重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時救助制度完善路徑

朱萌 嚴新明

一、引言

2019年末，我國暴發(fā)了新冠肺炎疫情，這次新冠肺炎疫情成為新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅給經濟社會發(fā)展帶來了沖擊，而且使得弱勢群體面臨因疫致貧、因疫返貧的危機。在此重要節(jié)點，黨和政府有必要加強對弱勢群體的臨時救助，確保已經脫貧的弱勢群體不返貧，收入高于貧困線之上的弱勢群體不致貧，兜住民生底線，保障人民群眾尤其是弱勢群體的基本生活需求。

關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在國內，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》指出，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件?！盵1] 國外典型定義為：突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指當某一衛(wèi)生事件其規(guī)模、進展或不可預測性可能會壓倒組織常規(guī)應急能力。[2] 我國的定義側重于結果，國外的定義側重于原因和過程。綜合起來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件緣起于突發(fā)性、不可預測性的疫病;在過程上強調這種突發(fā)性帶來了常規(guī)治理壓力，使得常規(guī)治理短期難以做出有力回應;在結果上對社會公眾健康產生嚴重損害。關于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》根據突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級，本文探討的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指我國劃分類別中的I級。根據這種劃分，我國典型的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件首推新冠肺炎疫情。

關于臨時救助，國務院印發(fā)的《關于全面建立臨時救助制度的通知》指出，“臨時救助是國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助。”[3] 根據此定義可知，臨時救助是由政府主導進行;主要目標是幫助因偶發(fā)性及突然性事件而生活暫時陷入困難的人群盡早走出困境;與專門性救助制度不同，臨時救助制度具有過渡性和短期性特征;臨時救助制度發(fā)揮“救急難”作用，保障困難群體的基本生活水平。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件和臨時救助制度，在次序上，是先有突發(fā)公共衛(wèi)生事件，后有臨時救助制度產生回應;在功能上，臨時救助制度保障了因為突發(fā)公共衛(wèi)生事件致生活陷入困難的家庭和個人，同時，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產生也促使了臨時救助制度的推出，補足了社會救助的短板;在管理上，完善民政系統(tǒng)牽頭的常態(tài)化臨時救助制度，可以解決非常態(tài)突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的生活困難群眾的基本保障問題。在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，完善臨時救助制度，對于減輕災難，幫助人民有序恢復生活具有重要作用。

二、臨時救助相關研究綜述

關于臨時救助，國內已有文獻大多把其放在社會救助的宏觀框架來進行探究，并且更加關注生活救助和專項救助，專門探討臨時救助的文章較少。

在我國臨時救助制度不足之處的研究方面。俞德鵬認為臨時救助相關文件層次過低，缺乏全國性的規(guī)范性文件指導。[4]（p22） 張浩淼指出我國臨時救助強制性和公平性均不足。[5] 謝快生以江西省為例，研究得出臨時救助對象不明確、操作程序不規(guī)范且存在“長官意志”、資金投入不足、救助方式單一等問題。[6] 張妤婕以困境兒童救助為例，指出我國臨時救助主動發(fā)現(xiàn)機制尚未啟動，相關服務救助缺位。[7] 曹新新以四川省A市為例研究了臨時救助專項資金績效，指出臨時救助存在時效性不足、救助對象鑒定不嚴格、與其他救助制度銜接不充分、過分依賴現(xiàn)金救助等問題。[8] 劉芳通過考察河北省支出型貧困家庭的臨時救助制度，發(fā)現(xiàn)臨時救助條件模糊、資金籌集渠道單一、臨時救助“應急性”理念沒有得到重視。[9]

