“中央—地方—民眾”三層關(guān)系框架：城市社區(qū)研究的范式轉(zhuǎn)換

一、引言

20世紀(jì)90年代，全能主義國家的轉(zhuǎn)型，帶來了自由流動的資源與自由活動的空間，使得“總體性社會”的結(jié)構(gòu)開始發(fā)生分化。[1] 城市住房商品化改革與單位制漸趨解體，大量“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕?。面對城市社會解組與失序的風(fēng)險，國家主導(dǎo)開啟了城市社會再組織化與城市管理體制改革的探索。最早由民政部組織城市社區(qū)建設(shè)試點，而后于2000年在全國推廣社區(qū)建設(shè)運(yùn)動，學(xué)界也引發(fā)了社區(qū)研究的熱潮。在此背景下，如何理解我國社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、性質(zhì)以及意義成為社區(qū)治理研究的核心問題之一。

有學(xué)者認(rèn)為城市社區(qū)治理體制的誕生，本身就是有“價值干預(yù)”情懷的知識分子與改革派政府官員“合謀”的產(chǎn)物。由于社區(qū)建設(shè)的誕生過程本身就內(nèi)含有“價值干預(yù)”與“社會改造”的目標(biāo)，這一傾向也直接影響了學(xué)術(shù)研究的內(nèi)在矛盾，主要表現(xiàn)為“應(yīng)然研究”與“實然研究”之間的交織。正是在社區(qū)這一微觀層面，國家與社會彼此相遇、交織滲透而又微妙互動，使得國家與社會關(guān)系成為我國社區(qū)研究中最具影響力的主流范式。在西方國家與社會二元關(guān)系理論指導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)伊始，便以政府與社會分權(quán)為核心的居民自治為目標(biāo)，這也成為歷次社區(qū)治理改革的邏輯起點。通過仔細(xì)梳理，研究發(fā)現(xiàn)在國家與社會的二元關(guān)系范式下，社區(qū)研究大致形成了公民社會發(fā)育論、國家政權(quán)建設(shè)論、國家與社會互動論以及多中心合作治理論等不同的論斷。

然而，隨著城市管理重心的下沉，政府職能不斷社區(qū)化，社區(qū)居委會在實踐中面臨過度行政化的困局。許多城市政府先后推動幾輪以居民自治為目標(biāo)的社區(qū)去行政化改革，都難以取得理論預(yù)期的效果，甚至陷入了社區(qū)去行政化—多元化治理改革→居委會邊緣化—社區(qū)治理碎片化→居委會再度行政化—一元化治理的內(nèi)卷化困境。[2] 西方的理論與我國的社區(qū)治理經(jīng)驗之間產(chǎn)生了巨大的張力，國家與社會二元關(guān)系范式的適用性不斷遭到質(zhì)疑。本文在對“國家—社會”二元關(guān)系范式下的社區(qū)研究成果進(jìn)行梳理總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出我國社區(qū)治理研究應(yīng)轉(zhuǎn)向更加契合本土經(jīng)驗的“中央—地方—民眾”三層關(guān)系理論新框架，以推進(jìn)社區(qū)治理研究的深化。

我國社區(qū)的地理邊界并不像歐美國家那樣是自然形成的，也不需要經(jīng)由轄區(qū)居民投票決定，而是由政府基于行政區(qū)劃而調(diào)整。社區(qū)的行政邊界是變動的，地方政府會根據(jù)實踐的需要做出調(diào)整，行政區(qū)劃的調(diào)整權(quán)限在街道，但需要報區(qū)政府備案。社區(qū)的地域范圍在我國首先是一種行政區(qū)劃邊界，和歐美一些國家社區(qū)的內(nèi)涵和邊界并不同。社區(qū)一詞雖然是舶來品，但是在創(chuàng)新性地引入中國并落地后，便具有了其獨特含義和生命軌跡。因此，本文的研究對象限定于我國社區(qū)建設(shè)運(yùn)動背景下的城市社區(qū)治理。

