淺議治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)

劉賢能 謝文玲 余少鋒

摘要：重大行政決策是一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)涉及重大利益的行政決策，其正確的實(shí)施與否影響到群眾的根本利益，而且，一個(gè)地區(qū)的重大行政決策體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)或者部門的治理能力。2019年出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》，為政府開展重大行政決策提供了法律依據(jù)。當(dāng)前，《條例》施行的時(shí)間較短，在實(shí)踐操作中還存在著重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛等一系列問題。本文以云浮市重大行政決策為視角，從完善重大行政決策存在的問題入手，就提出推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化作出相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：治理能力;重大;行政決策;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2019年10月28日至31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆四中全會(huì)在北京召開，會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），決定明確了到2035年，要基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化被提上日程。

一、重大行政決策

對(duì)于一個(gè)行政區(qū)域而言，影響最大的莫過于重大行政決策。重大行政決策的落實(shí)與否，關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的人民群眾的生活水平，關(guān)系到該地區(qū)各方面的建設(shè)水平。從行政法的角度來看，行政決策可以界定為基于國(guó)家或社會(huì)公共利益的考量，行政主體基于法律規(guī)定的權(quán)力，依照決策規(guī)則和程序，依法對(duì)法律規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定的一系列活動(dòng)。[李昆松：《論重大行政決策的合法性審查》，2019年中共湖北省委黨校碩士學(xué)位論文。]而重大行政決策，目前較為權(quán)威的說法體現(xiàn)在《條例》第三條列舉的五項(xiàng)內(nèi)容，其列舉的五項(xiàng)措施均要求是重大公共政策和措施、重要規(guī)劃、公共建設(shè)項(xiàng)目以及有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的事項(xiàng)。歸根結(jié)底，重大行政決策主要是影響社會(huì)公眾切身利益的重大決策事項(xiàng)。其能否有效實(shí)施直接體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的治理能力水平。重大的行政決策落實(shí)到位，一般的行政決策也自然而然地會(huì)提高落實(shí)的水平;而重大行政決策落實(shí)存在的問題，一般的行政決策更會(huì)存在更多不同的問題。因此，一個(gè)地區(qū)的重大行政決策的規(guī)范與落實(shí)程度，直接體現(xiàn)了這個(gè)地區(qū)的治理能力現(xiàn)代化水平。換言之，要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步規(guī)范落實(shí)重大行政決策制度。完善好重大行政決策制度，相當(dāng)于治理能力現(xiàn)代化水平更好地向前推進(jìn)了一大步。

二、重大行政決策實(shí)施過程中存在的問題

（一）重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛

目前，國(guó)家層面關(guān)于重大行政決策的行政法規(guī)主要是《條例》，除此以外，尚未制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則等文件。重大行政決策的認(rèn)定主要依靠《條例》中第三條規(guī)定的五項(xiàng)內(nèi)容。如第一項(xiàng)規(guī)定的“有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共措施和政策”，該“重大”二字如何理解，目前沒有標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)各部門之間的認(rèn)定也是不盡相同。有些地區(qū)可能納入重大行政決策的范疇，有些地區(qū)則會(huì)認(rèn)為該決策不應(yīng)納入重大行政決策的范疇?！稐l例》中規(guī)定的其他幾項(xiàng)，均以重大以及涉及社會(huì)公眾切身利益這兩個(gè)構(gòu)成要素組成的。而從政府的行政決策來看，大部分的行政決策均會(huì)涉及到社會(huì)公眾切身利益。因此，對(duì)于如何把握重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還存在一定的分歧。由于重大行政決策需要經(jīng)過公眾參與、專家論證等一系列程序，需時(shí)較長(zhǎng)，在這種情況下就會(huì)造成部分行政機(jī)關(guān)，不愿意將決策列入重大行政決策的范圍，從而導(dǎo)致群眾對(duì)于重大行政決策的參與權(quán)的減損。

圖1：廣東省地級(jí)市2019年重大行政決策數(shù)量圖

圖1是課題組從廣東省各政府官網(wǎng)搜集的廣東省地級(jí)市2019年的重大行政決策的數(shù)量圖（其中東莞市、陽江市、茂名市、潮州市數(shù)據(jù)缺失）。從圖1可以看出，各地級(jí)市政府對(duì)于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)把握并不一致，其認(rèn)識(shí)也有所不同。如果僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來看，中山市等珠三角地級(jí)市要比非珠三角的地級(jí)市發(fā)展較好，但重大行政決策的數(shù)量卻有明顯差異，這也說明了各地對(duì)于重大行政決策的認(rèn)識(shí)程度并不一致。