在對國外臨時救助制度研究方面。學者們對英國社會基金的“救濟+普惠制金融模式”給予了關注，社會基金主要給遭遇突發(fā)狀況下的人給予資金幫助;社會基金包括無償?shù)纳鐣a助金，以及無息貸款，幫助困境人群渡過難關。[10] 呂學靜研究日本最新救助改革動向發(fā)現(xiàn)，日本對受到突發(fā)災難的災民會提供緊急生活援助，最高向每個家庭免費發(fā)放10萬日元，同時可以提供最高20萬日元的無息貸款，對房屋受損需要長期避難的最高提供300萬日元的補貼，并且簡化程序發(fā)放補貼。[11] 劉寶臣研究美國貧困家庭臨時救助制度（TANF），認為該制度強調救助的“臨時性”，具有鮮明的“工作優(yōu)先”取向，主要目標在于對貧困兒童及其家庭提供幫助。[12] 朱一丹則指出德國除了給貧困人口提供基本生活援助之外，還給在特殊困境下的貧困人口給予涵蓋醫(yī)療、教育、生育等全方位的臨時救助。[13]

在臨時救助未來發(fā)展方向的研究方面。謝增毅提出要制定一部統(tǒng)一的《社會救助法》，做好低保、醫(yī)療救助、臨時救助等項目之間的銜接。[14] 關信平強調不能僅將臨時救助當做我國社會救助體系中的一個項目，而應將其看做是提升社會救助整體效能的重要一環(huán)，而且臨時救助更加需要社會力量的介入來增加服務救助的供給。[15] 楊爽在比較西方發(fā)達國家救助體系的基礎上，提出我國臨時救助制度體系應該增加特殊救助，彌補當前臨時救助制度針對自然災害、疾病之外沒有涉及到的地方產生的救助缺口。[16]張浩淼認為在社會救助民生化的新時代，要加強建設社會救助“救急難”功能的臨時救助制度，健全“一門受理、協(xié)同辦理”的工作機制，確保困難群眾受到及時的救助。[17] 林閩鋼認為未來要促進臨時救助的常態(tài)化，社會救助申請程序應該從需要救助申請人主動救助擴大到政府依據職權主動救助。[18] 張琳提出在全面建成小康社會背景下，要逐步提高臨時救助水平，提升外來人口低收入人群救助比例。[19]

通過對臨時救助相關研究梳理得出，已有文獻一般是從宏觀視角或者大案例出發(fā)探討臨時救助目前存在的缺陷和發(fā)展方向，在對國外臨時救助進行研究時，一般著眼于臨時救助的各個項目，以期從中找出能夠指導我國實踐的有益經驗。但是現(xiàn)有研究沒有關注在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下臨時救助制度的實施。風險社會下極端災難、跨界危機和新興風險可能相互疊加，[20]更多的社會風險需要更多的再分配資源才能使得社會穩(wěn)定，[21]在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下，這時候臨時救助的“救急難”能不能發(fā)揮，怎么發(fā)揮，將會直接關系到“弱有所扶”的實現(xiàn)程度，關系到我國社會的總體穩(wěn)定。我國正處于兩個百年的歷史交匯期，今年是脫貧攻堅的決戰(zhàn)決勝之年，在面臨新冠肺炎的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件重要背景之下研究好臨時救助，顯得十分重要且必要。

三、分析框架

（一）針對弱勢群體的“水母型”社會結構

新時代提出的“弱有所扶”將擴大保障和改善民生的范圍，[22] 為此有必要對弱勢群體進行更詳細的劃分，構建“弱有所扶”視角下的“水母型”社會結構，將人群劃分為常態(tài)弱勢群體、動態(tài)弱勢群體和平常人群體（見圖1），可以讓政府部門和學術界非常明顯地識別出常態(tài)弱勢群體和動態(tài)弱勢群體，其問題成因、利益訴求都容易厘清。而且在新冠肺炎疫情這樣的重大公共突發(fā)衛(wèi)生事件下，研究臨時救助制度，需要借助細化的理論模型來對政策出臺實施進行衡量，判斷是否覆蓋到全體人民，從而起到查漏補缺的作用;并結合此種劃分模式，總結出抗疫過程中的有益經驗，做好應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時救助的預案。