二、“國家—社會”二元關(guān)系范式下的社區(qū)研究

單位制漸趨解體后，面對城市社會解組與失序的風(fēng)險，國家具有對城市社會再組織化的迫切需求。西方的共同體理論與我國居民自治的法律制度規(guī)定產(chǎn)生耦合，被學(xué)界視為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)與城市社會再組織化的社會基礎(chǔ)。正是在假定了地域性共同體與居民自治對于社區(qū)建設(shè)的必要性與可能性的前提下，學(xué)界進(jìn)一步將城市社區(qū)提升為一個與國家正在分離的公共領(lǐng)域，以及公民社會的微觀基礎(chǔ)。[3] 新商品房社區(qū)業(yè)主維權(quán)運(yùn)動的大量興起，更被視為是“公民的勇氣”或“公民社會的先聲”[4]。 公民社會發(fā)育論成為我國社區(qū)建設(shè)運(yùn)動以來主流的研究旨趣。然而，公民社會理論下國家與社會之間的對抗不符合我國社區(qū)治理實踐，也引起了很多學(xué)者的批判。莊文嘉認(rèn)為業(yè)主抗?fàn)幷卟]有在規(guī)則制定層面重塑國家權(quán)力與公民個人之間的契約關(guān)系，相反，他們僅僅以尋求國家主導(dǎo)的權(quán)利話語來構(gòu)建自身訴求的合法性。[5] 張雪霖則進(jìn)一步提出“私民社會”理論框架對業(yè)委會維權(quán)與自治實踐進(jìn)行解釋。[6] 基于對公民社會發(fā)育論的反思，學(xué)界對我國社區(qū)性質(zhì)的研究，還先后出現(xiàn)了國家政權(quán)建設(shè)論、國家與社會互動論以及多中心合作治理論等方向。

（一）國家政權(quán)建設(shè)論：社區(qū)居委會的行政化

與持公民社會發(fā)育論的學(xué)者對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識不同，有一些學(xué)者則認(rèn)為國家主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)，并不是以地域性共同體和公民社會的發(fā)育為目標(biāo)，實質(zhì)上是由于城市基層政權(quán)建設(shè)的能力不足，需要通過行政力量下沉至社區(qū)來加強(qiáng)國家政權(quán)建設(shè)。[7] 楊敏認(rèn)為社區(qū)建設(shè)過程中建構(gòu)起來的社區(qū)不是一個地域社會生活共同體，而是一個國家治理單元，即國家用以貫徹決策和實現(xiàn)社會控制和社會整合的基本單位。[8] 朱健剛認(rèn)為90年代末啟動的社區(qū)建設(shè)，使街道和居委會的職能和管理范圍急劇擴(kuò)大，從歷史上看正是一個國家對社會加強(qiáng)控制的表現(xiàn)。[9] 桂勇、崔之余認(rèn)為由于單位制漸趨消亡以及城市管理的需要，居委會實際功能的行政化、政府對人事和財政的控制等因素，使得居委會實際上成為城市基層政權(quán)建設(shè)的一部分，從而導(dǎo)致自治功能的缺位和影響基層民主的發(fā)揮。[10]

此外，還有一些學(xué)者從新中國成立后城市居委會的形成與發(fā)展史來說明居委會作為國家政權(quán)建設(shè)部分的性質(zhì)，作為群眾性自治組織的居委會行政化色彩濃厚，而非西方國家與社會關(guān)系下以限制和對抗國家權(quán)力為目標(biāo)的市民社會組織。如劉祖云認(rèn)為居委會組織是作為國民黨的保甲組織的對立物出現(xiàn)的。[11] 楊麗萍認(rèn)為保甲制度是國民政府對基層控制的主要方式，新中國成立后在逐步徹底清理保甲組織后，國家主導(dǎo)建立了居民委員會，作為新的城市基層社會控制組織。[12] 張濟(jì)順認(rèn)為通過對城市基層社會的整頓和社會生活計劃供應(yīng)的實施，中國共產(chǎn)黨有效利用并成功改造了居委會，并將之納入國家政權(quán)設(shè)定的體制軌道，國家統(tǒng)合社會之路開始暢通。[13] 郭圣莉、高民政認(rèn)為居民委員會建立伊始其自主性就嚴(yán)重不足，貫穿于這一群眾性自治組織成立與發(fā)展全過程的是政府意圖，即國家推行政治任務(wù)、行政事務(wù)與回應(yīng)群眾福利需求的工具，它不過是新政權(quán)改造、管理城市社會制度架構(gòu)中的一個基層單元，隨著城市社會形勢變化而變遷，以滿足不同時期國家的政治、經(jīng)濟(jì)與社會需要。[14]

