市空間迅速膨脹，但公共服務(wù)業(yè)等配套沒有跟上，導(dǎo)致城市居民生活質(zhì)量不高。城市成了工業(yè)基地，消費功能不強?！笆袌鲋贫鹊娜笔浅鞘谢浜笥诠I(yè)化的直接原因?！盵4]

中國的城市化與工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展并不是完全同步的。中國城市化受政府政策、國內(nèi)外形勢制約，時斷時續(xù)，經(jīng)常波動。改革開放前，中國重點發(fā)展重工業(yè)，直到改革開放后，市場經(jīng)濟確立，我國城市化才快速發(fā)展。城市化和工業(yè)化不協(xié)調(diào)，會導(dǎo)致很多問題，比如城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡。第二產(chǎn)業(yè)是城市化的主要拉動力量，需要提高第二產(chǎn)業(yè)比重，提高城市公共服務(wù)水平，改善城市管理。城市聚集了大量資源，能對周邊地區(qū)起帶動作用，能起聚集和分散作用。城市化和工業(yè)化是正相關(guān)的，應(yīng)該形成互動關(guān)系。

（二）滯后性的中國城市化模式

中國城市化已經(jīng)取得了巨大成就，但由于長期優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化，總體上仍屬于滯后性城市化。中國城市化既需要吸取西方經(jīng)驗，積極融入全球化進程，選擇合理的發(fā)展模式，也要避免過度城市化，消除各類城市問題，促進城市化與工業(yè)化同步發(fā)展。

1.滯后性城市化的原因

新中國成立后，為了恢復(fù)經(jīng)濟、鞏固政權(quán)，國家大力優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。重工業(yè)需要吸納大量資金、技術(shù)，國家只得用計劃經(jīng)濟體制配置資源、資金、技術(shù)，在宏觀調(diào)配下，建立了工業(yè)體制，抑制了農(nóng)業(yè)和城市化發(fā)展。政府憑借剪刀差為工業(yè)積累資金，擠占了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，沒有拉動消費需求，沒有吸納很多勞動力，限制了城鄉(xiāng)人口流動。國家制定了戶籍制度，把人口分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)，造成城鄉(xiāng)待遇差別，還制定了城市居民生活品供給制度，一切憑票交易，農(nóng)民無法在城市生存。除此之外還制定了統(tǒng)包勞動分配制度，使得農(nóng)民在城市幾乎沒有就業(yè)機會。國家制定的政策大都是反城市化的，讓市場交易、工商業(yè)不發(fā)達，勞動專業(yè)化不強，是工業(yè)農(nóng)村化道路。中國農(nóng)村人口仍很多，但增長速度在放緩，而城市人口在較快增加。

中國滯后性城市化除了是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，更多是社會制度導(dǎo)致的。第一，農(nóng)民持有農(nóng)村戶口更有保障。隨著城市化的發(fā)展，用地規(guī)模不斷擴大，城市周邊農(nóng)村的土地價格上漲，農(nóng)民不愿放棄原先的農(nóng)村戶口失去土地。農(nóng)民可根據(jù)戶口獲得土地補償，甚至通過土地入股的方式獲得分紅，得到一定面積的宅基地，享受出租土地的經(jīng)濟利益。這讓一些農(nóng)民更愿意享受農(nóng)村戶口的實惠，而非城市戶口的虛名。嚴(yán)格的戶籍制度讓農(nóng)民不敢輕易將戶口遷移到城市。第二，嚴(yán)格的戶籍制度制約了城鄉(xiāng)人口流動。城鄉(xiāng)二元隔離的戶籍制度將公民分為城市戶口和農(nóng)業(yè)戶口，戶口是與社會保障、福利掛鉤的，城市戶口會得到更多就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等社會福利，農(nóng)民進城打工得不到城市戶口、享受不到城市的待遇，這制約了城鄉(xiāng)人口遷徙。農(nóng)民能進城務(wù)工，但難以落戶，在城市的生活得不到保障，只能被邊緣化，這在一定程度上阻礙了城市化。第三，國家的戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整也會導(dǎo)致逆城市化現(xiàn)象。由于依靠重工業(yè)發(fā)展城市，第三產(chǎn)業(yè)無法充分發(fā)展。國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將污染嚴(yán)重的企業(yè)遷往鄉(xiāng)村，也帶動一部分城市人口遷往鄉(xiāng)村，導(dǎo)致逆城市化。