三大群體概念：常態(tài)弱勢群體，包括“鰥、寡、孤、獨、殘”等弱者，他們無勞動能力、無收入來源、無法定贍（撫）養(yǎng)人，是在基本生活、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等多方面都需要國家和社會扶助的人群。動態(tài)弱勢群體，是指因健康、教育、性別、技能、就業(yè)機會、地區(qū)差異等原因，有勞動能力但就業(yè)情況不好、收入不穩(wěn)的人群，他們在基本生活、醫(yī)療、住房、教育培訓等方面需要國家和社會扶助。平常人群體，就是依靠自身能力，通過勞動和就業(yè)獲得收入能夠滿足自己及家庭成員需求的人群，包括占比很大的普通人和占比較小的強勢群體，對其扶助的責任由家庭、國家和社會分擔。

三條軸線含義：A軸：生命周期中的平均能力線，線的上部表示能力強、下部表示能力弱。常態(tài)弱勢群體中的人，能力都是弱的。動態(tài)弱勢群體隨著年齡變化，低齡者、老齡者能力是弱的;青年和中年人因教育、地區(qū)差異、技術升級等原因，其能力在強弱之間變化，表現(xiàn)出動態(tài)特點。平常人群體中低齡者、老齡者能力是弱的;青年和中年人能力是強的。A′軸：低收入（標準）線，按照目前多數(shù)國家通行方法，即把一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區(qū)的相對貧困線，也就是低收入（標準）線。B軸：與能力相應的收入線，該線表示人們以其能力勞動和就業(yè)所獲得的收入。向上部分表示能力強、收入高;向下部分表示能力弱、收入低。

（二）福利多元主義

沃爾芬德最早在《志愿組織的未來報告》中提出“福利多元主義”這個概念。[23]（p22） 福利多元主義的提出是為了應對20世紀80年代福利國家的危機，其本質是福利主體由一元擴展到多元，由政府拓展到國家、市場、家庭、社會組織個人共同參與協(xié)作。

福利多元主義主張社會福利提供者的多元化，既不能一味依靠市場，也不能全部靠著國家，福利是整個社會的共同創(chuàng)造品。[24] 其核心觀點主要有三個。第一，該理論認為社會保障可以由國家、市場企業(yè)、NGO、家庭和基層自治組織共同承擔，政府應當成為社會福利保障的調解人，與此帶動與激勵其他組織進行社會保障的提供與給予。第二，它注重第三部門在社會保障中的參與，從而有效填補了政府部分職責。第三，它強調各主體之間的分工與協(xié)作。

最新關于福利多元主義的研究是其職能關系方面的相關探討。界定好職能關系，有助于明確福利各實施主體的責任。政府承擔福利的主要責任，市場通過依法納稅承擔生產財富責任，社會承擔著道德責任，家庭承擔著福利法律和道德責任，個體承擔著先賦和道德責任。[25] 明確好各個主體的職能，才能在面對實際需要解決的情況時，產生良好的協(xié)同效應。

總之，福利多元主義就是把權力有機分配到各個參與者手中，根據各主體的職能來調動他們的力量，共同參與建設某項事務。

四、我國新冠肺炎疫情下臨時救助的政策實施

新冠疫情暴發(fā)以來，國務院專門成立聯(lián)防聯(lián)控機制，整合協(xié)調多部委資源來統(tǒng)籌應對新冠疫情。國務院聯(lián)防聯(lián)控機制從2020年2月5日開始每天舉辦例行新聞發(fā)布會，并于2020年1月25日起發(fā)布官方文件指導全方面的疫情防控。2020年國務院公報從第7號開始涉及新冠肺炎防控的報告。其中涉及疫情防控之下臨時救助制度的新聞發(fā)布會或者文件公報主要有以下13個（如表1）。