（二）國家與社會互動論：對國家中心論和社會中心論的反思

西方的自由主義思想有一個基本的假設(shè)，即國家能力與個人權(quán)利的關(guān)系是零和博弈關(guān)系，如果國家能力太強(qiáng)，個人權(quán)利就會受到威脅，只有在弱政府下，公民權(quán)利才能保障。自由主義思想下的公民社會理論，強(qiáng)調(diào)與國家分離的公民社會作為一個整體的獨立性與自主性，以及對國家權(quán)力的限制與對抗，屬于“社會中心論”。國家政權(quán)建設(shè)論強(qiáng)調(diào)的是國家作為一個整體對社會的控制與支配，社會對國家處于依附的從屬關(guān)系，從而抑制了市民社會以及居民自治的發(fā)育，被認(rèn)為是“國家中心論”。在西方社會科學(xué)理論中，一直以來就具有結(jié)構(gòu)論與實體論的傳統(tǒng)，受這一視角的影響，“社會”與“國家”長期以來都被視為具有內(nèi)部同一性以及外在獨立性和自主性的兩個實體，處于相對立的二元結(jié)構(gòu)之中。[15]

然而，20世紀(jì)60年代的“行為主義革命”卻打破了實體化的國家與社會觀念，其中米格代爾為典型代表。他否定了國家與社會的實體性，并提出“社會中的國家”理論，認(rèn)為無論是國家還是社會都是高度破碎化的，兩者不是“二分類的結(jié)構(gòu)”，而是“一個社會組織的混合體”，彼此相互關(guān)聯(lián)、相互塑造。[16]（pp45-67） 受行動者視角的影響，我國學(xué)者對社區(qū)治理中呈現(xiàn)的國家與社會關(guān)系實態(tài)進(jìn)行考察，開始對實體主義視角下形成的社會中心論和國家中心論進(jìn)行反思，轉(zhuǎn)而采用關(guān)系主義的視角重新審視微觀社區(qū)中國家與社會具體而復(fù)雜的互動關(guān)系，可以稱之為“國家與社會的互動論”。[17] 桂勇認(rèn)為目前城市基層中國家與社會的關(guān)系，既非國家喪失控制力的“斷裂”，也非國家向鄰里強(qiáng)力滲透的“嵌入”，而是一種介于兩者之間的“粘連”狀態(tài)。[18] 郭偉和認(rèn)為城市社區(qū)建設(shè)雖然有民主與自治的追求，但民主形式的背后仍是國家意志對社區(qū)公共事務(wù)的“柔性控制”，而不是所謂的市民社會的發(fā)展，實質(zhì)上形成了一種既不是過去的行政組織，也非純粹社會自治的具有混合屬性的公共領(lǐng)域。[19] 還有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)國家與社會都不是整體化的，而是碎片化的，兩者相互滲透和重疊，從而模糊了國家與社會的邊界。[20]

在國家與社會互動論的視角下，我們看到的不再是整體性的市民社會試圖限制與反抗國家，也不再是整體性的國家試圖控制與支配社會的單一圖景，而是充滿了兩面性、復(fù)雜性、策略性和動態(tài)性的互動關(guān)系?！皣壹却嬖谕ㄟ^社區(qū)建設(shè)強(qiáng)化基層社會管理的控制意圖，從而會抑制社區(qū)的自主性空間和可能出現(xiàn)的公民社會;也可能通過合作、放權(quán)、賦權(quán)或妥協(xié)而為社區(qū)自治提供新的機(jī)會。反過來，基層社會中也是既存在著體制外的對抗沖突，也有試圖通過合作和滲透進(jìn)而影響現(xiàn)有體制的跡象。這在很大程度上是由于國家與社會兩者內(nèi)部都存在著分化和間隙，從而為彼此提供了新的機(jī)會。”[21]

（三）多中心治理理論：政社分離與社區(qū)去行政化改革

不管是國家政權(quán)建設(shè)論，還是國家與社會互動論，其實都是基于社區(qū)中呈現(xiàn)的國家與社會關(guān)系實態(tài)的經(jīng)驗觀察，而對公民社會發(fā)育論反思的產(chǎn)物。一方面，強(qiáng)調(diào)了國家是“碎片化”的科層體系，社會具有非獨立性或鑲嵌的自主性，以及國家與社會的非對抗性的現(xiàn)實;[22] 另一方面，其隱含的價值預(yù)設(shè)依舊是西方的公民社會，我國社區(qū)實踐不過顯示了與公民社會理想的差距。因此，當(dāng)以地域共同體和居民自治為內(nèi)核的市民社會發(fā)育期待落空時，絕大多數(shù)學(xué)者都將原因歸責(zé)于社區(qū)空間的過度行政化和社區(qū)居委會的過度行政化，國家的過度干預(yù)擠壓了居民自治與市民社會發(fā)育的空間。[23]