2.滯后性城市化的表現(xiàn)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓農(nóng)村改革嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，小城鎮(zhèn)發(fā)展困難。滯后城市化讓中國進入城市病高發(fā)易發(fā)期，讓城市環(huán)境承載力降低。城市病的發(fā)生與城市承載能力有關(guān)，與城市規(guī)模沒有必然聯(lián)系。城鄉(xiāng)出現(xiàn)了分割的二元社會體制：城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制和遷移管理制度;城鄉(xiāng)社會保障的二元結(jié)構(gòu)體制。“由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善，伴隨著失地農(nóng)民土地被征用，附著于土地上的一系列權(quán)益也得不到保障?！盵5] 保障失地農(nóng)民權(quán)益是推動城市化進程的一項重要工作。

中國城市化推動經(jīng)濟取得了巨大進步，但小城鎮(zhèn)發(fā)展策略對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了負效應(yīng)，引起城鄉(xiāng)經(jīng)濟失衡，影響了城市功能的發(fā)揮，阻礙了農(nóng)民享受國民待遇?！俺鞘薪?jīng)濟面臨增長困境。城市病發(fā)生與城市大小無關(guān)、城市病發(fā)生風(fēng)險長存、城市病發(fā)生不具有必然性。”[6] 小城鎮(zhèn)發(fā)展策略也阻礙了中國城市化層次的提升?！霸趯嵺`方面，與發(fā)達國家相比，我國的工業(yè)化和城市化起步都較晚，尤其是城市化?！盵7] 中國仍有大量的農(nóng)村剩余勞動力，實現(xiàn)工業(yè)化仍是重要的任務(wù)。 不完全城市化導(dǎo)致農(nóng)村留守問題，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)生春運、民工荒問題，導(dǎo)致農(nóng)民新生代問題。不完全城市化阻礙了城市化進程，出現(xiàn)進城農(nóng)民工子女讀書難、在城市無法解決住房等問題，讓農(nóng)民對城市缺乏歸屬感。政府要創(chuàng)新機制，增加農(nóng)民工工資收入，加大對農(nóng)業(yè)的補貼，改革稅費制度，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，加快農(nóng)民市民化。政府要實行農(nóng)村土地確權(quán)，確保宅基地產(chǎn)權(quán)，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，多措并舉，完善進城農(nóng)民的住房保障體系。

總之，中國城市化主要是政府主導(dǎo)的，存在著城市化與工業(yè)化不匹配的問題。小城鎮(zhèn)的發(fā)展依靠粗放式增長方式，導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化層次低、破壞了環(huán)境，為此，應(yīng)該建立良性制度為經(jīng)濟運行提供保障。

二、中國城市化道路的獨特動力機制

城市化的市場行為主體有政府、企業(yè)、個人等，多元的動力機制讓城市體系日益完善。中國城市化動力機制可分為國家政策自上而下的投資和個人自下而上的投資兩種，自上而下的類型一直主導(dǎo)中國城市化進程。改革開放初期，政治條件只允許發(fā)展公有經(jīng)濟，讓農(nóng)村發(fā)展集體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，限制了外資企業(yè)和個人企業(yè)。工業(yè)化為城市化提供動力，但中國市場經(jīng)濟仍不完善，導(dǎo)致個人和企業(yè)一定程度上受到限制。西方政府較少干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展，資本按照市場原則活動，自然形成城市化動力，政府只會調(diào)節(jié)資本和城市的過分膨脹。改革開放前，政府將資金投資在工業(yè)開發(fā)區(qū)，而不是民營企業(yè)，一定程度上也擴大了城市規(guī)模。