雖然國務院及聯(lián)防聯(lián)控機制并沒有出臺一個總體性的疫情防控期間有關臨時救助的指導性文件，但是在表1所列的文件中卻包含了有關臨時救助指導策略和重點關注對象。在閱讀和分析了表格中資料，結合弱勢群體“水母型”社會結構，可以發(fā)現(xiàn)，疫情中的臨時救助著重幫助常態(tài)弱勢群體和動態(tài)弱勢群體這兩大類人群。對于常態(tài)弱勢群體，在文件涉及到是指鰥、寡、孤、獨等人群，尤其關注福利院老人、孤兒和事實孤兒。對于動態(tài)弱勢群體，則主要以關注農民工、尤其是關注滯留在重點疫區(qū)的農民工和扶貧攻堅地區(qū)的尚未脫貧人口。對于平常人群體，最關注的群體是大學生和一線醫(yī)務人員及其家屬。在梳理文件中發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎疫情下的臨時救助，在內容上包含了現(xiàn)金救助、實物救助、服務救助三者相結合的救助方式;在范圍上既包括我們常規(guī)意義上理解的弱勢群體，也包括因為疫情而導致個人生活軌跡被改變，從而帶來暫時性困境的人群;在救助主體上既有政府，也有社會組織、市場和個人。

（一）對常態(tài)弱勢群體，采取“低保+臨時救助”進行補助，主要由政府進行幫扶，慈善組織作補充

老年人、孤殘兒童和殘疾人是民政工作服務的重點，他們在疫情防控中面臨著較普通人來說更為困難的生存境況。在新冠肺炎疫情下，對于這部分常態(tài)弱勢群體的臨時救助政策，政府給予了許多優(yōu)惠。第一，在申請流程和發(fā)放流程方面進行了簡化。疫情之前，常態(tài)化的低保申請是需要經過家計調查和民主審議等流程的;但是在疫情之下，只需要電話詢問、通過民政系統(tǒng)聯(lián)網大數(shù)據對比核查經濟狀況即可。并且在疫情嚴重的地區(qū)，下放社會救助審批權限，可以由社區(qū)人員進行先行救助，救助完之后再進行手續(xù)補充。目前，救助資金大多是按照有關程序直接支付給被救助人的個人賬戶，從而盡量減少中間環(huán)節(jié)。第二，各地積極采用信息化手段進行“一對一”幫扶辦公。通過微信公眾號即可在線申請全流程辦理社會救助。第三，加大了臨時救助的補助力度。對被診斷為新冠肺炎的低保對象、建檔立卡貧困人口和低收入人群，要通過“一事一議”的方式加大臨時救助資助力度。據民政部統(tǒng)計，疫情期間共開辟了864處臨時救助安置場所。武漢地區(qū)對因為疫情影響而暫時無法就業(yè)的低保家庭，以當下低保標準的4倍來發(fā)放臨時救助金。第四，開展主動發(fā)現(xiàn)與主動救助、隨時發(fā)現(xiàn)與隨時救助工作。防疫期間疫情指揮人員下沉社區(qū)，依托社區(qū)黨組織、群眾性自治組織、非營利型社會組織、駐社區(qū)（村）干部、社會救助專員與扶貧專員，主動發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)重點關注疫情感染家庭的生活困難，積極探訪和及時幫助孤寡老人、孤兒、留守兒童、殘疾人，做到早發(fā)現(xiàn)、早上報、早救助。

就具體人群來看。民政養(yǎng)老機構中的失能失智老人，需要24小時生活照料服務，在疫情防控的關鍵期，民政部出臺了養(yǎng)老機構疫情防控指南，給予老年群體中的常態(tài)弱勢群體救助服務和心理輔導;對于需要用藥的，給予上門送藥服務。全面啟動價格臨時補貼，在保障低保對象、特困人員基礎上，還將孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童這類低齡常態(tài)弱勢群體也納入保障范圍，新增800萬人口，從2020年3月至6月，價格臨時補貼將提高一倍進行發(fā)放。湖北對城鄉(xiāng)低保對象、特困人員、重度殘疾人、孤兒、留守老人、留守兒童這些特殊的困難群體，按照城市人員不低于500元、農村人員不低于300元的標準給予生活物資救助，湖北省為370萬人次發(fā)放了價格臨時補貼4.4億元。上海則對這些困難群體采取“一日一報”的方式。當然，此次疫情中，志愿服務組織如韓紅基金會、愛德基金會等加強關愛弱勢群體，通過電話、短信、微信等形式提供關愛和支持;并且協(xié)助政府機構做好政策的宣傳、疫情排查和疫情教育等活動。