由于國家與社會在實踐中呈現(xiàn)出的策略性合作特征，與西方的治理理論強(qiáng)調(diào)的多中心合作治理具有表面“契合性”，由此社區(qū)改革的理論指南便從強(qiáng)調(diào)國家與社會對抗的公民社會發(fā)育論，向強(qiáng)調(diào)國家與社會合作的多中心治理理論轉(zhuǎn)移。其影響的典型具體為以“政社分離、居民自治”為代表的社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化改革。[24] 治理理論興起于全球化競爭與西方福利國家危機(jī)的背景下，由于治理既不篤信獨大的國家，也不膜拜單一的自由市場，是對古典公共行政理論與新公共管理理論的批判與繼承。[25] 以奧斯特羅姆夫婦為代表的多中心治理理論，強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)治理上的多中心性和多主體性，以打破政府對于公共事務(wù)生產(chǎn)的壟斷地位，突出社會自組織的治理機(jī)制。[26] 在公共事務(wù)的治理上，可以形成行政、市場以及自治機(jī)制等多元合作共治秩序，從而構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系。

在多中心治理理論的指導(dǎo)下，我國城市開啟了社區(qū)多元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社區(qū)去行政化改革，其遵循的改革路徑為“功能分類—組織分離—權(quán)力結(jié)構(gòu)變革”。具體而言，通過對社區(qū)公共事務(wù)功能的分類，一般按照“行政、服務(wù)與自治”的三分法進(jìn)行功能分類，繼而主張采取相應(yīng)的行政、市場與自治的多元機(jī)制，分別由不同性質(zhì)的社區(qū)組織去承接，從而形塑社區(qū)多元化治理結(jié)構(gòu)。這也就打破了過去一元化的社區(qū)居委會統(tǒng)籌執(zhí)行行政、服務(wù)與自治三類職能的格局，最終實現(xiàn)社區(qū)多元化治理的目標(biāo)。我們看到，學(xué)界推動社區(qū)公共事務(wù)多中心治理改革，最終指向的是深層社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革。

綜上，在“國家—社會”二元關(guān)系理論下的社區(qū)研究，比較類似于王銘銘所說的“范式”驗證。[27] 這主要表現(xiàn)在：即使少數(shù)遵循實踐社會學(xué)研究路徑的學(xué)者，基于對社區(qū)生活以及治理經(jīng)驗的“實然”考察后，發(fā)現(xiàn)我國的國家與社會關(guān)系與西方有很大不同，開始對公民社會發(fā)育論進(jìn)行反思;但也是將社區(qū)視為社會的代表或者國家與社會的中介，其調(diào)研的關(guān)注點往往不在于社區(qū)本身，而是通過社區(qū)去驗證國家與社會關(guān)系理論的某些論斷及其適用性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)不符合時便進(jìn)一步去描述社區(qū)生活實踐中的“國家—社會”關(guān)系樣態(tài)，旨趣在于“范式”驗證，而非經(jīng)驗本身的分析與提煉。

三、“中央—地方—民眾”三層互動關(guān)系：一個新理論框架

社區(qū)建設(shè)運(yùn)動以來，先后歷經(jīng)幾輪以居民自治為目標(biāo)的社區(qū)去行政化改革都以“失敗”告終，無法取得理論預(yù)期效果。因此，西方的“國家—社會”二元關(guān)系范式對于中國經(jīng)驗的適用性不斷遭到質(zhì)疑，我國社區(qū)治理改革實踐與社區(qū)研究需要轉(zhuǎn)換新的范式。本文將在融合“國家—社會”二元關(guān)系范式下實體主義與關(guān)系主義兩大視角的基礎(chǔ)上，提出“中央—地方—民眾”三層互動關(guān)系理論框架來重新認(rèn)識我國城市社區(qū)治理問題。

（一）中央、地方與民眾的三層互動分析：縱向政府結(jié)構(gòu)與社會之間的關(guān)系

在實體主義視角下的國家與社會關(guān)系，不管是國家政權(quán)建設(shè)論，還是公民社會發(fā)育論，都將國家與社會視為兩個相對獨立而各自內(nèi)部高度整合的實體性結(jié)構(gòu)。由于國家與社會之間的零和博弈關(guān)系，國家一方尋求控制和支配社會，而市民社會則試圖限制與反抗國家權(quán)力擴(kuò)張，因此國家與社會在長期的博弈中形成了制度化的分權(quán)關(guān)系，即國家與社會之間有明確的權(quán)力邊界。而在關(guān)系主義視角下的國家與社會互動論，對結(jié)構(gòu)化的國家與社會觀念進(jìn)行了質(zhì)疑和解構(gòu)，國家與社會都不再是“鐵板一塊”的整體，而是分化成了“碎片化”的科層體系與“碎片化”的社會行動者之間的互動，國家與社會在接觸與互相嵌入的過程中，形成了一個介于國家與社會之間交叉的“模糊地帶”或“第三領(lǐng)域”。[28] 正如Uphoff 等人做出的極佳解釋，除了國家的核心層與完全自治的公民社會，大量的國家機(jī)構(gòu)與社會機(jī)構(gòu)都處于國家與社會之間的模糊地帶，具有國家與社會的雙重特征。[29] 兩者之間的差異，具體見圖1與圖2[30]。