（一）城市化的動力機制

1.市場是城市化的直接動力

計劃經(jīng)濟模式下，國有企業(yè)是附屬于政府的，上級部門掌控了企業(yè)的生產(chǎn)、銷售、人事，企業(yè)沒有自主經(jīng)營權(quán)。外資企業(yè)帶來了管理體制的改變，國內(nèi)企業(yè)也擴大了自主經(jīng)營權(quán)，讓企業(yè)投資在中國城市化的過程中發(fā)揮更大的作用。外資企業(yè)推動了中國經(jīng)濟發(fā)展，推動了開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。國有企業(yè)的改革也為城市化帶來了一些動力，擴大了資本和技術(shù)的流散能力，通過讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動了郊區(qū)發(fā)展。不同的投資主體促進了城市化發(fā)展。資本流向回報率較高的沿海地區(qū)和珠江三角洲等地區(qū)的城市化率更高?？鐕镜耐顿Y讓東部沿海地區(qū)的城市獲益眾多，加上公共服務(wù)設(shè)施良好，形成了以中心城市為基地的城市體系。上海、廣東、浙江等沿海地區(qū)匯集了最多的跨國公司。

市場機制能夠促進信息自由流通，能讓決策更加合理，決策者可以通過了解更多信息做出更加精準(zhǔn)的判斷，比單純依靠搜集信息做出決斷要合理得多。計劃機制只能短期內(nèi)實現(xiàn)資源聚集，不能達到長期的綜合優(yōu)勢，而市場機制能夠激發(fā)民眾的創(chuàng)新能力，讓資源聚集更加合理。城市化的制度前提是市場經(jīng)濟，市場機制具有高效率配置資源的能力，激發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，發(fā)揮不同的區(qū)位優(yōu)勢。市場有效地調(diào)節(jié)了價格，用利益機制聚集了生產(chǎn)要素，提高了生產(chǎn)效率。不過市場也有缺陷，并不能總讓經(jīng)濟效益最大化。政府能在城市化中發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，維護市場的調(diào)節(jié)機制，協(xié)調(diào)各個市場主體的利益，降低市場成本，讓市場機制發(fā)揮更大作用，用制度保障市場機制發(fā)揮作用。

市場經(jīng)濟的健全，使得市場、價格、競爭成為資源配置的基本動力，利用利益機制調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費活動。不同規(guī)模的城市的遷入成本不同，農(nóng)民會用成本衡量利益。大城市遷入的收益大于成本，很多人都想遷入。追求更高效益是生產(chǎn)者的本能，需要引導(dǎo)資本、勞動力、技術(shù)流入獲利高的部門，讓城市化獲得更多動力。城市化也需要改變引導(dǎo)方式，可以制定總體規(guī)劃，用法律手段服務(wù)城市化，充分尊重民眾利益，在民主討論的前提下引導(dǎo)資源配置。政府應(yīng)該培育良好的市場機制，應(yīng)該在市場機制的調(diào)配作用下積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理有序升級。統(tǒng)一性和開放性是市場體系的本質(zhì)要求。改革開放前，政府用計劃經(jīng)濟體制限制農(nóng)村人口流出，限制城市化發(fā)展要素流動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔離，工業(yè)、農(nóng)業(yè)各自封閉發(fā)展。大城市的發(fā)展不是靠控制就行的，需要遵循市場規(guī)律，需要大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。我們應(yīng)該加強市場法規(guī)的建設(shè)，協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，充分發(fā)揮競爭機制的作用，發(fā)展新型工業(yè)化。中國的城市化應(yīng)該發(fā)揮政府和市場的聯(lián)合作用，讓城市化符合市場規(guī)律，發(fā)揮市場基礎(chǔ)配置作用，合理規(guī)劃，協(xié)作分工，調(diào)節(jié)居民收入，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。政府要積極吸引外資，實現(xiàn)城市化良性發(fā)展，避免機會主義和尋租行為，避免過多的行政干預(yù)和政績工程。