（二）對動態(tài)弱勢群體，采取社會保障國民待遇標準無差別發(fā)放臨時救助，政府、企業(yè)和志愿組織協(xié)同幫扶

在“水母型”社會結構的定義下，動態(tài)弱勢群體一般對應農民工、有勞動能力的貧困戶、彈性薪酬制員工（外賣、快遞、滴滴等行業(yè)就業(yè)人群）和失業(yè)人群，他們在面對突發(fā)危機時脆弱性較高，往往會陷入暫時性貧困或者貧困加重的情況。這類人群有相當一部分是跨省異地就業(yè)，作為產業(yè)工人主體的農民工在2019年總量已達2.9億人，其中有1.7億人外出務工，包括7500萬人跨省務工，① 不在戶籍所在地務工的農民工占農民工總數(shù)的約58.6%。在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，非本地戶籍人口一般難以獲得當?shù)氐呐R時救助。因為我國社會救助主要覆蓋屬地戶籍人口，地域化色彩濃厚，農民工在城市失去生活來源一般不能直接獲得當?shù)氐纳鐣戎26] 因此能否執(zhí)行“社會國民待遇”標準則成為能否在突發(fā)事件下保障全體人民基本生活的重要內容。社會保障國民待遇是指國民能夠平等共享社會保障權益。[27]

面對此次新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國社會救助范圍事實上由戶籍人口擴大到常住人口，緊急情況下納入臨時滯留人員，并且建立救助標準的自然增長機制和應急臨時調整機制，并且有針對性地對動態(tài)弱勢群體實施了一系列臨時救助政策。第一，實行點對點、一站式就業(yè)服務臨時救助，幫助農民工群體返崗復業(yè)。針對東部企業(yè)的用工短缺和中西部農民工滯留在家鄉(xiāng)的結構性矛盾，組織低風險地區(qū)的農民工通過包機、專列、包車等方式盡快返回工作崗位，免收高速公路通行費和農民工車票費，目前已經點對點運送農民工80萬人次。對于暫時不能外出生活困難的農民工，應發(fā)展衛(wèi)生，保潔，防疫，消殺等臨時公益性崗位，保障其基本生活。第二，實行優(yōu)先吸納、優(yōu)先安置、優(yōu)先服務保障機制和重點財政補貼機制，幫助建檔立卡貧困家庭穩(wěn)定實現(xiàn)脫貧。鼓勵生產防疫物資、生活必需品的重點企業(yè)和各類農業(yè)經營者優(yōu)先吸收貧困勞動力，并對企業(yè)給予一次性吸納就業(yè)補貼。貧困戶所在地政府利用好疫情空窗期對貧困者進行免費的在線培訓，并對參加培訓的人群給予補貼，以提高貧困勞動力的技能水平。重點關注“三區(qū)三州”和湖北地區(qū)，對其進行政策傾斜，投放更多的崗位和資金補助。并且將今年光伏扶貧收益80%用于承擔貧困人口公益崗位工資，最大程度降低疫情對貧困戶收入的影響。對疫情造成返貧的家庭，及時給予臨時救助，符合條件的還要納入低保。第三，積極實行在地服務和資金臨時救助，不唯戶籍，應扶盡扶，幫助受疫情影響滯留在各地的人員。具體實施是由急難發(fā)生地給予直接救助，將此類人群納入臨時救助范圍，所需救助金由當?shù)卣ㄟ^中央財政困難群眾救助資金和地方財政資金統(tǒng)籌解決。如武漢，對因為受交通管制而暫時滯留的，幫助其提供臨時食宿;對于在滯留期間生活出現(xiàn)困難的外來務工人員，按規(guī)給予一次性3000元的臨時補助。第四，做好因疫情造成失業(yè)的暫時困難人群的保障。政府放寬申領期限、并且無須提供解除勞動關系證明，就可以線上自主申領失業(yè)救助金，可階段性延長6個月申領期限與提高價格補貼。截至3月底，全國已向6.7萬名失業(yè)農民合同制工人發(fā)放了一次性生活補助4.1億元。第五，政府及央企、社會組織、民營企業(yè)積極合作，參與消費扶貧和志愿服務，幫助疫情期間貧困地區(qū)產業(yè)繼續(xù)良好發(fā)展。扶貧辦聯(lián)合網信辦等7個部委開展扶貧產品認定，并聯(lián)絡有需求的央企、民企，通過社會組織的協(xié)同進行精準對接消費。如碧桂園聯(lián)系18個省47個縣購買扶貧產品164款，共計1614噸，并捐贈給湖北省抗疫一線，做到了民營企業(yè)和政府、貧困戶個人的積極互動。