在對國家與市民社會之間簡單的二分法理論對中國經(jīng)驗適用性的反思基礎(chǔ)上，國家與社會互動論基于我國社區(qū)個案“實然”經(jīng)驗的觀察，發(fā)現(xiàn)國家與社會雙方并非以具有內(nèi)聚力的實體性結(jié)構(gòu)而在社區(qū)界面相遇、交匯與碰撞，而是兩者之間都存在分化與間隙。因此，國家與社會在交互的領(lǐng)域內(nèi)，既存在控制與沖突，也存在合作與妥協(xié)、滲透與反滲透等多面性關(guān)系。雖然國家與社會互動論相較于“國家中心論”和“社會中心論”而言，能夠呈現(xiàn)城市基層實踐的復(fù)雜性，但是“碎片化”的國家與社會在相交叉的模糊地帶的博弈，猶如一個“黑箱”，主要依憑雙方策略性地利用對方空間的分化與間隙的博弈能力，那么國家與社會之間的互動關(guān)系就具有了策略化、特殊化以及不規(guī)則化特征，最后就容易變成“精致”而“瑣碎”的權(quán)力技術(shù)的描寫與呈現(xiàn)。

在借鑒與融合實體主義視角下的結(jié)構(gòu)化分析與關(guān)系主義視角下的行動者分化互動分析的基礎(chǔ)上，筆者將國家區(qū)分為中央政府與地方政府，而將社會進(jìn)一步區(qū)分為民眾中的少數(shù)與多數(shù)，那么抽象的國家與社會關(guān)系在具體的基層社會治理中就呈現(xiàn)為“中央—地方—民眾”之間的三層互動關(guān)系?！爸醒搿胤健癖姟敝g的三層互動關(guān)系框架，在吸收前兩者優(yōu)點的基礎(chǔ)上，避免了其不足，因此對我國城市社區(qū)治理經(jīng)驗具有較強(qiáng)的解釋力。我國“中央—地方—民眾”的三層關(guān)系框架與西方“國家—社會”的二元關(guān)系范式的差別，核心在于縱向政府結(jié)構(gòu)與社會的關(guān)系不同。該分析框架的靈感主要源于崔之元、賀雪峰、韓毓海、歐樹軍、周黎安、汪錦軍等學(xué)者對我國獨特的三層政治關(guān)系與國家治理本土化解釋的啟發(fā)。

崔之元在學(xué)界內(nèi)較早對我國政治社會提出“中央政府—地方政府—民眾”的三層分析路徑，具體為“上層”（中央政府）、“中層”（地方政府和新興資本大戶）和“下層”（廣大掙工資謀生的老百姓）之間的互動循環(huán)，以與時下流行的“國家—市民社會”的二元關(guān)系范式相對，但是他并沒有展開對三者互動關(guān)系的機(jī)制分析。[31] 賀雪峰運(yùn)用“中央—地方—民眾”的三層互動關(guān)系，對實行“一票否決”的信訪維穩(wěn)問題展開了精彩的機(jī)制分析，他認(rèn)為中央政府一方面需要借助地方政府實行對轄區(qū)民眾的治理和維護(hù)社會穩(wěn)定，但同時中央政府也需要借助民眾的力量來監(jiān)督和控制地方政府行為帶來的統(tǒng)治風(fēng)險，關(guān)鍵在于三者之間的互動要形成治理的相對均衡，而在中央對地方政府不區(qū)分有理無理，且實行“一票否決”的考核壓力下，對于信訪人而言，低成本和低門檻的信訪制度，就打破了中央、地方與民眾的三者之間相對平衡的治理關(guān)系，成為信訪維穩(wěn)問題的根本原因。[32]