2.市場行為主體對城市化的引導(dǎo)作用

市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟的高級階段，講究價值規(guī)律、競爭規(guī)律，讓工業(yè)按照市場需求生產(chǎn)，不斷創(chuàng)新技術(shù)，提高勞動效率，不斷節(jié)約成本，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，讓生產(chǎn)要素不斷優(yōu)化組合，讓農(nóng)村的人力、物力由潛在生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。市場調(diào)配讓農(nóng)村剩余勞動力進入城市就業(yè)。土地市場使得城鄉(xiāng)土地資源利用開發(fā)更合理，聚集了更多人口，促進了公共交通發(fā)展。產(chǎn)品市場讓貿(mào)易在更大范圍內(nèi)進行，出現(xiàn)了全國性的貿(mào)易城市，促進了商品貿(mào)易快速發(fā)展。

城市化不是簡單地修大路、蓋高樓、將農(nóng)民遷入城市，而是建立良好的配套設(shè)施吸引人口，解決人口就業(yè)問題，制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。城市要形成自己特有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極吸引外資，發(fā)展對外貿(mào)易，加強與世界的交流。不同的城市要根據(jù)自己的區(qū)位發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，或高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，或加工產(chǎn)業(yè)，或旅游業(yè)。城市化初期，由于缺少資金，只能集中建設(shè)幾個區(qū)位較好的地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟得到一定發(fā)展后，再沿交通線展開，形成密集產(chǎn)業(yè)群，最后形成發(fā)達的城市化網(wǎng)絡(luò)體系。中國地區(qū)差異大，應(yīng)根據(jù)不同的自然條件和經(jīng)濟水平采取多元的城市化方針。東部沿海已經(jīng)形成較密集的城市發(fā)展格局，形成了一定規(guī)模的城市群。而中西部城市密度低，只是據(jù)點型城市，應(yīng)該點線面結(jié)合，協(xié)調(diào)區(qū)域差異，確保城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國城市化應(yīng)發(fā)揮人口多的優(yōu)勢，推動技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟革命，優(yōu)化就業(yè)、消費結(jié)構(gòu)。政府一直限制大城市規(guī)模，應(yīng)該鼓勵包括大城市在內(nèi)的各類城市的發(fā)展。中國大城市仍較少，需要提升各類城市的規(guī)模，發(fā)揮大城市的經(jīng)濟輻射效益。信息時代要求發(fā)展大城市，聚集更多人口和經(jīng)濟，更好地促進就業(yè)，節(jié)約土地和資金，提高市場效率。大城市能為產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)革新提供條件，但大城市國有企業(yè)多、舊體制遺存、利益格局固定，活力缺乏。中小城市市場經(jīng)濟較活躍，國有企業(yè)少，但規(guī)模小，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。農(nóng)村人口進入小城鎮(zhèn)只是城市化初級階段，要讓城市化擺脫小而散的狀況，需要大城市的支撐作用。

好的管理水平、文化軟環(huán)境等有利于促進城市化可持續(xù)發(fā)展。勞動者的受教育水平和城市化也是相關(guān)的，城市化前期對勞動者受教育水平要求較低，一般要求體力勞動者。城市化后期，高素質(zhì)的勞動者能提升城市化質(zhì)量。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能為城市化提供物質(zhì)環(huán)境，要處理好農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，需要穩(wěn)固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)作用。城市是人的聚集地，體現(xiàn)著文化的積淀。在城市化進程中，應(yīng)該合理改造舊城市，注重城市的歷史傳統(tǒng)，尊重本地區(qū)位特色和風(fēng)俗習(xí)慣，保護風(fēng)景名勝，為居民提供宜人環(huán)境。人是城市化的主體，應(yīng)該發(fā)揮人的能動性。我們要提升精神文明層次，提高居民各方面的素質(zhì)，培育新型居民，為城市化提供主體條件。城市化的目的就是為了滿足居民的物質(zhì)和精神需求。城市化要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，堅持為群眾利益服務(wù)，提高居民的消費水平。人是市場的主體，需要把人的需求與城市發(fā)展結(jié)合起來。城市體現(xiàn)著人的自我創(chuàng)造能力，是面向未來的開放系統(tǒng)。城市化展現(xiàn)了人的關(guān)系，體現(xiàn)人生存的矛盾狀態(tài)。人的需求決定了城市發(fā)展，城市制造人的需求，引導(dǎo)人的發(fā)展。城市的使命就是促進人的全面發(fā)展，為城市化發(fā)展提供強有力的支撐。產(chǎn)業(yè)是城市實力之本、就業(yè)之源。