圖2：云浮市重大行政決策類型占比圖

云浮市2019年重大行政決策數(shù)共4個(gè)，從云浮市的重大行政決策類型來看，50%的重大行政決策來源于自然資源方面，即使從汕尾市的重大行政決策來看，規(guī)劃類的重大行政決策占比也比較高。出現(xiàn)這種情況的主要原因是因?yàn)橹卮笮姓Q策程序暫行條例對(duì)于自然資源以及規(guī)劃等進(jìn)行了列舉，但各地對(duì)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的把握依然不一，如汕尾市自然資源類型的重大行政決策的數(shù)量為0，這兩者之間的差異出現(xiàn)的原因依然在于認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛所致。

（二）認(rèn)定上的主體罰則監(jiān)督機(jī)制未形成

如前所述，由于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不能具體化，是否作為重大行政決策主要是決策機(jī)關(guān)來進(jìn)行認(rèn)定。從政府的重大行政決策角度來看，政府需要作出的重大行政決策，必須依靠各決策的具體承辦部門來對(duì)一個(gè)行政決策是否重大來進(jìn)行把握。如若決策承辦單位不提出啟動(dòng)重大行政決策的提議，決策機(jī)關(guān)較難掌握應(yīng)當(dāng)列入重大行政決策的范圍。

“兩害相權(quán)取其輕”，由于《條例》對(duì)于重大行政決策的具體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，決策單位或者決策承辦單位在決策的過程中，只要不認(rèn)定該決策屬于重大行政決策的范疇，行政機(jī)關(guān)就可以不需履行該公眾參與、專家論證等一系列規(guī)定的程序。這就會(huì)造成部分行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定重大行政決策的過程中，可以不認(rèn)定則不予認(rèn)定，或者敷衍了事，只出臺(tái)少量重大行政決策。而按照《條例》第38條規(guī)定，決策機(jī)關(guān)違反規(guī)定的，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正。而由于《條例》出臺(tái)的時(shí)間不長(zhǎng)，相應(yīng)的報(bào)備等配套制度或者實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，這就使得上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)重大行政決策知曉的程度不足，監(jiān)督的力度大為減少。而且，行政法規(guī)還規(guī)定了重大行政決策需接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，目前，對(duì)于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，究竟是事前監(jiān)督還是事后監(jiān)督，還是僅僅通過人大會(huì)議討論的才需要進(jìn)行監(jiān)督，仍處于實(shí)踐探索中。

（三）公眾參與程度不高，路徑不暢

公眾參與是重大行政決策與一般行政決策的在程序上的一個(gè)較為明顯的區(qū)別，一般行政機(jī)關(guān)作出決策，較多地是行政機(jī)關(guān)自己調(diào)查研究，然后作出相關(guān)決策。由于重大行政決策涉及的決策事項(xiàng)較為重大，引入公眾參與的初衷是充分考慮群眾意見，聽取群眾對(duì)于決策的意見，為重大行政決策的出臺(tái)以及實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，從保障群眾知情權(quán)以及充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性這點(diǎn)來說，公眾參與是重大行政決策與一般行政決策很重要的區(qū)別。目前，較多的重大行政決策征求公眾意見主要通過決策草案、制定單位的網(wǎng)站等方式向社會(huì)公告，社會(huì)公眾對(duì)制定單位的網(wǎng)站知之甚少。網(wǎng)站的流量決定了群眾對(duì)于重大行政決策的參與程度，公眾參與程度普遍不高。

（四）專家論證中，專家的選取機(jī)制不夠規(guī)范

重大行政決策的程序規(guī)定了對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的重大行政決策，應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)該決策進(jìn)行論證。目前，由于各地的決策咨詢論證專家?guī)焐性诮ㄔO(shè)當(dāng)中，對(duì)于專家的選取，尚未有更為詳細(xì)的規(guī)定。因此，重大行政決策過程中涉及較為專業(yè)的問題，各單位對(duì)于專家選取均不一樣。而且，對(duì)于專家的考核，以及專家的選取，具有一定的隨意性。這就導(dǎo)致該專家論證程序的作用未能得到充分的發(fā)揮。

（五）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的評(píng)估細(xì)則有待細(xì)化

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，是重大行政決策的重要依據(jù)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的開展，各部門都是根據(jù)自身的實(shí)際情況來進(jìn)行的。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果也是不盡相同，但作為重大行政決策承辦單位，出于推行重大行政決策的前提，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就會(huì)出現(xiàn)評(píng)估為低風(fēng)險(xiǎn)的傾向，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序流于形式。而且，由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體細(xì)則仍未細(xì)化，缺乏類似資產(chǎn)評(píng)估師之類的評(píng)估流程以及細(xì)則，從而弱化了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用。