歐樹軍等認(rèn)為：“國家治理落實三個層次：高層、中層與基層，高層指中央領(lǐng)導(dǎo)層，是統(tǒng)領(lǐng)者、領(lǐng)航者;中間指中間官僚層，是管理者、執(zhí)行者;基層指與人民群眾直接打交道的最底層，是基礎(chǔ)，是穩(wěn)定器?；鶎狱h組織和基層政府必須接受雙重壓力：來自中高層的行政壓力，來自基層人民的政治壓力，這就需要恰當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制來引導(dǎo)他們服務(wù)于基層。”[33]（pp103-126）同樣，韓毓海在分析中國近代為什么會落后時，他給出的較新穎的解釋為：“宋代以降，經(jīng)濟(jì)和市場的不斷發(fā)展與國家組織能力的持續(xù)下降之間的矛盾”，國家組織能力下降的根源則在于國家治理能力的全面下降，即代表中央高層的皇帝和士大夫文人官僚階層，缺乏管理經(jīng)濟(jì)、財政、稅收、司法和金融的具體能力，也不在能夠擔(dān)負(fù)起組織和教育人民的責(zé)任，而基層治理早已落在了橫征暴斂的胥吏手中，三者之間的互動產(chǎn)生嚴(yán)重失衡而帶來危機(jī)。[34]（pp9-32） 周黎安提出的縱向行政發(fā)包和橫向晉升競爭的行政發(fā)包制理論，[35] 以及曹正漢的統(tǒng)治風(fēng)險理論，[36] 實質(zhì)上都是基于對我國特色的中央政府、地方政府與民眾三者之間的互動關(guān)系的分析與解釋。

以上學(xué)者對國家治理的本土化解釋，都共同強(qiáng)調(diào)了我國縱向政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會之間的互動平衡關(guān)系，而非簡單的“國家—社會”二元關(guān)系。這根源于我國獨特的政治行政體制安排，和西方典型代議制民主政體國家下縱向政府之間實行制度性分權(quán)和地方自治體制有根本不同。在西方典型的代議制民主政體國家，不管國家權(quán)力結(jié)構(gòu)采取單一制還是聯(lián)邦制，而政府權(quán)力結(jié)構(gòu)卻實行的都是制度性分權(quán)。① 縱向政府之間往往根據(jù)公共品的外溢范圍來劃分事權(quán)，每一級政府都有自己單獨負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域，各自的職責(zé)邊界相對清晰，且各級政府的行政首腦都是由各自轄區(qū)內(nèi)的選民選舉產(chǎn)生，并在本級政府負(fù)責(zé)的事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)直接向各自轄區(qū)內(nèi)的選民負(fù)責(zé)，而不用向上級負(fù)責(zé)，不同層級政府之間在公共事務(wù)的治理上屬于合作伙伴關(guān)系。[37]

然而，我國除了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)采取的是中央集權(quán)的單一制外，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)實行的也是中央集權(quán)制，而非制度化分權(quán)，即不管是中央政府內(nèi)部，還是縱向不同層級政府之間，都只有分工，而無分權(quán)。有一些學(xué)者對我國獨具“特色”的縱向政府關(guān)系作出了有力的解釋，如朱光磊、周振超將我國多層級政府之間“上下左右對齊”的機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置稱為縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”，以區(qū)別于西方縱向政府之間在制度化分權(quán)下的“職責(zé)異構(gòu)”行政體制[38];榮敬本提出的“壓力型體制”[39];周飛舟提出的“政治錦標(biāo)賽體制”[40];以及賀雪峰提出的我國層級間責(zé)權(quán)利不對稱行政原理，以區(qū)別于法理型科層制下責(zé)權(quán)利對稱的行政設(shè)計原理。[41] 由此，我國縱向政府之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級政府的權(quán)力直接來源于上級，并直接向上級負(fù)責(zé)，而間接向轄區(qū)內(nèi)民眾負(fù)責(zé)。

那么，在不同的政治社會體制下，縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系的不同，將會進(jìn)一步對社會治理機(jī)制產(chǎn)生不同影響。汪錦軍認(rèn)為：“中央政府與地方政府存在利益博弈關(guān)系，政府與民眾也在不斷在特定的制度中互動并相互施加影響，中央政府、地方政府與社會之間呈現(xiàn)一種縱橫交錯的復(fù)雜利益關(guān)系，如圖3[42]。汪錦軍關(guān)于中央政府、地方政府與民眾之間三層利益互動關(guān)系，延續(xù)的是崔之元對中國政治三層分析的路徑，與筆者的想法不謀而合，本文將在他的三維利益框架基礎(chǔ)上繼續(xù)向前推進(jìn)。