（二）政府主導(dǎo)的中國城市化動力機制

政府是城市化的重要行為主體，是城市化的指導(dǎo)者和規(guī)范者，需要大力發(fā)揮自己的服務(wù)職能，推動城市化可持續(xù)發(fā)展。改革開放以前，政策直接決定城市化的規(guī)模，城市發(fā)展波動很大。改革開放以后，政府仍然主導(dǎo)城市化發(fā)展，為城市化創(chuàng)造了更加公平的環(huán)境，維護了城市化機制的正常運行。

1.政府主導(dǎo)城市化的由來

中國特色城市化道路需要借鑒世界城市化的有益經(jīng)驗，促進農(nóng)村現(xiàn)代化。工業(yè)革命之后，城市化推動了人類生產(chǎn)、生活方式的改變，推動傳統(tǒng)自然經(jīng)濟的鄉(xiāng)村社會向工業(yè)化城市社會轉(zhuǎn)變，推動人口向城市聚集，產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟下的城市化逐漸式微，新型城市化和工業(yè)化道路興起。

歐美模式利用工業(yè)化大生產(chǎn)提高了城市化，先污染后治理。拉美模式工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟水平低，第三產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展，出現(xiàn)很多貧民窟。蘇聯(lián)模式采用計劃經(jīng)濟，采用不均衡的工業(yè)化策略和趕超模式，壓制了農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)。新型工業(yè)化模式以大城市高速增長為基礎(chǔ)，能提升工業(yè)化和技術(shù)水平，促進城鄉(xiāng)融合。城市化模式應(yīng)該立足國情和發(fā)展環(huán)境，各國不同國情和環(huán)境決定了其所采用的模式不同。歐美國家采用自由市場發(fā)展經(jīng)濟，一般通過自由貿(mào)易和海外拓展獲取資本積累，實現(xiàn)城市化。蘇聯(lián)采用政府主導(dǎo)的自上而下模式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。東南亞國家利用國家分工，形成了城鄉(xiāng)不分的新型城市化。城市化要著力解決城鄉(xiāng)關(guān)系，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，促進工農(nóng)協(xié)調(diào)，不能犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益，提高農(nóng)業(yè)市場競爭力。城市化導(dǎo)致農(nóng)村留守問題，城市出現(xiàn)安全和環(huán)境問題。城市化需要政府調(diào)控，需要公共財政支持的服務(wù)體系。

改革開放前，國家推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的策略，采取糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策為工業(yè)提供積累，實行人民公社制度，嚴(yán)格控制農(nóng)民流入城市，采用戶籍制度將居民身份隔離，造成嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在這種隔離的政策下，農(nóng)民無法享受應(yīng)有的權(quán)利和待遇，不能進入城市務(wù)工。城市化存在制度障礙，最明顯的表現(xiàn)是戶籍制度障礙。國家采取了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的策略，縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。解決城市化的體制問題，需要合理界定政府功能。政府應(yīng)該催動市場力量，為市場機制運行提供政治保障，不斷進行體制改革，發(fā)揮市場基礎(chǔ)作用，防止市場失效。也要主動退出一些領(lǐng)域，與市場分工協(xié)作，進行制度創(chuàng)新。政府要在市場失靈的地方發(fā)揮作用，彌補市場機制缺陷，不能放任市場，更不能嚴(yán)格計劃控制。政府引導(dǎo)城市化要通過各項制度和政策、法規(guī)來保障。政府引導(dǎo)城市化是讓市場引導(dǎo)資源自由流動，需要消除抑制城市化的體制障礙，改變計劃經(jīng)濟下的戶籍、人事制度。政府要加快城市改革開放速度，破除農(nóng)民進入城市的障礙，調(diào)整社會結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)新的產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)率，完善社會保障。政府要讓人口有序進入城市，因地制宜制定不同政策，尊重地方特色和市場機制，制定激勵性的產(chǎn)業(yè)政策。