（三）對平常人群體，堅持應急和常態(tài)化防控相結合，群防群控，營造積極包容、有為預防、互信互助的抗疫氛圍

習近平總書記指出“疫情防控是一場人民戰(zhàn)爭”，社會各方面力量都需要動員起來共同參與。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，應急性臨時救助應該擴大至全體居民，針對平常人群體的臨時救助應該更偏向于服務救助，而且更偏向“助”而非“救”，幫助平常人群體獲得更多的社會機會，固牢預防風險危機意識，建立和諧、理性和相互尊重的社區(qū)生活共同體。平常人群體中的重點群體為高校畢業(yè)生、中小微企業(yè)主，這部分群體牽系著千萬家庭;而一般群體為社會大眾，需要加強公眾健康意識和預防意識。為此，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制采取了一系列舉措。第一，提供精準就業(yè)指導服務，以“一人一策”等方式加強個性化指導和人性化扶助。教育部推出每天24小時、全年365天服務不打烊，全天候網上校園招聘服務，實現(xiàn)不見面招聘和簽約認定。如因學生本人或其直系親屬感染新型冠狀病毒引起臨時生活困難，疫情期間有臨時生活困難的學生需要幫助，學校將根據學生困難程度給予資助。第二，重點地區(qū)階段性下沉干部到社區(qū)進行臨時幫扶，做好社區(qū)防控、基本生活保障和企業(yè)復工工作。社區(qū)及街道工作人員及時收集居民的訴求，在統(tǒng)計居民所需物資信息的基礎上，通過業(yè)務平臺下達采購訂單，再由網格員發(fā)放，引導居民有序接收物資以滿足基本生活需求。此外，為做好企業(yè)復工，各地均下沉干部進企業(yè)進行幫扶。典型的如武漢市，有8600多名領導干部“一對一”幫助服務規(guī)模以上企業(yè)復工復產。第三，重視宣傳教育，做好應急預案，有效預防感染。在鄉(xiāng)村，通過喇叭、微信等通訊手段，解釋預防和控制疫情的知識，鼓勵農民加強清潔和環(huán)境衛(wèi)生，特別是廁所衛(wèi)生，并提高他們的自我保護意識和能力。在城市，以社區(qū)為切入點，做好“人人有責、人人盡責”的疫情全周期防控，為了統(tǒng)籌好疫情防控和日常管理需要大量人力，各級政府積極動員干部群眾進入社區(qū)一線參加疫情防控和宣傳。第四，加強社區(qū)心理健康疏導服務，構建和諧、理性、相互尊重的社區(qū)生活共同體。在社區(qū)如若有確診者，要及時做好社區(qū)成員的心理疏導工作。針對已經病愈的確診者，社區(qū)工作人員要依托志愿者，解決好社區(qū)其他成員的心理顧慮，積極接納病愈者，重構個體之間的健康信任。