中央政府代表國家關(guān)注的是整體性、長期性、根本性的戰(zhàn)略利益，積極推動的是整個社會福利的增長，可以將之視為整個社會的最大公共利益維護(hù)者。而地方政府作為一個相對獨立的利益主體，主要是源于改革開放以來中央政府對地方的放權(quán)，包括財政包干制和“下管一級”的人事任命權(quán)，同時輔之以“目標(biāo)責(zé)任管理制”為核心的壓力型考核與政治晉升錦標(biāo)賽，使得同級地方政府之間形成了高度競爭的關(guān)系，也容易形成地方保護(hù)主義等行為。因此，地方政府相較于中央政府代表的是一種局部性或地方性公共利益。但同時，地方政府權(quán)力在沒有受到有效監(jiān)督與控制時，也有可能在利益驅(qū)動下蛻變?yōu)橹\求部門、行業(yè)以及官員個人的狹隘私利。

而民眾往往是從個體的、具體的和短期的利益出發(fā)去表達(dá)訴求，代表的是個人利益，但是不同民眾的利益訴求在一個階段內(nèi)可能相對同質(zhì)化，可以做出簡單的“少數(shù)/多數(shù)”區(qū)分，但也可能是多元化和異質(zhì)性的，民眾內(nèi)部的利益分化程度也將對政府提供公共服務(wù)的決策以及社會治理機(jī)制產(chǎn)生影響。中央政府和地方政府、中央政府與民眾、地方政府與民眾之間形成的三對關(guān)系，均存在利益一致或利益沖突兩種可能。按照“屬地管理”的原則，民眾對公共服務(wù)的需求主要是由地方政府來提供的，地方政府回應(yīng)地方公共服務(wù)需求的能力及績效將會進(jìn)一步對中央的合法性產(chǎn)生影響，從而可能迫使中央調(diào)整縱向政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。代表國家的中央政府要回應(yīng)的是全社會的整體性、長期性與戰(zhàn)略性利益，抽象的國家與社會在根本利益上具有內(nèi)在的一致性，但中央的戰(zhàn)略利益與民眾個體的短期利益可能產(chǎn)生沖突。

一方面，中央政府需要通過地方政府執(zhí)行國家政策與戰(zhàn)略目標(biāo)，治理地方和維護(hù)社會穩(wěn)定，那么地方政府在提供公共服務(wù)的同時，就有可能在執(zhí)行國家任務(wù)時與民眾發(fā)生治理沖突;另一方面，中央政府還需要借助民眾的力量反映和監(jiān)督地方政府的行為，防止因上下級信息不對稱導(dǎo)致對地方政府權(quán)力約束與控制的軟化，而帶來地方政府謀取私利化和對民眾的盤剝。那么，隨著國家戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整以及多目標(biāo)之間平衡關(guān)系的變化，中央、地方與民眾三者之間的治理關(guān)系也將發(fā)生變化，具體而言可能存在三種關(guān)系：一是中央和地方政府的執(zhí)政利益一致，聯(lián)合治理民眾的關(guān)系，如圖4，特別是國家的戰(zhàn)略利益與民眾的個體利益相沖突的情形;二是中央政府與民眾聯(lián)合一致，形成對地方政府的監(jiān)督問責(zé)關(guān)系，如圖5，特別是中央與民眾的利益一致時，監(jiān)督作為代理人的地方政府的履職行為;三是地方政府與民眾圍繞著地方社會利益聯(lián)合一致對抗中央政府，如圖6，這是中央政府所極力避免的，因為可能形成“地方割據(jù)”或“國家分裂”。 因此，中央政府、地方政府與民眾三者之間在不同的社會環(huán)境與發(fā)展階段，可能就會生成不同的利益互動關(guān)系，進(jìn)而我國縱向政府之間的權(quán)責(zé)配置以及社會治理機(jī)制就要根據(jù)變換了的利益關(guān)系作出動態(tài)的調(diào)整。

西方“國家—社會”二元關(guān)系的形成，是由典型代議制民主政體國家下縱向政府之間實行制度性分權(quán)和地方自治體制決定的。而在我國中央集權(quán)體制下，縱向政府之間沒有實行制度化分權(quán)，下級政府的權(quán)力直接來源于上級政府，并直接向上級負(fù)責(zé)，間接向轄區(qū)內(nèi)民眾負(fù)責(zé)，上下級之間只有分工，而無分權(quán)。因此，理解我國中央集權(quán)體制下國家與社會的關(guān)系，應(yīng)該放置在具體的“中央—地方—民眾”的三層互動關(guān)系視野下，在國家與社會治理之間還存在縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系及其對社會治理機(jī)制影響的變量。國家提出的“社會建設(shè)”和“社會治理”任務(wù)的內(nèi)涵與方向，也應(yīng)該放置在新時期與新形勢下中央政府、地方政府與民眾三層關(guān)系的變化中去理解和把握。而社區(qū)治理恰好處于縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會治理機(jī)制的連接點，因此社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的方向就需要放置在我國“中央—地方—民眾”的三層關(guān)系視野下去理解與定位。