2.政府主導(dǎo)城市化的表現(xiàn)

改革開放后，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)松動。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距有所縮小。城市改革促進城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，城鄉(xiāng)矛盾緩和。市場經(jīng)濟體制建立后，國民經(jīng)濟發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)漸趨合理。中國以往二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征是就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動力低;第三產(chǎn)業(yè)滯后，制約了就業(yè)和消費;農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移困難，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重低，城市人口比重低。

中國城市化動力機制是自上而下和自下而上的結(jié)合，是政府和市場聯(lián)合主導(dǎo)投資建設(shè)。政府是城市建設(shè)投資的主體，戶籍制度等政策防止了貧民窟和大量失業(yè)人口的出現(xiàn)。中國城市化是計劃性的，但政策的變動性讓城市化難以持續(xù)發(fā)展，經(jīng)常是短暫的快速發(fā)展后長期的停滯不前。中國城市化是政府領(lǐng)導(dǎo)的，政府是城市化的主導(dǎo)力量。中國城市人口主要是自然增長，而不是外來遷移，體制限制了農(nóng)民市民化。行政中心城市發(fā)展較快，城鄉(xiāng)各自為政，缺少交流。城市地域分布不合理，等級規(guī)模不協(xié)調(diào)，大城市過度膨脹，且大多分布于東部沿海。城市化和工業(yè)化的差距不斷加大，直到改革開放后才有所縮小。改革開放后，政府放松了管控，促進了城鄉(xiāng)發(fā)展，允許農(nóng)民進城務(wù)工，推動城鄉(xiāng)人口流動。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了生產(chǎn)力，剩余勞動力增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)緩解了這一部分勞動力帶來的壓力，允許農(nóng)民進城但把農(nóng)民工統(tǒng)計為城市人口，導(dǎo)致當(dāng)時的城市化統(tǒng)計水平過低。進城務(wù)工的農(nóng)民主要從事簡單的制造業(yè)、加工業(yè)。政府需要大力發(fā)展個體經(jīng)濟，提高農(nóng)村工業(yè)化，加快鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)需要推動工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，讓城市化與第三產(chǎn)業(yè)的比重、規(guī)模呈正相關(guān)。城市化能推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，解決更多農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，解決三農(nóng)問題，推動農(nóng)村消費需求，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)民消費理念轉(zhuǎn)變。政府要發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，尊重各地區(qū)差異，滿足居民的多元化需求。政府要推動大城市強化功能，發(fā)展城市群，積極發(fā)展中小城市，推動小城鎮(zhèn)擴大規(guī)模，提高公共服務(wù)水平維護。

新型城鎮(zhèn)化要提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度，建立農(nóng)民個人承包土地流轉(zhuǎn)市場，實行土地集約化經(jīng)營。政府要建立農(nóng)村集體土地交易機制，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán);要通過農(nóng)村工業(yè)聚集促進農(nóng)村工業(yè)化，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中發(fā)展，改變粗放經(jīng)營方式，推動鄉(xiāng)村工業(yè)可持續(xù)發(fā)展;要調(diào)整農(nóng)村工業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村工業(yè)聚集，與城市工業(yè)加強聯(lián)系，建立集中的工業(yè)園區(qū)，節(jié)約城鄉(xiāng)建設(shè)用地。城市化要實現(xiàn)人口、土地、工業(yè)的協(xié)同發(fā)展，避免為了土地財政而導(dǎo)致的土地城鎮(zhèn)化膨脹、基礎(chǔ)設(shè)施滯后;要改革當(dāng)前以戶籍為基礎(chǔ)的財權(quán)事權(quán)體制，改革分稅制，加強地方財政自主權(quán)，改變過度依賴土地財政的狀況，提供更多公共產(chǎn)品和服務(wù);要改變GDP至上的經(jīng)濟發(fā)展模式。政府要以提高居民生活水平為目標(biāo)，不能犧牲居民生活質(zhì)量，要體現(xiàn)人文關(guān)懷。新型城鎮(zhèn)化要注重發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民工提供更多就業(yè)崗位，增加公共設(shè)施財政投入，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。政府要建立全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化，綜合區(qū)位條件，發(fā)展各類城市，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。大城市應(yīng)該發(fā)揮人才、技術(shù)優(yōu)勢，將制造業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，提高自身輻射能力;小城鎮(zhèn)應(yīng)該積極發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)土地節(jié)約利用，加強人口和產(chǎn)業(yè)聚集，承擔(dān)大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決產(chǎn)業(yè)空心化問題，增強消費能力，加大公共設(shè)施和服務(wù)建設(shè)。要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加工業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，更好地服務(wù)于農(nóng)民需求。