可見，在新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時，政府、社會組織和企業(yè)對常態(tài)弱勢群體、動態(tài)弱勢群體、平常人群體均采取了不同程度的臨時救助，其類型包括經濟救助、一般服務救助、醫(yī)療救助、心理咨詢救助。其中常態(tài)弱勢群體重點關注一老一小，動態(tài)弱勢群體重點關注農民工、貧困戶和失業(yè)人員，平常人群體重點關注大學生、中小微企業(yè)。除重點關注群體這一主要矛盾外，還注重協(xié)同社會組織、民營企業(yè)等主體共同參與“全民抗疫”的斗爭中。當然，這些都是應急性的制度安排，在應對重大疫情之時，全員被一次性動員很容易，但是如何將這些應急性的制度安排嵌入到當下的社會保障制度之中，使社會保障制度更具預防性、更具保障性則是需要在疫情過后的常規(guī)治理中需要著重關注的問題。

五、我國臨時救助完善路徑及其發(fā)展方向

（一）疫情防控中發(fā)揮臨時制度功能的有益經驗和不足之處

在此次防疫阻擊戰(zhàn)中，黨和政府堅持“以人民為中心”的抗疫宗旨，以人民長遠利益和生命安全為依歸，穩(wěn)定了局勢，基本取得了戰(zhàn)“疫”的勝利，為世界贏得了寶貴的窗口期。在應對疫情這樣的非常態(tài)安全事件中，我們積累了一系列有益經驗，在未來，應將這些經驗融入到常規(guī)治理體系之中，以更好地預防和應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。第一，疫情中臨時救助制度的發(fā)揮有效加強了基層風險治理水平，創(chuàng)新性地實施了在地救助。第二，堅持重點論和兩點論的統(tǒng)一，既關注重點群體，即常態(tài)弱勢群體和動態(tài)弱勢群體;也從需求導向出發(fā)，關注了平常人群體的生活，積極給予臨時救助，保證了基本面的穩(wěn)定。第三，加強社區(qū)防控的網格化管理，調動起政府、社會和企業(yè)多元主體協(xié)同參與，減輕了政府的治理難度，提升了政府的治理效率和水平，有效補充了臨時救助的服務力量。

同時，此次疫情也暴露了臨時救助制度常規(guī)運行中存在的不足。第一，臨時救助在正式制度層面尚未覆蓋到流動人口。民生保障工作在疫情防控中起到了保障人民基本生活的定心丸功能，但是當前民生保障尚未解決好流動人口的保障問題，因此在疫情防控和臨時救助發(fā)放中難免加大了治理成本和難度。第二，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時救助力量中缺少專業(yè)性的公共衛(wèi)生專員。目前，常態(tài)運行的傳染病直報系統(tǒng)是依賴臨床醫(yī)生診斷的“被動監(jiān)測系統(tǒng)”，但是一線臨床醫(yī)務人員隊伍中缺少預防醫(yī)學和公共衛(wèi)生方面的醫(yī)護人員，這一方面加大了前端預防和及時、準確篩查的難度，另一方面增加了專業(yè)醫(yī)學臨時救助建設的難度。第三，此次疫情防控中，參與到抗疫應急性臨時救助過程的社會志愿服務力量表現(xiàn)突出，從捐錢捐物、物流公司配送運輸，到百度、阿里等互聯(lián)網公司提供科技支撐，都為疫情防控做出了重要貢獻。但是志愿服務中也存在兩點問題。一是從組織開展來看，此次應急志愿服務沒有形成個體志愿者和志愿組織共同行動機制和協(xié)調機制，缺乏對接，難以形成志愿合力，社會力量參與抗疫的效用沒有最大化。例如此次抗疫過程中“最美快遞員”汪勇，作為個體志愿者反應迅速，為武漢金銀潭醫(yī)院護士提供免費接送“上下班”志愿服務，但是諸如汪勇這樣的志愿者在媒體曝光之前處于“單打獨斗”，當?shù)刂驹附M織未與其溝通合作，志愿服務僅在小范圍開展，沒能發(fā)揮系統(tǒng)效應。二是從管理過程來看，疫情發(fā)生初期存在臨時招募、缺乏良好培訓、保障不力等問題，樞紐型社會組織也缺乏對志愿者的激勵和保障。