五、結(jié)論

“社區(qū)”一詞作為舶來品，由于政策的吸納而被嫁接到新中國成立后創(chuàng)設(shè)的城市街居基層管理體制，從而演變?yōu)椤俺鞘薪值馈鐓^(qū)”基層治理體制，從而使得外生的“社區(qū)”概念在我國政策實踐中具有了獨特的生命力。但也正是“社區(qū)”的理論內(nèi)涵與我國政策實踐之間的內(nèi)在張力，導(dǎo)致我國社區(qū)治理現(xiàn)代化改革實踐經(jīng)驗與西方社區(qū)理論的背離。自2000年全國社區(qū)建設(shè)運(yùn)動以來，已經(jīng)先后推行了幾輪以實現(xiàn)政府與社會分權(quán)為核心精神的居民自治與社區(qū)去行政化改革，但隨著城市管理重心的下沉與公共職能的增加，政府職能進(jìn)社區(qū)具有內(nèi)生動力與實踐合理性，社區(qū)去行政化改革陷入悖論。[43] 這一經(jīng)驗悖論，對主流的“國家—社會”二元關(guān)系理論范式對我國社區(qū)治理改革的適用性提出了挑戰(zhàn)。

在對近二十年來“國家—社會”二元關(guān)系范式下的我國社區(qū)研究成果進(jìn)行梳理總結(jié)時，研究發(fā)現(xiàn)對社區(qū)建設(shè)的性質(zhì)與目標(biāo)的理解，先后主要存在公民社會發(fā)育論、國家政權(quán)建設(shè)論、國家與社會互動論以及多中心合作治理論等幾個不同的研究方向。不管是強(qiáng)調(diào)“國家”一端，還是重視“社會”一端;抑或不管是強(qiáng)調(diào)國家與社會的對抗性一面，還是側(cè)重國家與社會的合作性一面，實際上都是以西方的國家與社會之間的制度化分權(quán)為精神內(nèi)核，始終無法跳出西方理論的二元思維陷阱。因此，從實踐出發(fā)的社區(qū)治理研究，迫切需要新的更加契合我國本土經(jīng)驗的分析范式與理論框架。

本研究的目的不在于對西方“國家—社會”二元關(guān)系理論范式進(jìn)行批判，而在于對該范式指導(dǎo)我國社區(qū)治理改革實踐的適用性進(jìn)行反思，并進(jìn)一步提出更契合我國政治社會體制的“中央—地方—民眾”的三層關(guān)系理論新框架，以推進(jìn)對我國社區(qū)治理體制與機(jī)制的再認(rèn)識。本文只是初步提出社區(qū)治理研究需要轉(zhuǎn)換新的分析范式與理論框架，今后將在新的研究視角下對城市社區(qū)“人”“事”“組織”等微觀要素展開具體研究，進(jìn)一步去探尋與總結(jié)提煉我國城市基層治理的體制與機(jī)制。唯有此，我們才有可能對城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化改革的方向做出精準(zhǔn)定位，也才有希望突破社區(qū)研究和社區(qū)治理改革創(chuàng)新實踐的瓶頸，打開新的研究視界。

[注? 釋]

①所謂國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式指的是國家主權(quán)的分享與劃分，一般有單一制和聯(lián)邦制兩種，單一制代表的是國家主權(quán)集中在中央政府，聯(lián)邦制代表的是國家主權(quán)由中央政府（聯(lián)邦政府）和州政府共同分享。而政府權(quán)力結(jié)構(gòu)形式主要是指政府權(quán)力的分享與劃分，同樣有集權(quán)和分權(quán)的區(qū)分。單一制國家在政府結(jié)構(gòu)形式上可以采取集權(quán)制，如中國，同樣也可以采取分權(quán)制，如日本。而聯(lián)邦制國家在政府結(jié)構(gòu)形式上也可以采取集權(quán)制，如蘇聯(lián)，同樣也可以分權(quán)制，如美國。所以單一制國家政府權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行并不必然是中央集權(quán)的，聯(lián)邦制國家政府權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行也并不必然是地方分權(quán)的。而西方典型代議制民主政體國家的政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)形式一般采取的是分權(quán)與自治體制。參見周振超《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2009年版。

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責(zé)任編輯：范瑞光