改革開放后，中國城市化快速發(fā)展，市場改革推動民間資本、社區(qū)力量自下而上的城市化，城鄉(xiāng)隔離有所打破，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間有序流動。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，大量農(nóng)村勞動力從土地中解放出來，進入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推動了大城市為中心的城市體系形成。中國城市化已經(jīng)進入快速發(fā)展時期，需要推動經(jīng)濟市場化、現(xiàn)代化，讓城市化與世界接軌，走符合國情的道路。長期的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略阻礙了城市化更高層次發(fā)展，存在地區(qū)差異、滯后于工業(yè)化、城市容納能力不足等問題。因此，中國城市化雖然取得了巨大成就，但仍存在發(fā)展層次低、地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，需要進一步發(fā)揮市場配置資源的作用，利用市場機制來降低城市化的運行成本。

城市化需要用制度激勵技術(shù)革新，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，吸納更多農(nóng)村人口，促進經(jīng)濟要素流動，推動產(chǎn)業(yè)聚集，形成規(guī)模效應(yīng)?！半S著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，中國的城鎮(zhèn)化進程將進一步釋放巨大的消費潛力?！盵8] 全球化能為農(nóng)村城市化提供契機，大型跨國公司促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展。政府要推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，運用先進技術(shù)手段推動農(nóng)業(yè)組織化，完善農(nóng)業(yè)的資金渠道。中國城鄉(xiāng)一體化需要加強產(chǎn)業(yè)合作。政府偏向城市的政策，讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)落后，經(jīng)濟增長緩慢，城鄉(xiāng)差距加大。政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)，推動技術(shù)、資本流向農(nóng)村。工業(yè)需要反哺農(nóng)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)升級著手解決三農(nóng)問題。中國工業(yè)已經(jīng)有能力反哺農(nóng)業(yè)，需要消除城鄉(xiāng)二元格局，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同需要合理的產(chǎn)業(yè)布局。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的緊密合作是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作的推動力。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作需要以產(chǎn)品、服務(wù)和要素為紐帶，讓城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互利，達到雙贏;需要以中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力為載體，盡力吸納更多農(nóng)村剩余勞動力;需要協(xié)調(diào)發(fā)展，消除地區(qū)差異性;需要加強三大產(chǎn)業(yè)合作，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的效益，在城市設(shè)立企業(yè)總部，在農(nóng)村建立生產(chǎn)基地，引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸和轉(zhuǎn)移。

政府的一系列農(nóng)業(yè)政策，刺激了農(nóng)民積極性，發(fā)掘了農(nóng)業(yè)潛力，發(fā)展了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)民就業(yè)。國家廢除了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，擴大了企業(yè)自主權(quán)，發(fā)揮了市場配置勞動力的作用。政府開始架構(gòu)現(xiàn)代市場性的就業(yè)機制，推行勞動合同制，促進城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，加快城鄉(xiāng)分離的戶籍制度改革，逐步取消對農(nóng)民的就業(yè)歧視和不合理限制，促進城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的立法工作，完善《勞動合同法》。政府要促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建構(gòu)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化的協(xié)調(diào)機制，為城鄉(xiāng)就業(yè)一體化提供基礎(chǔ)。政府要保障勞動者權(quán)益，為城鄉(xiāng)就業(yè)一體化提供價值取向。在世界經(jīng)濟面臨嚴(yán)峻形勢的當(dāng)下，政府要解決人口多、資源超常規(guī)利用、城市環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域差異大、創(chuàng)新和競爭力不高等問題，發(fā)展現(xiàn)代技術(shù)和交通通信，推動產(chǎn)業(yè)革命，推動城市全面建設(shè)和轉(zhuǎn)型。中國需要加快城市化，推動城市文明普及，處理好農(nóng)村人口和城市化的關(guān)系，厘清城市化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的關(guān)系，抓住歷史機遇，提高城市化的社會效益。中國城市化面臨機遇與挑戰(zhàn)，需要推動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，建立和諧文明城市生態(tài)，迎接國際化挑戰(zhàn)。中國特色城市化道路要多途徑推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，提高農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化程度。