（二）臨時救助制度的完善路徑

在未來常態(tài)化防控的階段，要將疫情之中的反思融入到建設更加具有保障性的臨時救助制度的工作中，具體應該從以下兩個方面著手完善。

一方面，編制好突發(fā)公共衛(wèi)生事件下常態(tài)化社會救助和臨時救助制度的整合預案，明確臨時救助制度可以簡化核實發(fā)放流程的條件。臨時救助是應急性制度，制度設計具有彈性，低保是常態(tài)化救助，在抗疫過程中，銜接好應急性臨時救助和常態(tài)化低保制度，對受疫情影響的困難人群同時發(fā)放低保和臨時救助金，對維系社會安全、恢復生活生產起到“穩(wěn)定器”的功能。為此，應該在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案中明確規(guī)定好各地可以發(fā)放低保金的同時，補充以臨時救助的發(fā)放。當然，還應該注意到，要補足流動人口的民生保障制度設計。流動人口制度設計是整個社會保障制度的短板。此次臨時救助發(fā)放不以戶籍地為準，而以實際需要為導向，未來需要建立以“公民身份”為基礎的臨時救助制度，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，簡化審批流程，不受戶籍地限制，實現(xiàn)全民可以無差別申請臨時救助。

另一方面，完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機下的志愿服務體系。進一步加強社會保障的社會化、市場化雙輪驅動機制，充分發(fā)揮各類社會組織的作用，將志愿服務和臨時救助制度有效銜接起來。首先，在國家層面建立參與處理重大突發(fā)衛(wèi)生事件的動員社會力量的聯(lián)絡機制，指導和幫助公共部門、市場、社會組織協(xié)同參與應急志愿服務體系。其次，除了釋放民間慈善熱情和志愿活力之外，還應該注重政府內部的志愿者培養(yǎng)，在關鍵時刻做好黨員帶頭的志愿者下沉社區(qū)機制，并且要加大公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，給予公共衛(wèi)生和預防醫(yī)學人才相應的崗位編制，保證抗疫過程中的人才力量充足。再次，重大疫情防控更加需要專業(yè)化的臨時救助志愿服務，這些都需要在常態(tài)化治理狀態(tài)下就重視培育社會力量的專業(yè)化水平，確保志愿者能夠專業(yè)有序地開展疫情防控服務工作，在保質的基礎上求量，這樣才能在非常態(tài)情境下釋放治理效能。最后，還要注重利用信息科技形塑新的信任網絡，搭建政府與社會合作的信息平臺，積極宣傳和做好提前預防工作，達到政府、市場和民間組織信任協(xié)作的效用最大化。

臨時救助作為社會救助“8+1”體系的重要一環(huán)，在明確好政府負主要責任的同時，也應該充分考慮到其具有臨時性、應急性的特征。為此，要積極吸納愛心企業(yè)和有為社會組織參與到臨時救助的社會事業(yè)中來，在黨的領導下強化政企社之間的協(xié)商合作，以達到增強臨時救助制度的韌性，以“人民至上”為臨時救助實施的理念遵循，為打好打贏任何重大公共衛(wèi)生危機、穩(wěn)步實現(xiàn)“健康中國”目標打下堅實的制度基礎。

[注? 釋]

①數(shù)據來源于國務院聯(lián)防聯(lián)控機制2020年2月28日舉行的鼓勵企業(yè)吸納高校畢業(yè)生、農民工就業(yè)相關政策發(fā)布會。

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責任編輯：范瑞光