三、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)想

（一）完善重大行政決策相關(guān)配套細(xì)則立法

如前所述，當(dāng)前重大行政決策施行過程中存在的一系列問題，大部分出現(xiàn)于相關(guān)規(guī)定尚不完善的基礎(chǔ)上。出臺(tái)重大行政決策相關(guān)細(xì)則，是重大行政決策施行過程中必須面對(duì)的問題。上述所提的施行過程中遇到的問題，在全國(guó)各地均部分存在。要達(dá)到重大行政決策程序設(shè)定的初衷，只有對(duì)重大行政決策制定和實(shí)施過程中遇到的問題進(jìn)行細(xì)化，才能真正達(dá)到提高決策質(zhì)量和效率的目的。建議細(xì)化重大行政決策的條件，明確對(duì)于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)列入重大行政決策的相關(guān)目錄，同時(shí)完善立法體制機(jī)制，在重大行政決策實(shí)施的過程中，形成反饋機(jī)制，促進(jìn)法律進(jìn)一步完善。

《條例》規(guī)定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的重大行政決策情況進(jìn)行監(jiān)督，因此建議完善報(bào)備制度。對(duì)于各機(jī)關(guān)實(shí)施的重大行政決策情況，在上級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行報(bào)備，更有利于上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。

（二）堅(jiān)持法治依靠人民，提高公眾參與重大行政決策的程度

按照中央關(guān)于治理能力現(xiàn)代化的有關(guān)決定部署，要堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民的原則。重大行政決策作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)重要的決策，對(duì)一個(gè)行政機(jī)關(guān)施政的占比較大。這些決策，均會(huì)對(duì)人民群眾產(chǎn)生較為重大的影響，因此公眾參與的程度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高。讓公眾能夠充分參與到?jīng)Q策中來，能從一定程度上體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，而且，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，對(duì)于決策制定出來以后的實(shí)施也有著積極的促進(jìn)作用。目前，公眾參與重大行政決策的程度不高，主要是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的參與途徑。各重大行政決策的公開征求意見均有自身的渠道與方法，這就導(dǎo)致群眾參與需要首先知悉行政單位公開征求意見的時(shí)間與途徑。因此，建議通過技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的公眾參與平臺(tái)。讓關(guān)心政治的人民群眾有充分參與政治的途徑，監(jiān)督重大行政決策的正確實(shí)施。

（三）通過技術(shù)手段進(jìn)行專家?guī)旃芾?，助推重大行政決策專業(yè)性問題的解決

專家論證是重大行政決策程序中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，由于部分重大行政決策的專業(yè)性較強(qiáng)，專家?guī)斓臎Q策咨詢論證專家?guī)斓慕⒕统蔀榻鉀Q專業(yè)性問題的必然舉措。目前，對(duì)于專家?guī)斓倪\(yùn)行管理制度以及誠(chéng)信考核和退出機(jī)制尚在完善中，各重大行政決策制定機(jī)關(guān)對(duì)于專家的選取標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。因此，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)專家的公平選取，以及對(duì)專家?guī)斓母黜?xiàng)專長(zhǎng)進(jìn)行篩選，更有利于選取正確的專家為重大行政決策提供更好的意見，從而助推重大行政決策的落實(shí)。通過技術(shù)手段，能夠就近調(diào)配專家的使用，更能夠?yàn)檎恼_決策奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度有待進(jìn)一步完善

根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以通過輿情跟蹤、重點(diǎn)走訪、會(huì)商分析等方式，用定性分析與定量分析的方法對(duì)重大行政決策是否可行等問題進(jìn)行分析。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告是決策者作出決策的重要依據(jù)，但是，對(duì)于怎樣運(yùn)用輿情跟蹤、怎樣會(huì)商分析等問題，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章尚未作出具體的規(guī)定。評(píng)估是一門學(xué)問，是一門學(xué)科，法規(guī)中并沒有要求決策承辦單位必須委托具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)重大行政決策的可行性、風(fēng)險(xiǎn)的可控性等進(jìn)行評(píng)估。因此，建議今后立法過程中，增加對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體規(guī)定，或者參考專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估師或者房地產(chǎn)評(píng)估師等成熟的評(píng)估制度，對(duì)重大行政決策的評(píng)估進(jìn)行進(jìn)一步的完善，從而防止風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度流于形式。

（五）完善人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督重大行政決策制度

《條例》規(guī)定了重大行政決策必須接受本級(jí)人民代表及其常委會(huì)的監(jiān)督，但由于存在行政機(jī)關(guān)所屬部門制定的重大行政決策，按照法律不一定屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)討論決定的范圍。在這種情況下，人大及其常委會(huì)對(duì)于該行政機(jī)關(guān)所屬部門的重大行政就難以進(jìn)行監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)完善人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督制度，可以通過報(bào)備制度等方式讓重大行政決策進(jìn)入人大及其常委會(huì)的監(jiān)督視野，從而充分發(fā)揮人大代表等社會(huì)力量的監(jiān)督作用，讓權(quán)力置于陽光之下，確保行政機(jī)關(guān)權(quán)力的正確行使，讓行政機(jī)關(guān)的決策真正為人民謀幸福。