總之，城市化動力主體有人口、市場、政府三個驅(qū)動子系統(tǒng)?！皬南到y(tǒng)運行角度可將城市創(chuàng)新系統(tǒng)的動力機制劃分為生成機制、發(fā)展機制和演進機制?！盵9] 其一，人口驅(qū)動力，也就是農(nóng)村人口興辦企業(yè)變成城鎮(zhèn)人口或外出打工進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)村人口中有很多亦工亦農(nóng)促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移影響了城市的產(chǎn)業(yè)布局。其二，政府驅(qū)動力是政府憑借制定政策、法規(guī)、體制等推動城市化發(fā)展，呈現(xiàn)為政府直接投資城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)項目、調(diào)整市區(qū)規(guī)劃、配置生產(chǎn)要素和引導(dǎo)人口遷移等。制度安排對城市化起推動和阻礙作用。政府應(yīng)該提升市場力量，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施，制定合理的政策，為市場提供制度安排，引導(dǎo)勞動力和人口流動，加大投資，發(fā)揮自上而下和自下而上的聯(lián)合力量。政府對城市化有很大調(diào)控作用，需要促進制度創(chuàng)新，改革戶口、土地、社會保障、就業(yè)、行政管理、金融、財稅等制度，促進法律制度的進化，激勵民間融資制度。其三，市場驅(qū)動力，改革開放后，市場體制逐步確立和完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、生產(chǎn)要素流動促進了城市化，形成溫州、東莞、金華、蘇州等城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。國家最先放開資本要素，吸引了外資，促進了東部沿海工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，吸納了很多農(nóng)村剩余勞動力，發(fā)展了各類開發(fā)區(qū)。東部沿海比中西部地區(qū)更具有市場優(yōu)勢，南方地區(qū)要比北方地區(qū)更具市場活力。中西部地區(qū)需要加大財政補助，提高工業(yè)化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化能夠促進工業(yè)化，而工業(yè)化是城市化的直接動力之一，尤其是信息產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)推動了城市化。因此，城市化建設(shè)需要進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新，促進土地、行政改革，發(fā)揮外資、信息技術(shù)、民間資本、政府決策等多元動力機制的作用。

[參考文獻]

[1]賀瓊，朱杰堂.城市化發(fā)展的階段性及其規(guī)律研究[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2003，（1）.

[2]馬莉.工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系研究[J]. 對外經(jīng)貿(mào)，2019，（4）.

[3]張臻漢，張彥通.低碳發(fā)展與中國城市化發(fā)展模式[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（1）.

[4]林詩博，王如淵.我國城市化落后于工業(yè)化的原因分析[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2012，（1）.

[5]舒小慶.論失地農(nóng)民權(quán)利的制度保障[J].江西社會科學(xué)，2009，（11）.

[6]王麗娟.京津冀區(qū)域協(xié)同解決北京城市病[N].中國經(jīng)濟時報，2017-03-30（002）.

[7]程俐驄，吳光偉.我國城市化滯后于工業(yè)化的成因分析[J].同濟大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（1）.

[8] 朱聰聰.城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的經(jīng)濟增長效應(yīng)[J].統(tǒng)計與管理，2017，（7）.

[9]張省，顧新.城市創(chuàng)新系統(tǒng)動力機制研究[J].科技進步與對策，2012，（5）.

責(zé)任編輯：杜亦欣